Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2844/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 921/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.Z., dalej także skarżący, na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 8 lipca 2014 r. nr PSIII.8640.421.2014 w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 28.12.2009 r. J.Z. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z., następnie decyzją z dnia 07.01.2010 r. przyznano mu od dnia 05.01.2010 r. status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, które utracił z dniem 09.07.2010 r., bowiem z tym dniem zaczął pobierać świadczenie przedemerytalne.

W dniu 20.11.2013 r. organ uzyskał informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. Inspektorat w Z., iż J.Z. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu i obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od 15.07.2009 r. do 31.07.2011 r. z tytułu wykonywania umowy zlecenia, nadto w tym samym okresie od dnia 28.12.2009 r. do dnia 08.07.2010 r., był zgłoszony do ubezpieczenia jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku (pismo ZUS z dnia 18.11.2013 r.).

Postanowieniem z dnia 05.12.2013 r. Starosta Powiatu Z., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej k.p.a., wznowił postępowanie w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, wydanymi wcześniej na rzecz skarżącego o numerach: PE/9537/225/102/1/2010 z dnia 7.01.2010 r. orzekającą o uznaniu z dniem 28.12.2009 r. za osobę bezrobotną; PE/9537/826/102/1/2010 z dnia 22.01.2010 r. orzekającą o przyznaniu z dniem 05.01.2010 r. prawa do zasiłku i PE/9537/114/104/7/2010 z dnia 21.07.2010 r. orzekającą o utracie z dniem 09.07.2010 r. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z powodu przyznania świadczenia przedemerytalnego.

Decyzją z dnia 30.10.2013 r., nr OR-9103-646/IS/13, działający z upoważnienia Starosty Z. Kierownik Działu Ewidencji Świadczeń i Informacji Powiatowego Urzędu Pracy w Z., na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 i 11, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b) w związku z art. 33 ust. 4 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 674 z późn. zm.), dalej ustawa, w trybie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł o uchyleniu ww. decyzji z dnia 7.01.2010 r. i 22.01.2010 r. oraz z dnia 21.07.2010 r. i odmówił uznania z dniem 28.12.2009 r, J.Z. za osobę bezrobotną, umorzył postępowanie w sprawie przyznania mu prawa do zasiłku z dniem 05.01.2010 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie utraty przez niego statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnych z dniem 09.07.2010 r. z powodu przyznania świadczenia przedemerytalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na dzień rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z., tj. dnia 28.12.2009 r. J.Z. był zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego i społecznego z tytułu wykonywania umowy zlecenia w okresie od 15.07.2009 r. do 31.07.2011 r., w związku z czym od dnia 28.12.2009 r. nie spełniał przesłanki uznania za osobę bezrobotną, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, albowiem osobą bezrobotną może być osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej.

Od powyższej decyzji J.Z. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 8 lipca 2014 r., nr PSIII.8640.421.2014, powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że dla uzyskania statusu osoby bezrobotnej konieczny jest nie tylko brak zatrudnienia, ale także niewykonywanie innej pracy zarobkowej, czy też nieuzyskiwanie przychodu z innych źródeł niż praca zarobkowa. Organ zaznaczył, że J.Z. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. 28.12.2009 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 05.01.2010 r., które utracił z dniem 09.07.2010 r. w związku z przyznaniem świadczenia przedemerytalnego. W dniu 20.11.2013 r. organ pierwszej instancji, w wyniku weryfikacji kont osób ubezpieczonych pozyskał informację, że J.Z. będąc zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 28.12.2009 r. do 08.07.2010 r. jako osoba bezrobotna był również ubezpieczony od 15.07.2009 r. do 31.07.2011 r. z tytułu wykonywania umowy zlecenia.

Z tego powodu organ wydał w dniu 05.12.2013 r. postanowienie, wznawiając w trybie art.145 § 1 pkt 5 K.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej decyzjami ostatecznymi Starosty Z. z dnia 7 i 22 stycznia 2010 r. oraz z dnia 21 lipca 2010 r. J.Z. zgłosił się do Urzędu Pracy w dniu 03.01.2014 r. i uprzedzony o odpowiedzialności karnej za składanie nieprawdziwych zeznań z art. 233 § 1 Kodeksu karnego podał, że w okresie od dnia 15.07.2009 r. do dnia 31.07.2011 r. pełnił funkcję sołtysa w K., którą to funkcję pełni nadal. Dochód osiągał tylko z podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości. Była to kwota bardzo mała, co potwierdził zaświadczeniem z dnia 30.12.2013 r. z Urzędu Miasta w L.. Podał, że nie byłe świadomy, iż ta funkcja jest objęta, jak twierdzi ZUS, umową zlecenia. W przeciwnym razie na pewno poinformowałby Urząd Pracy i zarejestrowałby się dopiero po jej zakończeniu, ale pewnie zrezygnowałby z tej funkcji.

W dniu 31.01.2014 r. organ pierwszej instancji skierował do Urzędu Miejskiego w L. pismo, w którym zwrócił się o potwierdzenie uzyskanej z ZUS informacji dotyczącej zatrudnienia skarżącego na podstawie umowy zlecenia w okresie od 15.07.2009 r. do 31.07.2011 r. W odpowiedzi Urząd Miejski w L. potwierdził, że J.Z. w okresie od 15.07.2009 r. do 31.07.2011 r. pełnił obowiązki sołtysa i inkasenta podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości. Obowiązek ten wynikał z uchwał Rady Miejskiej w L. i na okoliczność wykonywania tych czynności przez inkasenta sporządzono umowę zlecenia. Czynności inkasa winny być dokonywane na podstawie uchwały i nie ma podstaw prawnych do zawierania w tym celu umów zleceń, a od miesiąca sierpnia 2011 r. zaniechano zawierania umów zleceń na inkaso.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy pismem z dnia 06.05.2014 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w L. z zapytaniem, czy w związku z zajętym przez ten Urząd stanowiskiem podjęto działania mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego umów zleceń zawartych z J.Z., obejmujących w szczególności okres od 15.07.2009 r. do 31.07.2011 r., w wyniku których powstał obowiązek ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. W odpowiedzi Burmistrz Miasta L. poinformował, iż zawarte z J.Z. umowy zlecenia nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Wyjaśnił, że: "nazwanie zawartej umowy umową zlecenia" nie oznacza w omawianym przypadku, że dokonujemy czynności o charakterze konstytutywnym, tworząc tym samym nowy stan prawny, a jedynie w sposób deklaratoryjny potwierdzamy zapisy uchwały, nie tworząc tym samym nowego stanu prawnego". Zdaniem Burmistrza Miasta L., źródłem przychodu było inkaso realizowane na podstawie uchwały rady miejskiej, a nie na podstawie wtórnej umowy zlecenia.

Podjęcie czynności mających na celu formalne wyeliminowanie z obrotu prawnego tych umów obligowałoby organ do takich samych działań w odniesieniu do pozostałych umów z innymi inkasentami i całego okresu ich obowiązywania. Skutki takich działań wiązałyby się często z przeliczeniem przyznanych świadczeń ZUS oraz zwrotem odprowadzonych składek. Działanie takie nie jest ani w interesie gminy, ani też w interesie inkasentów tym bardziej, że kwoty inkasa są wręcz symboliczne.

Odnosząc się do zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy wywiódł, że J.Z. w dniu rejestracji 28.12.2009 r. złożył oświadczenie, m.in. o niewykonywaniu innej pracy zarobkowej, potwierdzając jednocześnie swoją zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Ujawnione później okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, które mogły mieć wpływ na odmienne jej rozstrzygnięcie, nie były znane organowi w dniu wydania decyzji z dnia 07.01.2010 r. orzekającej o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 28.12.2009 r., jak i decyzji z dnia 22.01.2010 r. orzekającej o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 05.01.2010 r. oraz decyzji z dnia 21.07.2010 r. orzekającej o utracie z dniem 09.07.2010 r. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z powodu przyznania świadczenia przedemerytalnego.

W sprawie wystąpiły nowe istotne okoliczności faktyczne, bowiem w dniu 15.07.2009 r. zawarto umowę zlecenie, która obowiązywała w dacie rejestracji odwołującego w Urzędzie Pracy. Prawidłowo przeprowadzone zostało postępowanie wznowieniowe w przedmiocie uznania odwołującego za osobę bezrobotną uprawnioną do zasiłku dla bezrobotnych, co skutkowało wydaniem w dniu 25.02.2014 r., w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji o uchyleniu wcześniejszych decyzji w tym zakresie i orzeczeniu o odmowie uznania z dniem 28.12.2009 r. za osobę bezrobotną i umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku z dniem 05.01.2010 r. oraz umorzeniu postępowania w sprawie utraty statusu i zasiłku z dniem 09.07.2010 r. z powodu przyznania świadczenia przedemerytalnego.

Organ podał, że pojęcie zatrudnienia obejmuje w swoim zakresie inne prace zarobkowe objęte treścią art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy, czyli umowę zlecenie. Dodatkowo, art. 734 Kodeksu cywilnego określa, że przez umowę zlecenie przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Skoro, więc umowa zlecenie jest umową rezultatu, a odwołujący nie dokonał jej rozwiązania do dnia 28.12.2009 r., to tym samym nie spełnia warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, w konsekwencji również uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Sama treść art. 71 ust. 1 ustawy wskazuje, że prawo do zasiłku przysługuje jedynie bezrobotnemu.

Organ podał, że o fakcie wykonywania innej pracy zarobkowej w ramach umów zleceń od 15.07.2009 r. do 31.07.2011 r. J.Z. nie powiadomił organu zatrudnienia. Nie uczynił tego mimo, że z akt sprawy wynika, iż zapoznał się z treścią obowiązujących przepisów. W dniu rejestracji oświadczył, składając własnoręczny podpis, iż został zapoznany z uprawnieniami i obowiązkami osoby bezrobotnej oraz z tym, że ma obowiązek niezwłocznego powiadomienia Powiatowego Urzędu Pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej (tzn. pracy wykonywanej na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo świadczenia usług z tytułu członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych) lub pozarolniczej działalności gospodarczej w terminie 7 dni od daty podjęcia pracy lub rozpoczęcia działalności oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej.

Zapoznał się także z "Informacją dla osób rejestrujących się w PUP", zobowiązując się do przestrzegania zapisów w niej zawartych, potwierdzając jej odbiór w dniu 28.12.2009 r. Z pkt II tej informacji wynika, iż status bezrobotnego może nabyć osoba, która nie wykonuje innej pracy zarobkowej, w tym m.in. nie wykonuje pracy na podstawie umowy zlecenia, natomiast w pkt III wskazano, iż zarejestrowana osoba traci status osoby bezrobotnej, gdy nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy (pkt II Informacji dla osób rejestrujących się w PUP w dniu 28.12.2009 r.). Organ podkreślił, że podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż pełnienie funkcji inkasenta wynika z podjętej uchwały Rady Miejskiej w L. a umowa zlecenia na wykonywanie tych czynności ma charakter porządkujący i precyzujący zapisy uchwały, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, skoro w obrocie prawnym funkcjonuje umowa zlecenia zawarta w dniu 01.05.2007 r. obowiązująca do 30.04.2011 r. i obejmująca dzień rejestracji odwołującego w dniu 28.12.2009 r.

J.Z., we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, którym zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, zwłaszcza art. 7 K.p.a. i art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy. Powołał się na istniejący stan faktyczny sprawy i wysokość osiągniętych przychodów z tytułu dokonywanego przez niego inkasa podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości począwszy od października 2009 r. do miesiąca czerwca 2011 r. Zauważył, iż od 1 sierpnia 2011 r. zaniechano zawierania umów zlecenia na inkaso powyższych podatków, które miały wyłącznie wtórny charakter wobec uchwał Rady Miejskiej w L.. W związku z tym brak jest przesłanek do uznania braku jego gotowości i zdolności do podjęcia przez niego zatrudnienia, w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 2 i 11 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 25 maja 2015 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącego wnioskował o uchylenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że jest ona niezasadna.

W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przedmiotem takiego postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją, wydaną w postępowaniu zwykłym. Organ za podstawę wznowienia postępowania przyjął okoliczność, że skarżący zawarł w dniu 1 maja 2007 r. umowę zlecenia obowiązującą do dnia 30 kwietnia 2011 r., która objęła datę jego rejestracji w dniu 28 grudnia 2009 r. i nie powiadomił o tym organu zatrudnienia.

Biorąc pod uwagę tą okoliczność organ stwierdził, że od tego dnia skarżący nie spełniał warunków wynikających z ustawy do posiadania statusu osoby bezrobotnej. Powyższa informacja o podleganiu przez skarżącego obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu i obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w przedmiotowym okresie, zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo została uznana za "nową okoliczność faktyczną" w sprawie, istniejącą w dniu wydania wymienionych wcześniej decyzji i nieznaną organowi, w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b) ustawy, mającą wpływ na jego status, tj. zakres praw i obowiązków, w konsekwencji również treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji podał, że sformułowana w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy definicja osoby bezrobotnej jest skonstruowana z dwóch części. W pierwszej z nich, wskazuje się na swego rodzaju przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego. Druga część, zawiera zespół przesłanek negatywnych, w więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Z ich zestawienia jednoznacznie wynika, że nie każda osoba rejestrująca się w urzędzie pracy może być uznana za osobę bezrobotną. Wszystkie niezbędne wymogi muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie czy zachowanie omawianego statusu osoby bezrobotnej.

Dalej podkreślił, że kwestie statusu bezrobotnego nie zależą od uznania organów orzekających, bowiem brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy jest kategoryczne, w związku z czym żadne inne okoliczności, poza wymienionymi w ustawie, nie mogą mieć istotnego znaczenia przy jej rozstrzyganiu. Art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy precyzuje, że zakaz świadczenia innej pracy zarobkowej oznacza zakaz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Bezrobotnym może być jedynie osoba niepozostającą w stosunku pracy czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej w rozumieniu przywołanego art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy i to niezależnie od wysokości uzyskiwanego z tego tytułu przychodu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy dokonał prawidłowej interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) i w konsekwencji prawidłowo stwierdził, że organy zgodnie z prawem zastosowały art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 sierpnia 2008 r., ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub i, j, l lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, bądź, jeśli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem szkół dla dorosłych lub szkół wyższych w systemie wieczorowym albo zaocznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nadto, spełnia pozostałe warunki przewidziane w tym przepisie.

Spełnienie tej przesłanki, łącznie z innymi wymienionymi w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy jest niezbędne zarówno dla uzyskania, jak i zachowania statusu bezrobotnego. Posiadanie tego statusu wyklucza zatem niespełnienie któregokolwiek z warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym podjęcie innej pracy zarobkowej, to jest m.in. wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, czy umowy o dzieło (art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy, w brzmieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 zmienionego przez art. 1 pkt 2 lit. a tiret piąte ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. - Dz.U.2009.6.33 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 lutego 2009 r.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle przytoczonych rozważań skarżącemu nie wolno było kontynuować ani też zawrzeć umowy zlecenia, ani umowy agencyjnej, ani podjąć innej pracy zarobkowej, bowiem wykluczało to możliwość uznania go za osobę bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z pkt 11 ustawy. Analiza treści zawartych umów jednoznacznie wskazuje, że skarżący od dnia 1 lipca 2005 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r. był inkasentem Gminy L. i rozliczał się z pracownikami Wydziału Finansowego Urzędu Miasta w L. oraz z tego tytułu pobierał prowizję w wysokości określonej w § 6 tychże umów. Z pism wyjaśniających Burmistrza Gminy L. dodatkowo wynika, że powyższe umowy nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a sam fakt świadczenia usług na ich podstawie jest przesłanką utraty statusu osoby bezrobotnej (pismo z dnia 15 maja 2014 r.).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przy analizie przedmiotowej sprawy nie miała znaczenia kwestia wysokości przychodu skarżącego. O uznaniu za osobę bezrobotną nie decyduje bowiem charakter wykonywanej pracy zarobkowej ani to, czy przynosi ona wymierny dochód, lecz sam fakt podjęcia w tym przypadku innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji określonej w ustawie. Fakt zawarcia przed rejestracją w urzędzie pracy umowy zlecenia lub agencyjnej bez względu na wysokość wynagrodzenia, skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej.

Zdaniem Sądu I instancji, uzyskane informacje w pełni uprawniały organ do wznowienia postępowania, a w konsekwencji częściowego uchylenia wydanych w sprawie decyzji i odmowy uznania skarżącego za osobę bezrobotną, jak również umorzenia postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku z dniem 5 stycznia 2010 r. oraz utraty statusu i zasiłku z dniem 7 lipca 2010 r., wobec ustaleń opartych na pozyskanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. informacji zawartej w piśmie z dnia 18 listopada 2013 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę wydania decyzji o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 ustawy, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Tym samym prawidłowo organ, na tej podstawie pozbawił skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Skarżący w dniu rejestracji tj. 28 grudnia 2009 r. był pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i o obowiązkach wiążących się z rejestracji jako osoba bezrobotna, jednak oświadczył, że "nie wykonuję innej pracy zarobkowej" i potwierdził to własnoręcznym podpisem złożonym w tym dniu (por. akta administracyjne).

Organu obu instancji orzekające w sprawie prawidłowo, zdaniem tego Sądu, uznały, że skarżący nie spełnia przesłanek osoby bezrobotnej o jakich mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 omawianej ustawy. Dla uzyskania takiego statusu wymagane jest równoczesne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wskazał, że ustawodawca, przyjmując w omawianej ustawie konwencję terminologiczną, musiał uwzględniać cele polityki rynku pracy i tworząc definicję osoby bezrobotnej, wielokrotnie kładł nacisk na stronę formalną, np. przykładając wagę wyłącznie do wykonywania innej pracy zarobkowej, w tym również świadczenia usług na podstawie umów cywilnoprawnych. Nie każda zatem osoba pozostająca bez pracy i nieposiadająca innych środków utrzymania mieści się w pojęciu bezrobotnego.

Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie pozostaje poza sporem okoliczność, że skarżący w związku z pełnieniem funkcji sołtysa już w dacie rejestracji wykonywał obowiązki inkasenta i otrzymywał z tego tytułu prowizję, a więc była to "inna praca zarobkowa" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, argumentacja skarżącego nie może być uznana za zasadną, wobec odpłatnego związanego z przyznaną mu prowizją świadczenia inkasa podatków z sołectwa. W tym zakresie organy obu instancji uczyniły zadość obowiązkowi dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, co znajduje odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne w ocenie Sądu pierwszej instancji należy uznać zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy. Nie można także zarzucić organom takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzje obu organów orzekających w sprawie w sposób szczegółowy przedstawiły ustalenia stanu faktycznego oraz wskazały przepisy, które miały w nich zastosowanie, prawidłowo interpretując ich treść, co jest wystarczające dla oceny ich legalności, co obligowało Sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.

J.Z. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 1 pkt 2 i 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez uznanie, że wykonywanie obowiązków inkasenta podatku od nieruchomości i pobieranie wynagrodzenia z tego tytułu na podstawie uchwały rady gminy jest równoznaczne wykonywaniem pracy na podstawie umowy, a tym samym nie daje podstaw do uznania za bezrobotnego;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się do zarzutu skargi dotyczącego nieistnienia (nieważności) umowy zlecenia zawartej przez skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w istocie nie odniósł się do podstawowego zarzutu, jakim jest nieważność umów zlecenia. Sąd pominął zupełnie fakt, że istotą postępowania w sprawie uznania za bezrobotnego jest kwalifikacja czynności prawnej dokonanej przez bezrobotnego pod kątem czynności wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia. Zdaniem skarżącego, to organ uprawniony jest do samodzielnej oceny czy dokonana czynność prawna jest umową tam wskazaną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768).

Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 358/15 (Lex nr 2117124) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Sam brak odniesienia się Sądu do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Dopiero wykazanie, iż były one na tyle istotne, że Sąd mógłby inaczej orzec w sprawie, gdyby się do nich odniósł, daje podstawę do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji.".

Nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji wprost do zarzutu skargi dotyczącego nieistnienia (nieważności) umowy zlecenia zawartej przez skarżącego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 sierpnia 2008 r., ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub i, j, l lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, bądź, jeśli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem szkół dla dorosłych lub szkół wyższych w systemie wieczorowym albo zaocznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nadto, spełnia pozostałe warunki przewidziane w tym przepisie.

Spełnienie tej przesłanki, łącznie z innymi, wymienionymi w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest niezbędne zarówno dla uzyskania, jak i zachowania statusu bezrobotnego. Posiadanie tego statusu wyklucza zatem niespełnienie któregokolwiek z warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym podjęcie innej pracy zarobkowej, to jest m.in. wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, czy umowy o dzieło (art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy, w brzmieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 zmienionego przez art. 1 pkt 2 lit. a) tiret piąte ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. - Dz.U.2009.6.33 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 lutego 2009 r.). Inna praca zarobkowa to, według definicji zawartej w art. 2 pkt 11 ustawy, wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji na str. 13 wskazał, odnosząc się do zarzutów skargi, że w związku z treścią art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy istotne dla organu w sprawie było jedynie to, że skarżący zawarł umowę zlecenia a zatem wykonywał inną pracę zarobkową i umowa ta nie została rozwiązana w chwili rejestracji w organie zatrudnienia. Natomiast żadne inne okoliczności, w tym również te podnoszone przez skarżącego nie mogły mieć w sprawie znaczenia. Nie było również podstawy do żądania badania przez organ charakteru łączącego skarżącego stosunku w ramach umowy zlecenia.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i w konsekwencji prawidłowo stwierdził, że organy zgodnie z prawem zastosowały art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu, że w świetle zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy definicji bezrobotnego, skarżącemu nie wolno było kontynuować ani też zawrzeć umowy zlecenia, ani umowy agencyjnej, ani podjąć innej pracy zarobkowej, bowiem wykluczało to możliwość uznania go za osobę bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z pkt 11 ustawy. Niekonieczna była analiza charakteru zawartej przez skarżącego umowy zlecenia, ale sam fakt jej zawarcia, którego skarżący kasacyjnie nie kwestionował, przedkładając w toku postępowania administracyjnego wraz z odwołaniem kserokopie umów zlecenia zawartych w dniach: 1 lipca 2005 r.; 1 stycznia 2006 r.; 1 stycznia i maja 2007 r.; 1 maja 2011 r. Jak to wynika z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie, skarżący od dnia 1 lipca 2005 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r. był inkasentem Gminy L. i rozliczał się z pracownikami Wydziału Finansowego Urzędu Miasta w L. oraz z tego tytułu pobierał prowizję w wysokości określonej w § 6 tychże umów.

Niespornym jest, że powyższe umowy nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Sam fakt świadczenia usług na ich podstawie jest przesłanką utraty statusu osoby bezrobotnej. Oceniając status skarżącego jako osoby bezrobotnej nie można umów tych pomijać i przyjmować, że są one nieważne a zatem traktować ich jako nieistniejące, jak tego chce skarżący. Umowy te nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Na podstawie ww. umów zlecenia skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu w okresie także, gdy zarejestrował się jako osoba bezrobotna.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, że o uznaniu za osobę bezrobotną nie decyduje charakter wykonywanej pracy zarobkowej ani to, czy przynosi ona wymierny dochód, lecz sam fakt podjęcia w tym przypadku innej pracy zarobkowej, w rozumieniu definicji określonej w ustawie. Fakt zawarcia przed rejestracją w urzędzie pracy umowy zlecenia lub agencyjnej bez względu na wysokość wynagrodzenia, skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej. Gdyby nawet przyjąć, że nadanie statusu inkasenta nie może nastąpić w drodze umowy, lecz musi być oparte wprost na określonym przepisie ustawy, a tym samym, że zbędne było zawarcie ze skarżącym umowy zlecenia na wykonywanie przez niego czynności inkasenta, a zawarta w tym przedmiocie umowa jest bezwzględnie nieważna, to i tak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zważyć bowiem należy, że jak to wynika z definicji ustawowej bezrobotnego, za bezrobotnego może być uznana osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej.

Skarżący wykonujący obowiązki inkasenta nie mógł być uznany za osobę zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej. Organ przy tym nie ma obowiązku badać, czy i w jakim zakresie skarżący wykonujący czynności inkasenta jest zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej.

Dodać należy, że skarżący kasacyjnie w dniu rejestracji, tj. 28 grudnia 2009 r. był pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i o obowiązkach wiążących się z rejestracji jako osoba bezrobotna. Oświadczył, że "nie wykonuje innej pracy zarobkowej, co potwierdził własnoręcznym podpisem złożonym w tym dniu.

W świetle powyższego prawidłowo w sprawie przyjęto, że skarżący kasacyjnie nie spełnia przesłanek osoby bezrobotnej, wyrażonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 omawianej ustawy. Dla uzyskania takiego statusu wymagane jest równoczesne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Mając powyższe na uwadze uzacnić należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.