Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2432/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. i J. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2813 ha, położona w obrębie [...] G., gmina M., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) została przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej pod nazwą "[...]". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 8.004,15 zł na rzecz J. i J. G., z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania J. i J. G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony dla działki nr [...] na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. I., zaktualizowany w dniu [...] lutego 2013 r. Biegły wskazał, że dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie natomiast z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2010 r., który obejmuje przedmiotową nieruchomość, przewidziano drogi publiczne planowane. Mając na uwadze przedmiot, cel i zakres wyceny oraz dostępność danych dla potrzeb określenia wartości gruntu, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W ocenie organu, analiza operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2011 r., w konfrontacji z brzmieniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.
W związku z drogowym przeznaczeniem przedmiotowej działki określonym w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, działka ta prawidłowo została oszacowana przez biegłego w oparciu o ceny gruntów nabywanych pod komunikację. Organ odwoławczy podkreślił, że operat szacunkowy sporządzony został zatem w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W ocenie organu odwoławczego sposób przeprowadzenia wyceny jest zdeterminowany przez przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wycenę nieruchomości należy przeprowadzić, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, odnotowane na lokalnym lub regionalnym rynku nieruchomości. Dopiero w przypadku braku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, rzeczoznawca majątkowy jest uprawniony do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.
Zdaniem organu działka nr [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. przeznaczona była pod drogi publiczne. Tym samym, wobec odnotowania na badanym rynku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, wycena przedmiotowej działki została przeprowadzona prawidłowo w oparciu o ceny tychże nieruchomości.
Oddalając skargę J. G. i J. G. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew zarzutom skarżących nie można ustaleniom organu, co do wartości odszkodowania, będącej pochodną wartości nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] maja 2011 r., zarzucić wadliwości i działania z naruszeniem przepisów prawa. Przytaczając treść stosownych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, Sąd podkreślił, że zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., działka o nr [...], z której powstała działka nr [...], położona jest na terenie, w którym jako kierunki rozwoju wskazano: - we wschodniej części działki w kierunku północ – południe planowana jest droga publiczna; - na zachód od planowanej drogi publicznej tereny pól łąk i pastwisk.
Wbrew zarzutom skarżących, decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie przeznaczenia gruntu w Studium oraz wadliwą ocenę przeznaczenia ocenianej nieruchomości. Studium określa jedynie politykę przestrzenną gminy oraz zasady zagospodarowania przestrzennego. Rolą tego aktu (nie będącego aktem prawa miejscowego) jest określenie jedynie głównych ram zagospodarowania przestrzennego. To oznacza, że załącznik graficzny, który stanowi integralną część aktu, nie określa w sposób szczegółowy granic obszarów o różnym przeznaczeniu, a ma charakter jedynie ramowy. Dopiero – jak wynika z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa granice obszarów i ich przeznaczenie.
Integralną częścią operatu szacunkowego jest mapa oznaczona jako "załącznik 13.1". Na mapie tej od strony wschodniej wrysowana jest działka nr [...] oznaczona jako "dr". A zatem, dokonując analizy powyższej mapy, nie można postawić zarzutu wadliwego przyjęcia, że działka nr [...] położona jest na tej części, która oznaczona jest jako tereny łąk i pastwisk. Jedynie na marginesie wskazać należy, że przyjęcie za prawidłowe stanowiska skarżących, że działka Nr [...] położona jest faktycznie na terenie nie przeznaczonym pod drogi publiczne, a na terenie przeznaczonym na łąki i pastwiska, czyniłoby zapis Studium w tym zakresie fikcyjnym. Rozmieszczenie nieruchomości powstałych w wyniku podziału działki Nr [...] spowodowałoby, że "na zachód od planowanej drogi publicznej" nie byłoby "miejsca" na tereny o takim przeznaczeniu, jak wskazane w Studium. Wynika to również z wyrysu z mapy ewidencji gruntów dołączonej do projektu podziału nieruchomości znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego.
Brak jest zatem podstaw do uznania, że organ administracji w sposób wadliwy ocenił przeznaczenie działki objętej niniejszym postępowaniem. Konsekwencją takiej oceny jest konieczność uznania, że prawidłowo rzeczoznawca majątkowy dla ustalenia wartości nieruchomości – w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego - wziął pod uwagę nieruchomości drogowe. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru metody wyceny: z operatu szacunkowego wynika, że wycenę przeprowadzono w podejściu porównawczym, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W operacie szczegółowo scharakteryzowano nieruchomości, które przyjęto do porównania. Jego analiza prowadzi do wniosku, że spełnia on wymogi określone w ustawie, a przez to jest rzetelny i wiarygodny.
Ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony, a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie – w rozumieniu art. 75 § 1 kpa i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy.
W ocenie Sądu, operat szacunkowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, spełnia powyższe wymogi. Nie może mieć wpływu na powyższą ocenę fakt, że wartość nieruchomości o nr [...] stanowiącej przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2011 r. własność skarżących, przejęta w części pod tę samą inwestycję, została określona na kwotę znacznie wyższą od powyższej nieruchomości, mimo że nieruchomości te bezpośrednio ze sobą graniczą. Każda działka musi być wyceniona oddzielnie, z uwzględnieniem jej cech indywidualnych, a w szczególności z uwzględnieniem jej przeznaczenia w rozumieniu art. 154 ust. 1 – 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez znaczenia zatem pozostaje, że działki te przed wywłaszczeniem stanowiły, jak twierdzą skarżący w odwołaniu, jednorodną całość gospodarczą. Dla działki nr [...] została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, co czyni ją nieruchomością o innym przeznaczeniu, niż działka wyceniana w niniejszym postępowaniu.
Sąd nie może także odnieść się do treści kontroperatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżących przez Z. P., albowiem nie jest uprawniony do merytorycznej oceny tego dowodu. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku J. G. i J. G. zarzucili naruszenie:
- - przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dokonał właściwych czynności, które zmierzałyby do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także oparcie się na niepełnym materiale dowodowym,
- - prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie i oparcie się na operacie szacunkowym sporządzonym dla działki nr [...] na zlecenie Wojewody [...], który został opracowany z pominięciem zasad wynikających z ustawy, tj. m.in. nieuwzględnienie cech nieruchomości podobnych, a także dokonanie oceny przeznaczenia wycenionej nieruchomości z pominięciem szczegółowych danych wynikających ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono błędne przyjęcie przez Sąd, że wartość nieruchomości odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Nie sposób również uznać, aby analiza operatu prowadziła do wniosku, że jest on rzetelny i wiarygodny. Trudno uznać, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ - z uwzględnieniem słusznego interesu strony, nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie ocenił jego całokształtu. Zarówno organ jak i Sąd nie uwzględniły w wystarczającym stopniu twierdzeń skarżących, którzy wskazywali, że rzeczoznawca błędnie przyjął do porównań grunty nabywane pod komunikację, podczas gdy jako transakcje porównawcze powinien był wziąć pod uwagę tereny rolnicze. Analizując operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę Z. P. wskazać należy rażącą różnicę w wycenie wartości 1 m2 gruntu. Ponadto, nie było żadnych podstaw, dla których wartość identycznych, sąsiadujących ze sobą nieruchomości miałaby się tak znacząco różnić, a tak było w sytuacji skarżących, gdzie dla działki sąsiadującej z działką o numerze [...], tj. działki o numerze [...] rzeczoznawca ocenił wartość na poziomie 104.126 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 powołanej ustawy).
W rozpatrywanej sprawie przedmiotowa nieruchomość nie była objęta planem miejscowym, dlatego zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był uwzględnić jej przeznaczenie wynikające ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2010 r. Organy orzekające i Sąd pierwszej instancji wykazały, że w Studium tym obszar działki nr ew. [...] był przeznaczony pod komunikację. Przyjęcie zatem przez rzeczoznawcę majątkowego do wyceny działki nr ew. [...], jako nieruchomości podobnych, gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, było zgodne z art. 154 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro wyceniana działka została przejęta pod budowę inżynierskiego fragmentu drogi publicznej. Nieruchomością podobną jest bowiem nieruchomość która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, m.in. ze względu na jej przeznaczenie (art. 4 pkt 16 powołanej ustawy).
Brak jest zatem podstaw prawnych, aby za nieruchomość podobną do nieruchomości wycenianej (przeznaczonej według ustaleń Studium pod komunikację), przyjmować nieruchomości o innym przeznaczeniu, w tym nieruchomości rolne. Nie było więc podstaw do kwestionowania ustaleń co do przeznaczenia działki nr ew. [...] wynikających ze Studium.
Powołany w skardze kasacyjnej operat szacunkowy sporządzony dla działki nr ew. [...] nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ dotyczy innej działki gruntu, która była objęta w przeszłości decyzją o warunkach zabudowy, co wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 932/16, powołanego przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ponadto, z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.
Skoro nie zostały w sprawie skutecznie zakwestionowane ustalenia dotyczące przeznaczenia działki nr ew. [...] w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., to brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.