Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 40/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r. A.K. zwrócił się do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] S.A., dalej również jako "Przedsiębiorstwa" lub "Spółki" o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej żądając:
- 1. udzielenia odpowiedzi na pytanie: ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów,
- 2. udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w Spółce czy tez kontrolę biletów realizuję podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny zwrócił się o wskazanie:
- a) nazwy i adresu tego podmiotu,
- b) okresu na jaki zawarto obecną umowę na usługę kontroli biletów,
- c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów ryczałt itd.), przy czym wnioskodawca nie żądał podawania konkretnych kwot, w sytuacji gdy umowę na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż jednym podmiotem, zwrócił się, aby informacje dotyczyły każdego z nich.
- 3. przesłania wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów, a jeżeli stosowanych jest kilka wzorów zażądał przesłania każdego z nich.
Pismem z dnia 9 marca 2013 r. oraz e-mailem z dnia 23 marca 2014 r. skarżący ponowił swój wniosek. W dniu 11 czerwca 2014 r. ponownie przesłał na adres Spółki pierwotny wniosek za pośrednictwem operatora pocztowego.
Skutkiem powyższego była skarga na bezczynność Spółki w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, która wpłynęła do siedziby Spółki w dniu 7 lutego 2017 r., a do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w dniu 5 czerwca 2017 r. Zgodnie z jej treścią A.K. zażądał:
- - uznania, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,
- - zobowiązania strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.",
- - zakreślenia organowi 14 - dniowego terminu na załatwienie sprawy (art. 286 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 1764), dalej jako "u.d.i.p.",
- - uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.),
- - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.,
- - rozpoznania sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 P.p.s.a. w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym),
- - zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych (art. 200 P.p.s.a.).
W uzasadnieniu wyjaśnił, że pomimo upływu blisko 4 lat od złożenia wniosku i podjętych prób ponaglenia spółki, do chwili wniesienia skargi Spółka nie udostępniła wnioskowanych informacji publicznych, ani nie wydała w tym zakresie decyzji administracyjnej. Uzasadnia to zarzut bezczynności.
W ocenie skarżącego Spółka jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 "u.d.i.p." do udostępnienia informacji publicznej, wykonuje bowiem zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jak również dysponuje publicznym majątkiem w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W przypadku natomiast rozpoznania skargi wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego o ile takie wynikną. Spółka wskazała, że jest spółką prawa handlowego, której akcjonariuszami są wyłącznie osoby prywatne. Spółka nie realizuje żadnych działań i zadań z zakresu sfery stosunków publicznych. Nie posiada także i nie posługuje się majątkiem publicznym. Ponadto niezależnie od powyższego wskazała, że nie była i nie jest zobowiązana do udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego informacji z uwagi na, że żądane informacje z uwagi na ich charakter nie stanowiły informacji publicznych w rozumieniu właściwych przepisów.
Zarządzeniem z dnia 23 czerwca 2017 r. Sąd I instancji wezwał Spółkę do wyjaśnienia czy jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego, potwierdzenia zgłoszenia przewozu lub decyzji o przyznaniu otwartego dostępu zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1867 ze zm.), dalej jako "u.p.t.z." oraz czy posiada uprawnienie do otrzymywania finansowanych z budżetu państwa dopłat do przewozów w rozumieniu art. 8a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (t.j. Dz. U. 2012, poz. 1138 ze zm.), dalej jako "u.p.ś.t.z." a tym samym czy stosownie do art. 8 ust. 4 pkt 1 – 3 powołanej wyżej ustawy: 1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.), dalej jako "u.t.d.";
- 2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych;
- 3) zawarła umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.
W piśmie z dnia 14 lipca 2017 r. Spółka wyjaśniła, że nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Spółka nie posiada też uprawnień do otrzymywania dopłat finansowych z budżetu państwa do przewozów w rozumieniu art. 8 a u.p.ś.t.z.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zaznaczył również, że w świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, czy też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania. Generalnie niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a.
Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi na bezczynność, Sąd zobligowany jest ocenić czy Spółka od której skarżący domagał się udostępniania określonych danych, należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. WSA wskazał, że po przeprowadzeniu analizy akt sprawy oraz stosownych przepisów prawa, doszedł do wniosku, iż Przedsiębiorstwo nie jest w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a także innych przepisów tej ustawy, podmiotem zobligowanym przez ustawodawcę do udostępnienia informacji publicznej.
Sąd I instancji podkreślił, że z odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 23 czerwca 2017 r. wynika jednoznacznie, że Spółka ani nie wykonuje zadań publicznych ani nie dysponuje majątkiem publicznym.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł A.K. zaskarżając ten wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.
W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie:
- - art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i tym samym naruszenie prawa skarżącego do informacji publicznej;
- - art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że podmiot wykonujący zadania publiczne, który następnie zaprzestał ich wykonywania, nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej okresu, w którym zadania publiczne wykonywał.
W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie
- - art. 106 § 3 P.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie, tj, zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów na okoliczności podnoszone przez organ;
- - art. 133 § 1 P.p.s.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenia nie znajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy;
- - art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 151 P.p.s.a. - poprzez odmowę zastosowania pierwszego z cytowanych przepisów i błędne zastosowanie drugiego z nich.
Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie z żądaniami skargi na bezczynność, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów. Skarżący kasacyjnie wniósł także o dopuszczenie dowodu z dokumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota zarzutów materialnych jak i procesowych sprowadza się do oceny, czy PKS w [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Jeśli chodzi o kwestię przedmiotową, tj. czy pytania wskazane we wniosku o udzielnie informacji publicznej stanowią informację publiczną, to przypomnieć należy, że w tym zakresie orzecznictwo NSA wypowiedziało się, co do zasady, pozytywnie odnośnie takiej kwalifikacji.
Odnosząc się do określenia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w literaturze wskazuje się, że do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie u.d.i.p., konieczne jest zbadanie, po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, a po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2012, s. 63).
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (pkt 5): podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów." Zatem objęte unormowaniem ustawy są także podmioty, które nie są organami władzy (jak m.in. przewoźnik działający w formie prywatnej spółki), a "jedynie" wykonujące zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych, lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym.
Warto jednak dodać, że akceptowane tu orzecznictwo sądowoadministracyjne zmierza do uchwycenia "dysponowania majątkiem publicznym" w zakresie wykonywania określonego zadania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 17.10.2013 r., sygn. akt I OSK 952/13).
Rozważenia zatem wymagało czy na dzień wniesienia skargi Spółka prowadząc działalność dysponuje majątkiem publicznym. Jeśli chodzi o kryterium dysponowania majątkiem publicznym, to skład orzekający NSA podziela stanowisko wyrażane w doktrynie, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (zob. S. Pietras, "Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", w: Ius Novum 2011/4/108-119 oraz P. Szustakiewicz, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego", w: Radca Prawny 2004/5/8).
Z niezakwestionowanych skutecznie przez Skarżącego kasacyjnie ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji wynika, że na datę orzekania przez ten Sąd PKS w [...] S.A. nie należał do kategorii podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Według informacji pochodzących od Prezesa Spółki, podmiot ten jest przedsiębiorcą bez majątkowego udziału Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego (publicznych osób prawnych). Akcjonariuszami Spółki są osoby prywatne oraz pracownicy Spółki. Ten fakt nie wyłączałby możliwości przyznania Spółce statusu podmiotu administracji w znaczeniu funkcjonalnym, gdyby na datę wyrokowania jednostka ta wykonywała zadania publiczne z zakresu transportu publicznego. Te cechy aktywności Spółki wpisywałyby się w zakres normy art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń Sądu I instancji wynika jednoznacznie, że Spółka ani nie wykonuje zadań publicznych ani nie dysponuje majątkiem publicznym.
Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że fakt, iż Spółka takim majątkiem dysponowała w 2016 r. nie ma znaczenia dla oceny jej podmiotowości administracyjnej w niniejszej sprawie, dla której znaczenie posiada obecny status Spółki. Sąd administracyjny bada bowiem stan bezczynności podmiotów na chwilę wniesienia skargi. Sąd nie może stosować przepisów wyrażonych w art. 149 P.p.s.a. wobec jednostek nie podlegających przepisom u.d.i.p., a więc podmiotów nie wymienionych w powołanym już art. 4 u.d.i.p. Przeszkodą w zakresie zobowiązania do udzielenia informacji publicznej jest zmiana w zakresie struktury własności Spółki. Spółka w świetle obecnego stanu właścicielskiego nie może ponosić odpowiedzialności za zaniechania jej decydentów w sferze udzielenia informacji publicznej z okresu, w którym struktura jej udziałowców była inna – tj. odpowiadała cechom podmiotu realizującego zadania publiczne.
W konsekwencji chybione okazały się także zarzuty naruszenia prawa procesowego. Wobec zmian w strukturze właścicielskiej Spółki i przy braku prowadzenia działalności z udziałem środków publicznych na dzień orzekania przez Sąd, zbędne było poszukiwanie dowodów potwierdzających bezczynność Spółki w zakresie udzielenia informacji publicznej w okresie wcześniejszym.
Tym samym nie został również naruszony art. 2 ust. 1 u.d.i.p. ani art. 61 ust. 1 Konstytucji. Art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że skarżący ma zagwarantowane konstytucyjnie prawa do informacji publicznej. Jednakże w rozpoznawanej sprawie na datę rozpoznania skargi PKS w [...] S.A. nie był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski dowodowe skarżącego kasacyjnie jako nieuzasadnione.
Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.