Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Wa 1626/11 oddalił skargę K. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
K. M. pismem z dnia 23 grudnia 2008 r. zwrócił się Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z wnioskiem o ponowne ustalenie wysokości jego świadczeń emerytalnych [...] wypłacanych po 1 stycznia 1999 r., tj. z dnia [...] lutego 1999 r., z [...] czerwca 1999 r., z [...] maja 2000 r., z [...] stycznia 2001 r., z [...] czerwca 2001 r., z [...] marca 2004 r. i z [...] marca 2008 r. oraz o stwierdzenie ich nieważności.
Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji wskazując, że przyjęty sposób waloryzacji świadczeń emerytalno – rentowych jest właściwy.
Po rozpoznaniu odwołania od powyżej decyzji, Sąd Okręgowy w Warszawie XIV Wydział Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt XIV U 1901/09, przekazał powyższą sprawę do rozpoznania przez Ministra Obrony Narodowej.
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...].
W uzasadnieniu podał m. in., że decyzje w przedmiocie waloryzacji świadczeń nie są dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. M. zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 19 w zw. z art. 65 § 1 w zw. z art. 181 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, poprzez rozpoznanie odwołania, pomimo braku podstaw właściwości rzeczowej i nie przekazanie odwołania organowi (sądowi) właściwemu oraz błędną interpretację art. 5 i 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin w brzmieniu sprzed 8 listopada 2001 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również obrazę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w pierwszej kolejności stwierdził, że skarga nie może być odrzucona, bowiem w wykonaniu wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie XIV Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt XIV U 1901/09, powyższą sprawę przekazano do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej. W związku z tym, organ jest tym wyrokiem związany, zaś sprawa stała się administracyjną, a w konsekwencji decyzja wydana przez Ministra Obrony Narodowej związała sąd administracyjny również w zakresie jej legalności i z tego też powodu podlega merytorycznemu – wbrew wnioskowi organu i stanowisku skarżącego – rozpatrzeniu.
Ponadto Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego o naruszeniu prawa przy decyzjach waloryzacyjnych emeryturę wojskową po dniu 1 stycznia 1999 r. Do 31 grudnia 1998 r. waloryzacja wojskowych świadczeń emerytalnych była przeprowadzana w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36 ze zm.) i uzależniona była od wzrostu uposażenia żołnierzy pozostających w służbie. Natomiast mocą art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118) w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin wprowadzono zmianę i przepisowi art. 6 tej nadano nowe brzmienie, wprowadzając taką samą zasadę waloryzacji świadczeń dla emerytów wojskowych, jaką przewidziano w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Tym samym, po dniu 1 stycznia 1999 r. nie było podstaw prawnych do stosowania w stosunku wojskowych świadczeń emerytalnych dotychczasowych zasad waloryzacji uposażeniowej, gdyż żaden przepis wojskowej ustawy emerytalnej jej nie przewidywał. Podkreślono również, że przepis art. 159 pkt 1 ustawy 17 grudnia 1998 r., nowelizujący zasady waloryzacji wojskowych świadczeń emerytalnych, był poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K 4/99 orzekł o jego zgodności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2003 r., nie da się wywieść, że ustawa ta nie miała zastosowania do osób, które w dniu jej wejścia w życie pobierały już świadczenie emerytalne lub rentowe. Zmiana zasad waloryzacji świadczeń emerytalno – rentowych dotyczyła wszystkich emerytów i rencistów wojskowych, czego potwierdzeniem jest treść art. 179 tej ustawy, który zamieszczony został w Rozdziale 2 "Przepisy przejściowe" w myśl którego od 1 stycznia 1999 r. emerytury i renty przyznane od uposażeń osiągniętych przed tą datą na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym osób, o których mowa w art. 1 ust. 2, podlegają dodatkowej waloryzacji wskaźnikiem 104,3%.
Zatem w świetle powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej skarżącemu wydanych po 1 stycznia 1999 r. w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. M., zarzucając:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 19 w zw. z art. 65 § 1 w zw. z art. 181 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Naruszenie ww. przepisów przez organ wyrażało się w rozpoznaniu odwołania pomimo braku podstaw właściwości rzeczowej i nie przekazaniu odwołania organowi (sądowi) właściwemu;
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;
- 3) błędną interpretację art. 386 § 6 k.p.c. poprzez uznanie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu II instancji (cywilnego) jest w każdym wypadku wiążąca;
- 4) błędną interpretację art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2003 r. oraz art. 179 tej ustawy poprzez uznanie, że ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych miała zastosowanie do osób, które w dniu jej wejścia w życie pobierały już świadczenie emerytalne lub rentowe.
W oparciu o powyższe zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W związku ze śmiercią K. M. postanowieniem z dnia 23 stycznia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie.
Postanowieniem z dnia 28 listopada 2013 r. podjęto zawieszone postępowanie wobec wskazania T. M. jako następcy prawnego po zmarłym K. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., to znaczy, że droga sądowa była niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien bowiem odrzucić skargę na decyzję z dnia [...] maja 2011 r.
Postępowanie w sprawach ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych regulują przepisy działu IV ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 666 ze zm.). Zgodnie z art. 31 ust. 1 powołanej ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w drodze decyzji wojskowy organ emerytalny. W myśl zaś art. 31 ust. 4, od decyzji, o której mowa w ust.1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.
W związku z tym, że decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji podjęta została w trybie art. 156 k.p.a., odnotować trzeba wejście w życie, z dniem 30 lipca 2005 r., przepisu art. 32 ust. 2 ustawy, dodanego na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz.1085). Przepis art. 32 ust. 2 stanowi, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Skoro więc po dniu 30 lipca 2005 r. organ wydał, wobec decyzji opartej o art. 31 ust. 1, decyzję na podstawie art. 156 k.p.a., to rozstrzygnięcie należy zakwalifikować do orzeczeń przewidzianych w art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin.
Kwestią następną jest zaskarżanie decyzji podjętych w trybie art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, w tym także decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 k.p.a. Zagadnienie to było przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała SN z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II UZP 3/10, OSNP 2010/17-18/217; postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 279/07, ONSA i wsa 2008/6/94). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że od decyzji wydanej na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, wydane na podstawie art. 32 ust. 2 dotyczy prawa do zaopatrzenia emerytalnego w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego.
W myśl zaś art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, od decyzji przedmiocie prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczenia przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Pogląd ten umacnia brzmienie art. 180 § 1 i art. 181 k.p.a. Przepis art. 180 § 1 k.p.a. stanowi, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.
Jakkolwiek więc sprawa dotycząca prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości emerytury żołnierza zawodowego jest załatwiana w drodze decyzji wojskowego organu emerytalnego (art. 31 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin), to zgodnie z art. 181 k.p.a., do postępowania przed organami odwoławczymi stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1. Odesłanie to, w powiązaniu z art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oznacza, że w postępowaniu odwoławczym stosuje się zasady odmienne od tych, na jakich opiera się ogólne postępowanie administracyjne. Są to zasady określone w art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Warto podkreślić, że pogląd o odwołaniu do sądu powszechnego od decyzji w sprawach emerytalnych, podejmowanych w trybach nadzwyczajnych, znalazł akceptację w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10.
Na uwagę zasługuje również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. I OPS 1/13, która wprawdzie odnosi się do ubezpieczenia na podstawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i decyzji wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jednakże może stanowić wskazówkę do rozstrzygnięcia w sprawach waloryzacji świadczeń emerytalnych i decyzji wydawanych przez organy wojskowe. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
W rezultacie przyjąć należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na decyzję wydaną w trybie art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. W takiej sytuacji Sąd I instancji powinien, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucić skargę. Podkreślić trzeba, iż nie zachodziła, w odniesieniu do zaskarżonej do sądu decyzji, hipoteza z art. 58 § 4 P.p.s.a. Wyrokiem z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt XIV U 1901/09, Sąd Okręgowy w Warszawie uznał się niewłaściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r., a nie w sprawie decyzji Ministra Obrony Narodowej będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Nie można zatem uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyrokiem był związany i zobowiązany do rozpoznania skargi na decyzję z dnia [...] maja 2011 r.
Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 189 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.