Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2837/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 348/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia - 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w punkcie pierwszym, dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1953 r. o wywłaszczeniu;

1. 2. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w punkcie pierwszym;
2. 3. w pozostałym zakresie oddalił skargę;
3. 4. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1953 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1220 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...], jako własność nominalna R. J.. Następnie, orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1956 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] orzekło o przyznaniu, na rzecz R. J., odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w kwocie [...] zł., zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 1965 r., nr [...] Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...], orzeczenie to utrzymała w mocy.

Pismem z dnia [...] lipca 2004 r. J. J. (spadkobierczyni po byłej właścicielce), wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1953 r. oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1956 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1956 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły M. M. i J. J..

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe wydane zostało w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. nr 20, poz. 138), w brzmieniu nadanym ustawą za dnia 30 grudnia 1949 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 527), oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. 1934r., nr 86, poz. 776) w kształcie nadanym ustawą z dnia 30 marca 1939 r. o zmianie prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. 1939r., nr 31, poz. 205) - a zatem, w aspekcie zgodności z przepisami ww. aktów oraz według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy oceniać zasadność i prawidłowość wywłaszczenia. Następnie Minister przytoczył treść art. 1 ust. 1 ww. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.

Minister ustalił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w sąsiedztwie sztucznego jeziora R. w P. Powyższe jezioro zostało utworzone w 1943 r. przez Niemców. Tereny znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie nowo utworzonego zbiornika zostały natomiast przeznaczone pod zalesienie - urządzenie zieleni miejskiej. Potwierdzeniem przeznaczenia gruntu stanowiącego własność R. J. pod zalesienie jest znajdujące się w aktach sprawy pismo Zarządu Miejskiego stołecznego miasta P. z dnia [...] lipca 1945 r. skierowane do Wydziału Techniczno-Budowlanego, w którym Zarząd wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość została zalesiona i włączona do terenów miejskich przeznaczonych do rozbudowy miasta P. Przeznaczenie przedmiotowego gruntu pod zieleń miejską potwierdziła również sama R. J. na posiedzeniu Sądu Grodzkiego w P. w dniu [...] czerwca 1945 r. w sprawie o przywrócenie posiadania, podczas którego wskazała, iż nieruchomość znajduje się w posiadaniu Gminy m. P., gdyż urządzono na niej park (protokół z dnia [...] czerwca 1945 r. sygn. akt [...]).

Organ uznał także, iż zaświadczenie Wydziału Ogrodów i Lasów Miejskich z dnia [...] października 1948 r., w którym wskazane jest, iż przedmiotowa nieruchomość zajęta została w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. przez Gminę stołecznego miasta P. pod zieleń publiczną w związku z budową sztucznego jeziora R. jest dowodem, z którego wynika fakt zajęcia przedmiotowego gruntu na powyższy cel przez niemieckie władze miasta P. w okresie okupacji. Z powyższego zaświadczenia wynika również, iż przedmiotowy grunt (już zakrzewiony) tak w dniu wejścia w życie dekretu, jak i w okresie późniejszym, znajdował się w posiadaniu i użytkowaniu Gminy stoł. m..

W związku z powyższym organ uznał, że przedmiotowa nieruchomość R. J. spełniała przesłanki zajęcia nieruchomości na cele wskazane w art. 2 pkt 1) lit. d) i e), jak również zajęta była w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na ww. cele, oraz znajdowała się w dniu wejścia w życie dekretu w posiadaniu Gminy miasta P. W ocenie Ministra, fakt władania przedmiotową nieruchomością przez Gminę P. potwierdzają również znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dotyczące toczącego się przed Sądem Grodzkim w P. postępowania z wniosku R. J. o przywrócenie posiadania przedmiotowej parceli nr [...]. Fakt utracenia posiadania przedmiotowej nieruchomości przyznała zresztą sama R. J. podczas posiedzenia Sądu w dniu [...] czerwca 1945 r. Zdaniem organu, toczące się postępowanie o przywrócenie posiadania w zestawieniu z pozostałymi zachowanymi dokumentami oraz faktem, iż dawna parcela nr [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zbudowanego przez okupanta w 1943 r. sztucznego jeziora R. świadczy o utraceniu posiadania przedmiotowej nieruchomości przez R. J. w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r.

Natomiast, oceniając orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1956 r., nr [...] oraz utrzymującą je w mocy decyzję Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1956 r. o przyznaniu odszkodowania Minister wskazał – za organem pierwszej instancji – na przepisy prawa, stanowiące podstawę wydania powyższych rozstrzygnięć i stwierdził, że odszkodowanie ustalono wg zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalania norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 nr 52, poz. 339), do którego odsyłał art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. W uzasadnieniu orzeczenia odszkodowawczego wskazano, że przy określeniu odszkodowania przyjęto jako podstawę do jego obliczenia wartość szacunkową 1 ha najwyższej klasy gruntów rolnych w strefie miejskiej, wynoszącą 1.680 zł przy uwzględnieniu wartości zasadniczej i mnożnika właściwego dla strefy pośredniej w wysokości 2,9.

W związku z powyższym Minister stwierdził, że odszkodowanie zostało obliczone prawidłowo, bowiem 0,1220 ha (pow. wywłaszczonej nieruchomości) x 1.680 zł x [...] = [...] zł (po zaokrągleniu [...] zł). Jednocześnie ówczesny organ odszkodowawczy stwierdził, że nie uwzględniono wniosku o przyznanie tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej, bowiem wywłaszczona posiada wraz z mężem jeszcze jedną nieruchomość położoną w P. przy ul. G., zatem wywłaszczona nieruchomość nie jest nieruchomością uprzywilejowaną w rozumieniu art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. J. zarzuciła: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że grunt należący do R. J. został zalesiony i włączony do terenów miejskich, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego powinno wynikać, że grunt ten został przeznaczony pod sztuczne jezioro R.;

1. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż przeznaczenie gruntu pod budowę sztucznego jeziora mieści się w katalogu przesłanek uzasadniających wywłaszczenie na podstawie dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945;
2. 3) nieustalenie stanu faktycznego w zakresie daty zajęcia nieruchomości należącej do R. J.;
3. 4) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku skarżącej w zakresie zarzutów co do zgodności postępowania z dekretem o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 oraz rozporządzeniem prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym;
4. 5) naruszenie zasady niereaktywności prawa poprzez uznanie za dopuszczalne wydanie decyzji ze wsteczną mocą obowiązującą;
5. 6) naruszenie zasady równości wobec prawa poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest różne traktowanie właścicieli wobec prawa do otrzymania nieruchomości zamiennej;
6. 7) naruszenie prawa własności poprzez przyjęcie, iż dopuszczalne jest wywłaszczenie bez godziwego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na nieścisłości w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1953 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została na cele wskazane w art. 2 pkt 1) lit. d) i e) dekretu - (str.7 decyzji). Przepisy te mówią o przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości m.in. pod zieleńce, parki, zalesienia. Tymczasem, w kontrolowanym przez Ministra orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] czerwca 1953 r. stwierdzono, że nieruchomość o pow. 1220 m2 została wywłaszczona na cel użyteczności publicznej, wskazując dalej w uzasadnieniu tego orzeczenia, że pod zieleń publiczną oraz sztuczne jezioro.

W ocenie Sądu, ta nieścisłość dotycząca celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości powinna być przez Ministra wyjaśniona, gdyż uniemożliwia to dokonanie oceny przesłanek w pozostałym zakresie. Minister uznał ponadto, że spełniona została również przesłanka dotycząca zajęcia nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., na cel wywłaszczenia, jak i to, że przedmiotowy grunt znajdował się w dacie wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., w posiadaniu i użytkowaniu Gminy m. P. Okoliczności te ma potwierdzać pismo Zarządu Miejskiego stołecznego miasta P. z dnia [...] lipca 1945 r., protokół w sprawie o przywrócenie posiadania z dnia [...] czerwca 1946 r., jak i zaświadczenie Wydziału Ogrodów i Lasów Miejskich z dnia [...] października 1948 r. Z tym stanowiskiem Sąd I instancji się nie zgodził, wskazując, że niezależnie od braku jednoznacznego wypowiedzenia się przez Ministra co do sprzeczności celu wywłaszczenia wynikającego z orzeczenia z dokumentami zachowanymi w sprawie, zauważyć należy, iż z art. 1 ust. 1 dekretu wynika, że dla oceny czy nieruchomość została zajęta na cele wskazane w dekrecie miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. Z pisma Zarządu Miejskiego stoł.

Miasta P. z dnia [...] lipca 1945 r., na które powołał się organ wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zalesiona i włączona do terenów miejskich przeznaczonych do rozbudowy m. P. Stan taki wynika także z pisma Zarządu Miejskiego stoł. Miasta P. z dnia [...] lipca 1945 r., w którym stwierdza się, że parcela zajęta jest przez Zarząd Miejski pod lasy miejskie i już zalesiona. Natomiast z zaświadczenia Wydziału Ogrodów i Lasów Miejskich z dnia [...] października 1948 r. wynika, że nieruchomość o ogólnej powierzchni 1220 m2 została w czasie od 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. zajęta przez Gminę stoł. M. P. pod zieleń publiczną w związku z budową sztucznego jeziora R..

Zdaniem Sądu, w sytuacji więc, gdyby uznać za Ministrem, że nieruchomość była wywłaszczona pod zalesienie (art. 2 pkt 1 lit. e) dekretu) i pod zieleńce, parki (art. 2 pkt 1 lit. d) dekretu), niewątpliwie zostałaby spełniona druga przesłanka wynikająca z dekretu, tj. zajęcie wywłaszczonej nieruchomości na ten cel od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. Tymczasem jednak w orzeczeniu wywłaszczeniowym z 1953 r. wskazano też, oprócz przeznaczenia nieruchomości pod zieleń publiczną, na cel wywłaszczenia związany z przeznaczeniem nieruchomości pod sztuczne jezioro, które jak stwierdził Minister w decyzji (bez powoływania się na określone dokumenty) powstało w 1943 r.

W ocenie Sądu, powyższe oznacza, iż obowiązkiem organu było wyjaśnienie czy również ta część nieruchomości, która była wywłaszczona orzeczeniem na sztuczne jezioro była na ten cel – zajęta w okresie od 1 września do 9 maja 1945 r. i z jakich dokumentów to wynika. W konsekwencji, dokumenty przywoływane przez organ potwierdzają jedynie przesłankę dekretową co do tej części nieruchomości, która została wywłaszczona i zajęta pod zieleń publiczną, a nie pod sztuczne jezioro.

Z tych względów, Sąd I instancji stwierdził naruszenie przez organ art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. W omawianym zakresie organ nie wyjaśnił bowiem w dostateczny sposób aspektów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a ocena ta narusza art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Minister wyjaśni czy jakakolwiek część nieruchomości z ogólnej powierzchni 1220 m2, była wywłaszczona i zajęta na sztuczne jezioro, skoro taki cel wynikał z orzeczenia, oraz wskaże z jakich dokumentów to wynika. Organ odniesie się także do map znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy obrazujących położenie wywłaszczonej nieruchomości.

W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), orzekł jak w pkt 1 i 2 i 4 wyroku.

Pozostałe zaś zarzuty skargi dotyczące orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. naruszenia zasady niereaktywności prawa poprzez uznanie za dopuszczalne wydanie decyzji ze wsteczną mocą obowiązującą, nie zyskały akceptacji Sądu. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Ministra zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia zasady równości wobec prawa poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest różne traktowanie właścicieli wobec prawa do otrzymania nieruchomości zamiennej, jak i dotyczące rażącego naruszenia przepisów prawa stanowiących podstawę wydania decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. W sytuacji bowiem, gdy odszkodowanie (wprawdzie w kwocie bardzo niskiej w ocenie skarżącej), ustalone zostało w zgodzie z przepisami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalania norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 nr 52, poz. 339), do którego odsyłał art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., będący podstawą orzeczenia odszkodowawczego – nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, Minister prawidłowo wskazał, że przy określeniu odszkodowania przyjęto jako podstawę do jego obliczenia wartość szacunkową 1 ha najwyższej klasy gruntów rolnych w strefie miejskiej - wynoszącą 1.680 zł przy uwzględnieniu wartości zasadniczej i mnożnika właściwego dla strefy pośredniej w wysokości 2,9, oraz że przy uwzględnieniu tych danych prawidłowo zostało określone odszkodowanie. Stąd też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły dwa podmioty: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz J. J..

Minister zaskarżając wyrok w zakresie punktów 1, 2 i 4, wniósł o jego uchylenie we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy Minister nie wyjaśnił wystarczająco spełnienia przesłanki wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.,
2. 2. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji,
3. 3. art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktów powszechnie znanych,
4. 4. art. 153 P.p.s.a. poprzez nakazanie błędnych i nieuzasadnionych wskazań co do dalszego postępowania, w sytuacji braku konieczności dokonywania dalszych wyjaśnień i braku związku tych wyjaśnień z rozpatrywaną sprawą,
5. 5. art. 152 P.p.s.a. poprzez wskazanie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w sytuacji, gdy w pkt 3 wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie, w którym organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w punkcie orzekającym o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr ew. [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1956 r. nr [...] o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość.

Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Minister wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu – kopii str. 128 przewodnika P., rok wydania 1965, Wydawnictwo P. - na okoliczność daty powstania jeziora R.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość została w całości, w okresie wojny zajęta pod użyteczność publiczną, tj. na cele zalesienia lub cele zieleni miejskiej, w ramach której na części urządzono sztuczne jezioro. Zdaniem Ministra oczywistym jest fakt, że sztuczne jezioro było częścią większego założenia jakim było urządzenie w rejonie Miasta P. obszaru zieleni miejskiej, zwłaszcza jeśli powiąże się to z pobliskimi miejscami kaźni ludności z okresu II wojny światowej. Stosowanie przez organy wywłaszczeniowe i uczestników postępowania zamiennie tych terminów, nie powinno być uznawane za błędne, gdyż odnosi się do tego samego celu wywłaszczenia, który niewątpliwie został zrealizowany już w czasie wojny, a następnie podtrzymywany przez władze polskie.

Minister podniósł, iż z odnalezionych map archiwalnych (karta archiwalna 258, czy też plan sytuacyjny z 1947 r. /data nieczytelna/ stanowiący załącznik do pisma z dnia [...] października 1948 r.) wynika, że zarówno wywłaszczona nieruchomość, jak i istniejące jezioro R., a także nieruchomości sąsiednie, stanowiły wielohektarowy, jednolity kompleks zieleni miejskiej, ograniczony ulicami L. i Ś., a od strony wschodniej – torami kolejowymi. Jezioro R. umiejscowione zostało wzdłuż koryta uprzednio istniejącej rzeki B., pośród wywłaszczonych nieruchomości, zaś od ul. Ś. oddziela je m.in. nieruchomość stanowiąca przed wywłaszczeniem własność R. J.. Zdaniem organu, takie geograficzne umiejscowienie jeziora uzasadnia twierdzenie, że zebrane w sprawie dokumenty potwierdzają zajęcie całej przedmiotowej nieruchomości w wymaganym przez dekret okresie, tym bardziej, iż jak wynika z ewidencji gruntów załączonej do akt postępowania administracyjnego, pod wodami jeziora R. znajduje się 40 z 1220 m2 wywłaszczonej nieruchomości.

Pozostała część nieruchomości niewątpliwie, jako znajdująca się przy brzegu jeziora, była powiązana z nią funkcjonalnie. Powyższe dokumenty potwierdzają również, że na terenach wokół jeziora już w 1945 r. istniały zakrzewienia stanowiące część parkową.

Minister podniósł również, że jezioro R. z pewnością zostało utworzone w 1943 r. poprzez spiętrzenie wód rzeki B. Do wykonania prac ziemnych związanych z utworzeniem zbiornika zostali zmuszeni Żydzi osadzeni w hitlerowskich obozach pracy przymusowej na terenie P. Powyższe informacje wynikają z wielu odnalezionych przez organ źródeł, w tym m.in. stron internetowych, których wydruki dołączono do akt sprawy, jak również ze strony 128 przewodnika po P. Zdaniem organu, powyższe informacje potwierdzają, iż nieruchomości stanowiące również obecnie teren jeziora R. zostały zajęte już w okresie jego budowy, a więc w 1943 r. i stanowią fakty historyczne, powszechnie dostępne i znane, które Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

J. J., zaskarżając wyrok w części w jakiej Sąd I instancji oddalił jej skargę, wniosła o zmianę wyroku poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 64 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, iż dopuszczalne jest wywłaszczenie bez godziwego odszkodowania, podczas gdy z przedmiotowego przepisu wynika, że każdy ma prawo do własności,
2. 2. art. 2 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że możliwe jest wydawanie decyzji z wsteczną mocą obowiązującą, podczas gdy z przedmiotowego przepisu wynika zasada niereaktywności prawa,
3. 3. art. 32 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że możliwe jest różne traktowanie obywateli, podczas gdy z tego przepisu wynika, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, w tym również równe prawo do otrzymania nieruchomości zamiennej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarga kasacyjna organu posiada usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a strona skarżąca domagała się m.in. stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczającego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1953 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu nieruchomości R. J. stanowiły przepisy art. 1 i 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138). Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu wywłaszczenie nieruchomości przewidziane w tym przepisie było dopuszczalne wówczas, gdy spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

1. 1) nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1), tj.:
2. a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej,
3. b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa,
4. c) na cele wojskowe,
5. d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje,
6. f) na cele użyteczności publicznej,
7. 2) nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu,
8. 3) w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo ocenił, że spełnione zostały przesłanki warunkujące możliwość dokonania wywłaszczenia. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta w okresie wojny na cel publiczny, tj. pod zieleń publiczną i sztuczne jezioro; w dniu [...] kwietnia 1948 r. znajdowała się we władaniu Zarządu Miejskiego Miasta P. i była nadal na ten cel użytkowana, jak również, że została zagospodarowana z funduszów publicznych. Dyskwalifikującego znaczenia z punktu widzenia ważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie można przypisać okoliczności, że w uzasadnieniu tego orzeczenia uszczegółowiono, że przedmiotowa nieruchomość zostaje zajęta pod zieleń publiczną oraz sztuczne jezioro. W tym zakresie skarżący kasacyjnie organ trafnie podniósł, że jezioro R. było częścią większego założenia jakim było urządzenie w rejonie Miasta P. wielohektarowego obszaru zieleni miejskiej.

Tak określony cel wywłaszczenia niewątpliwie mieścił się w celach użyteczności publicznej określonych w art. 2 pkt 1 a – f dekretu. Powiązanie wywłaszczonej nieruchomości, w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, z jednym z celów publicznych, o których mowa w ww. przepisie przesądza zaś o zgodności wywłaszczenia z ówcześnie obowiązującym prawem, niezależnie od występowania ewentualnych nieścisłości terminologicznych.

Sąd I instancji błędnie również przyjął, iż w sprawie nie zostało wyjaśnione czy część nieruchomości, która została wywłaszczona na sztuczne jezioro była na ten cel zajęta w okresie od 1 września do 9 maja 1945 r. W aktach sprawy zgromadzone zostały dokumenty wskazujące na utworzenie jeziora R. w 1943 r. Wprawdzie ustalenie to nie zostało w całości oparte na dokumentach "źródłowych" lecz w znacznej mierze na podstawie informacji pochodzących ze stron internetowych, jednakże uwzględniając, że budowa ww. zbiornika przez wojska okupacyjne jest faktem historycznym, dopuszczalne było posługiwanie się, przy jego ustaleniu, informacjami pozyskanymi z powszechnie dostępnych źródeł (w tym m.in. z Internetu).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nadzoru wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1953 r. nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji organ nie naruszył prawa w stopniu, który nakazywałby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jak już wyżej wskazano, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i nie zachodziły podstawy do nakazania organowi uzupełnienia materiału dowodowego. W tej sytuacji, usprawiedliwione podstawy mają zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 133 § 1, art. 106 § 4 i art. 153 P.p.s.a.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną organu należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1, 2 oraz 4. Korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jednocześnie o oddaleniu skargi w tym zakresie, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawioną uzasadnionych podstaw uznał natomiast skargę kasacyjną J. J., która kwestionując wyrok Sądu I instancji w zakresie punktu 3 dotyczącego decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, zarzuciła naruszenie art. 2, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjnie nie podniosła żadnych zarzutów, które wskazywałyby, iż przy ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość naruszono obowiązujące w tym zakresie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalania norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339). Okoliczność, iż w ocenie strony przyznane odszkodowanie nie stanowi rzeczywistego zadośćuczynienia za utraconą nieruchomość nie wystarcza, by twierdzić, że Sąd I instancji, który skontrolował legalność zaskarżonych decyzji przy uwzględnieniu obowiązujących ówcześnie przepisów, naruszył art. 2, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP.

Mając na uwadze, że wskazane zarzuty nie mogły stanowić samodzielnej i skutecznej podstawy do eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej J. J..