Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2836/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2557/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi E. Z. i M. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Decyzją tą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...], z dnia [...] lipca 1956 r. nr [...], z dnia [...] lipca 1956 r. nr [...] oraz utrzymanego nimi w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej współwłasność S. P., M. P. i M. K. oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...], z dnia [...] lipca 1956 r. nr [...], z dnia [...] lipca 1956 r. Nr [...] oraz utrzymanego nimi w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych, przedstawionych przez Wojewódzki Sąd:

Orzeczeniem z dnia [...] marca 1956 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa – Kutnowskich Zakładów Farmaceutycznych nieruchomości położonej w Kutnie, oznaczonej jako parcela nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Powiatowego w Kutnie, stanowiącej współwłasność S. P., M. P. i M. K.. Jednocześnie kolejnym orzeczeniem z dnia [...] marca 1956 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi ustaliło odszkodowanie za przedmiotową wywłaszczoną nieruchomość.

Decyzjami z dnia [...] czerwca 1956 r., z dnia [...] lipca 1956 r. oraz z dnia [...] lipca 1956 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi, po rozpatrzeniu odpowiednio odwołań S. P., M. P. i M. K. od obu orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] marca 1956 r., utrzymała je w mocy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. P., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] lipca 1956 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] marca 1956 r. orzekającego o wywłaszczeniu nieruchomości oraz orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] czerwca 1956 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] marca 1956 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] października 1999 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 2477/99, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 1999 r., wskazując, iż wezwanie właściciela nieruchomości do odstąpienia wykonawcy narodowych planów gospodarczych za cenę określoną przez niego na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197 ze zm.), stanowiło ofertę, którą należy oceniać w aspekcie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 34, poz. 311) oraz art. 294 i art. 296 Kodeksu zobowiązań.

Ponadto w ofercie zaproponowano możliwość przyznania nieruchomości zamiennej. W konsekwencji Sąd stwierdził, że dokonane w sprawie wezwania skierowane do współwłaścicieli nieruchomości bez konkretnej ceny w żadnym razie prawa nie naruszały.

Decyzją z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] lipca 1956 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] marca 1956 r. o wywłaszczeniu oraz orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] czerwca 1956 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] marca 1956 r. o przyznaniu odszkodowania.

Kolejną decyzją, z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] lipca 1956 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] marca 1956 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2001 r., zaś decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r.

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2004 r., sygn. akt I SA 1014/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż mimo że organ dysponował pełnymi danymi spadkobierców byłych współwłaścicieli, zostały pominięte w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Maria Perzyńska i Alicja Kamińska. Sąd podniósł, że postępowania nadzorcze zakończone decyzjami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2002 r. i z dnia [...] marca 2002 r. nie powinny toczyć się odrębnie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi oraz utrzymanego nimi w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] marca 1956 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, a także wskazanych wyżej decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi oraz utrzymanego nimi w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...] marca 1956 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Decyzją z dnia 27 lipca 2009 r., nr BO4b/787-WP-375/07, Minister Infrastruktury utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1657/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z dnia 27 lipca 2009 r. wskazując, iż została ona skierowana do zmarłej S. K. Po ponownym rozstrzygnięciu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...].

W skardze na powyższą decyzję E. Z. zarzuciła organowi błędną interpretację faktu, że brak określenia ceny w wezwaniu do zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości nie jest podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, gdyż jest to składnik przedmiotowo istotny umowy prawnej. Zdaniem skarżącej, mimo że organ powołał się na treść § 2 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. to nie określił czy były to źródła prawa powszechnie obowiązującego czy jedynie wewnętrzne regulacje nie dotyczące ogółu obywateli. Zarzuciła również, że w kwestii nieruchomości zamiennej organ zignorował okoliczność, że wywłaszczony grunt stanowił działkę przeznaczoną pod budowę domu oraz że, zgodnie z art. 30 dekretu, w takiej sytuacji wywłaszczający zobowiązany był zaofiarować nieruchomość zamienną położoną w miarę możliwości w tej samej miejscowości i o zbliżonym charakterze. Jej zdaniem późniejsze odmowy przyjęcia nieruchomości zamiennych przez wywłaszczonych wynikały z braku spełnienia tych parametrów oferowanych nieruchomości.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. wniósł również M. K. zarzucając jej naruszenie:

1. 1) art. 156 k.p.a. w związku z art. 12 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232 ze zm.) w związku z art. 8, art. 9 i art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez:
2. a) ustalenie, iż wezwanie skierowane do właścicieli nieruchomości na podstawie art. 8 ww. dekretu bez podania konkretnej ceny nie narusza prawa;
3. b) brak ustalenia, iż w wezwaniu skierowanym na podstawie art. 8 dekretu Kutnowskie Zakłady Farmaceutyczne w Kutnie winny podać szczegółowe dane dotyczące nieruchomości zamiennej;
4. c) brak ustalenia, iż nie możliwe było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z uwagi na to, iż strony zawarły umowę w przedmiocie zamiany nieruchomości określoną w art.8 ust. 4 dekretu;
5. 2) naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 12 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. w związku z art. art. 1, art. 2, art. 4, art. 5 ust. 1, 5 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przez niestwierdzenie, iż decyzje wywłaszczeniowe i odszkodowawcze wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa wobec braku materialnoprawnych podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego takich jak:
6. a) brak niezbędności nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 1 dekretu);
7. b) możliwość uzyskania nieruchomości w trybie określonym w art. 3 (Dział II dekretu) – (art. 4 dekretu);
8. c) brak zezwolenia na nabycie nieruchomości (art. 5 ust. 1 dekretu);
9. 3) naruszenie art. 156 k.p.a. w związku z art. 12 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. w związku z art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przez ustalenie, iż przedmiotowa nieruchomość nie była nieruchomością uprzywilejowaną w rozumieniu art. 30 dekretu i właścicielom nieruchomości przysługiwała nieruchomość zamienna.

Rozpoznając wniesione skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie i wskazał:

W orzecznictwie ustalony został pogląd, że wezwanie skierowane do właścicieli nieruchomości, na podstawie art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie zawierające konkretnej ceny wprawdzie może naruszać prawo, lecz nie stanowi jego naruszenia w stopniu rażącym. Takiej wykładni powołanego przepisu dokonał także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 2477/99, który wiązał zarówno organy działające w niniejszej sprawie jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Naczelny Sąd, dokonując tej wykładni, jednoznacznie wskazał, że "należy przyjąć, iż wezwania skierowane do współwłaścicieli nieruchomości bez podania konkretnej ceny w żadnym razie prawa nie naruszały".

Skarżący wskazywali też, że Kutnowskie Zakłady Farmaceutyczne powinny podać szczegółowe dane dotyczące nieruchomości zamiennej. W sprawie, pismem z dnia 14 października 1955 r., Kutnowskie Zakłady Farmaceutyczne zaproponowały w zamian za wywłaszczony grunt nieruchomość zamienną. Informacja była następująca "...zawiadamiamy, że istnieje możliwość dostarczenia nieruchomości zamiennej z terenów zajmowanych obecnie przez O.Z.R. Zakł. Bawełn. im. Marchlewskiego w Malinie (dawny majątek Kutno po Nowakowskim)". Przekaz był na tyle precyzyjny, że pozwalał adresatom na ustalenie o jaką nieruchomość chodzi, a chociaż nie zawierał dokładnego określenia powierzchni i oznaczenia geodezyjnego nieruchomości to pozwalał jednak na ocenę propozycji dotyczącej nieruchomości zamiennej.

Skarżący podnosili, iż Kutnowskie Zakłady Farmaceutyczne w Kutnie w 1955 r. nie dysponowały nieruchomością zamienną, fakt ten miało potwierdzać pismo z dnia 4 kwietnia 1957 r. Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, skierowane do Ministerstwa Przemysłu Chemicznego, z którego wynika, iż w 1955 r. (przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego) Kutnowskie Zakłady Farmaceutyczne w Kutnie wystąpiły o przekazanie do ich dyspozycji nieruchomości zamiennej, a nadto, iż nieruchomość zamienna została przekazana do dyspozycji Kutnowskich Zakładów Farmaceutycznych w Kutnie 6 sierpnia 1956 r., a wiec po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Jednak okoliczności te mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie gdyby właściciele nieruchomości przyjęli propozycje zamiany, wyrażoną w piśmie z dnia 14 października 1955 r., a na skutek braku nieruchomości zamiennej nie można by zrealizować dalszych czynności wynikających z przepisów dekretu.

Uchybienia formalne, jeśli nie miały bezpośredniego przełożenia na wynik postępowania, będącego przedmiotem obecnej kontroli, nie mogą być oceniane przez pryzmat rażącego naruszenia przepisów. Nie można zgodzić się także z poglądem skarżących, że w sprawie zawarta została umowa zamiany nieruchomości. Pismem z dnia 14 października 1955 r. Kutnowskie Zakłady Farmaceutyczne zaproponowały w zamian za wywłaszczony grunt nieruchomość zamienną. Właściciele nieruchomości, pismem z dnia 19 października 1955 r., oświadczyli: "...przyjmiemy nieruchomość zamienną z majątku po (...). Prosimy jednak o przydzielenie nam ziemi jak najbliżej położonej w mieście Kutnie i przy drodze (...)". Z pisma tego wynika, że M. P. i S. P. nie złożyli oświadczenia, iż przyjmują zaproponowaną nieruchomość zamienną, oświadczyli, w trybie przyszłym, że ją przyjmą, a nie, że ją przyjmują, proponowali jednocześnie negocjacje dotyczące możliwości przyznania innej nieruchomości, która znajdowałaby się przy ul. Kościuszki w Kutnie.

W tak ustalonym stanie faktycznym nie można było mówić o naruszeniu prawa, a tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa, bowiem właściciele nieruchomości nie złożyli oświadczenia woli o przyjęciu zaproponowanej nieruchomości zamiennej. Zgodnie zatem z art. 8 ust. 4 dekretu wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji celu nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Nie doszło również do naruszenia art. 12 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, który stanowił, że wywłaszczenie mogło nastąpić tylko w przypadkach spełnienia warunków wywłaszczenia określonych na mocy obowiązujących ustaw. Dekret należało bowiem uznać w hierarchii przepisów za akt prawny zbliżony rangą ustawie. Niezasadny był też zarzut naruszenia art. 30 dekretu, bowiem wywłaszczona nieruchomość – stanowiąca grunty orne – nie była gospodarstwem rolnym (współwłaściciele zajmowali się pracą zawodową niezwiązaną z rolnictwem), nie istniały też jakiekolwiek dowody na to, iż nieruchomość ta przeznaczona była pod budowę domu.

Nie zachodziły zatem przesłanki do przyznania właścicielom nieruchomości zamiennej, tytułem odszkodowania. Za prawidłowe należało uznać czynności prowadzące do ustalenia wysokości przyznanego właścicielom odszkodowania, a działania podejmowane przez organy w tym zakresie oparte były na obowiązujących ówcześnie przepisach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., prawidłowo reprezentowany, zarzucając Sądowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenie art. 156 k.p.a. w związku z art. 12 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232 ze zm.) w związku z art. 8 i art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono analizę przepisów dekretu z 1949 r. przed i po nowelizacji w kontekście wezwania właściciela do sprzedaży nieruchomości i wymogów, jakie wezwanie powinno zawierać (określenie ceny, zaproponowanie nieruchomości zamiennej). Wskazano na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii obowiązku podania ceny w wezwaniu i jego zmiany po 2001 r., stwierdzając, że istnieje oczywista sprzeczność między treścią art. 8 ust. 1 a rozstrzygnięciem.

Podniesiono też, że błędnie został zinterpretowany stan sprawy w świetle art. 8 ust. 4 dekretu.

[...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W podstawach skargi kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 156 k.p.a. w zw. z art. 12 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i w zw. z art. 8 i art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dalej "dekret". Jednak w uzasadnieniu skargi odniesiono się tylko do art. 8 ust. 1 i ust. 4 dekretu, przedstawiając stanowisko co do tych przepisów i wskazując na błędne ich zastosowanie przez Wojewódzki Sąd.

Z mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej a z urzędu pod uwagę bierze tylko nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie zachodziły przypadki wymienione w § 2 art. 183 – nieważność postępowania – Naczelny Sąd rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Artykuł 176 p.p.s.a. określa wymogi formalne jakie ma spełniać skarga kasacyjna, wymieniając elementy z których powinna się ona składać. Wśród nich są przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie. Podstawy skargi i uzasadnienie należy traktować łącznie, jako jeden element skargi, co oznacza, mając na uwadze zasadę wnikającą z art. 183 § 1 p.p.s.a., że Naczelny Sąd może rozpoznać sprawę tylko w takim zakresie, na jaki pozwalają zarzuty skargi, wyjaśnione w uzasadnieniu. W niniejszej sprawie odniesienie się do niej jest możliwe zatem jedynie w aspekcie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 8 ust. 1 i ust. 4 dekretu, bowiem, jak wskazano na wstępie, uzasadnienie skargi tylko tych podstaw dotyczy.

Artykuł 8 ust. 1 dekretu reguluje kwestię wezwania do odstąpienia nieruchomości i przedstawienia w tym wezwaniu przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych, ubiegającego się o nieruchomość, ceny za nią. W sprawie niniejszej kwestia ta – wskazania ceny w wezwaniu – była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu.

Pierwsze decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. i [...] października 1999 r. jakie w sprawie zostały wydane, w wyniku wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych, stwierdzały nieważność ze względu na to, że w wezwaniu skierowanym do współwłaścicieli nieruchomości nie została podane konkretna cena wywłaszczenia. Decyzje Prezesa zostały jednak uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 19 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 2477/99. W wyroku tym Naczelny Sąd stwierdził: "Wezwanie, o którym mowa w art. 8 dekretu, zostało zawarte w piśmie z dnia 12 kwietnia 1955 r., skierowanym przez Kutnowskie Zakłady Farmaceutyczne do każdego ze współwłaścicieli. W wezwaniach nie podano konkretnej ceny, a jedynie wyrażono gotowość nabycia nieruchomości za cenę odpowiadającym warunkom przewidzianym w art. 8 dekretu, co zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, rażąco naruszało ten artykuł. Wezwanie to stanowiło ofertę, nie spełniało jednak obowiązujących dla niej wymogów, gdyż nie została określona cena za jaką nieruchomość miała być odstąpiona.

Przytoczone stanowisko organu nadzoru należy uznać za błędne. Przyjmując bowiem, że wezwania stanowiły ofertę należałoby je oceniać w aspekcie przepisów wówczas obowiązujących, a więc przepisów ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 34, poz. 311, ustawa dalej zwana jako "p.o.p.c.") oraz Kodeksu zobowiązań. Zgodnie z art. 57 p.o.p.c. oświadczenie złożone drugiej stronie w celu zawarcia umowy powinno obejmować jej istotne postanowienia. W rozpatrywanej sprawie chodziło o zawarcie umowy sprzedaży, dlatego trzeba mieć na względzie stosowne unormowania Kodeksu zobowiązań. W myśl art. 294 k.z. przez umowę sprzedaży sprzedawca zobowiązywał się przenieść własność rzeczy lub inne prawo majątkowe na kupującego, który zobowiązywał się zapłacić określona cenę.

Z kolei według art. 296 k.z. cenę można było określić przez wskazanie samych podstaw do ustalenia jej w przyszłości. Wobec takiego unormowania omawianego zagadnienia trzeba przyjąć, że wezwania skierowane do współwłaścicieli nieruchomości bez podania konkretnej ceny w żadnym razie prawa nie naruszały".

Artykuł 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że rozpoznając ponownie sprawę zarówno organ, jak i wojewódzki sąd ocenie tej muszą się podporządkować, nie mogąc przedstawiać odmiennego poglądu w kwestii, co do której ocena prawna została wyrażona. Niezastosowanie się do oceny prawnej może mieć miejsce tylko w razie zmiany stanu prawnego lub nowych ustalonych okoliczności faktycznych, czyniących tę ocenę nieaktualną. W sprawie tego rodzaju zmiany, od wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 19 stycznia 2001 r., nie nastąpiły.

Kwestia określenia ceny zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu, jak też skutków naruszenia przepisu w tej mierze było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08. W uchwale Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że:

1. 1. W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej.
2. 2. Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Mając zatem na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2001 r. i wyrażoną w nim ocenę, że wezwania skierowane do współwłaścicieli nieruchomości bez podania konkretnej ceny w żadnym razie prawa nie naruszyły, a także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., stosownie do której, jakkolwiek w wezwaniu należało wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, to jednak uchybienie temu obowiązkowi nie stanowiło rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie ani organ nadzoru, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolujący decyzję nadzorczą, nie mogły dokonać innej oceny wezwania współwłaścicieli przez Kutnowskie Zakłady Farmaceutyczne do odstąpienia nieruchomości, aniżeli dokonał tego Naczelny Sąd w ww. wyroku z dnia 19 stycznia 2001 r. Jeżeliby nawet uznać, że cena w wezwaniu z dnia 12 kwietnia 1955 r. do odstąpienia nieruchomości nie odpowiadała wymogom art. 8 ust. 1 dekretu to i tak w świetle wyroku z dnia 19 stycznia 2001 r., jak i uchwały z dnia 21 kwietnia 2008 r. nie można było stwierdzić nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wady rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu nie można było im zarzucić.

Drugi zarzut wymagający rozpatrzenia to naruszenie art. 8 ust. 4 dekretu. Przepis ten stanowi, że jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1 lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

Naruszenie tego przepisu przez Wojewódzki Sąd ma polegać, zdaniem skargi kasacyjnej, na tym, że Sąd błędnie uznał, iż właściciele zaproponowali negocjacje w sprawie nieruchomości zamiennej, podczas gdy w istocie doszło do zawarcia umowy przedwstępnej w przedmiocie zamiany, bowiem właściciele prosili tylko, aby z zaproponowanej do zamiany nieruchomości otrzymali działkę jak najbliżej miasta.

Tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu nie można uznać za trafny. W istocie bowiem dotyczy on nie błędnej wykładni prawa materialnego art. 8 ust. 4 dekretu, ale wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd. Skarżący bowiem twierdzili, że pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości a wykonawcą narodowych planów została zawarta umowa przedwstępna, zaś Wojewódzki Sąd uznał, że były to jedynie negocjacje. Różnica stanowisk zatem nie dotyczy rozumienia art. 8 ust. 4 dekretu, bowiem ani skarżący, ani Wojewódzki Sąd nie mają wątpliwości co do tego, że umowa przedwstępna sprzedaży lub zamiany nieruchomości była przeszkodą do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a oceną co do faktu czy taka umowa została zawarta. Kwestia ta, tj. prawidłowość ustaleń Wojewódzkiego Sądu, mogłaby być rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego. Taki jednak nie został postawiony w skardze kasacyjnej.

Zwrócić uwagę należy także na to, że dekret posługuje się pojęciem "umowa przedwstępna", a jest to kategoria prawa cywilnego, bowiem to obowiązujący wówczas Kodeks zobowiązań definiował to pojęcie. Jeśliby zatem mówić o naruszeniu prawa materialnego to przede wszystkim art. 62 k.z., zawierającego przesłanki przypisane umowie przedwstępnej, a dopiero potem o ew. naruszeniu art. 8 ust. 4 dekretu.

Nadto wskazać należy iż to, że przedmiotem postępowania było stwierdzenie nieważności orzeczeń w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania, którym zarzucono rażące naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje oczywiste naruszenie normy. W sprawie natomiast już sam spór co do faktu – jak podniesiono – czy została zawarta umowa przedwstępna, czy też był to tylko etap negocjacji nie pozwala na uznanie, że prawo zostało naruszone rażąco.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.