Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
H. M. z wnioskiem z dnia 20 maja 2009 r. wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...]. Wniosek ten postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. został przekazany został Wojewodzie [...] do rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] listopada 1976 r. W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowana decyzja wydana została przez właściwy organ. Prezydent Miasta J., który miał uprawnienia do orzekania w sprawach przejmowania opuszczonych gospodarstw rolnych. Zgodnie z art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. decyzję o przejęciu opuszczonego gospodarstwa wydawało prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat, dzielnicowej w mieście wyłączonym z województwa) rady narodowej. W świetle natomiast art. 37 ustawy z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r., Nr 16, poz.
91) zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejęły organy stopnia podstawowego, którymi byli naczelnicy gmin, naczelnicy miast i gmin oraz prezydenci miast. Należy zatem stwierdzić, że Prezydent Miasta J. miał uprawnienia do orzekania w sprawach przejęć gospodarstw opuszczonych. Organ wskazał też, że materiał dowodowy dotyczący przejęcia przedmiotowego gospodarstwa, zachowany przez okres 37 lat od wydania decyzji, to wypis z rejestru gruntów wg stanu z [...] listopada 1976 r. oraz zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w R. z 21 października 1976 r., z którego wynika, że A. P. była właścicielką przedmiotowej nieruchomości oznaczonej parc. nr [...] o powierzchni 1,0137 ha. Z ww. wypisu z rejestru gruntów sporządzonego przez Urząd Miejski w J. wynika, że przedmiotowa nieruchomość o łącznej powierzchni 1,0137 ha stanowiła grunty orne klasy IV b o powierzchni 0,6637 ha oraz klasy V o powierzchni 0,6637 ha. Organ stwierdził, że stanowiła ona nieruchomość nadającą się do produkcji rolnej. Ponieważ nie była ona użytkowana, co stwierdzono w decyzji i czego nie kwestionuje skarżąca, mogła zatem być przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Organ stwierdził, że nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Za niesporną uznał okoliczność, że nieruchomość rolna nie posiadała zabudowań i od trzech lat przed przejęciem ani właścicielka gospodarstwa, ani jej mąż i dzieci nie wykazywali żadnego zainteresowania nią. Tym samym, skoro spełnione zostały przesłanki z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304) tj. zakwalifikowania nieruchomości rolnej jako gospodarstwa rolnego, istniały podstawy do jego przejęcia na rzecz Państwa.
W skardze na powyższą decyzję H. M. zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. mimo, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz niedokonanie przez organ odwoławczy pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych, a także obiektywnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r. oddalając skargę, wskazał na istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) oraz co oznacza przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotycząca rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie Sąd ocenił, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Za nieuprawniony Sąd uznał zarzut, że kwestionowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Samo przywołanie w decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. przepisu art. 2 ust. 3, a nie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu (...) nie stanowi o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.
W ocenie Sądu za gospodarstwo rolne na gruncie rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r., uważano wszelkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowiły lub mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W świetle tej definicji okoliczność, czy nieruchomość rolna była zabudowana, czy niezabudowana, jak również to, czy znajdowały się na niej maszyny rolnicze, pozostaje zdaniem Sądu bez wpływu na ustalenie, że nieruchomość rolna stanowiła gospodarstwo rolne. Podnoszona przez stronę okoliczność, że na nieruchomości rolnej nie były posadowione budynki nie stanowi o naruszeniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.
Sąd wskazał, że z treści samej decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. wynika, że nieruchomość była niezagospodarowana i leżała odłogiem. Biorąc pod uwagę istniejący materiał dowodowy, brak jest podstaw, aby kwestionować ustalenie organu w tym zakresie. Strona w toku postępowania nadzorczego w żaden sposób nie podważyła ustalenia zawartego w decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., nie wykazała, że nie było ono zgodne ze stanem faktycznym. Niedysponowanie zaś przez organ – po 37 latach od dnia wydania decyzji – materiałem dowodowym, który stanowił podstawę jej wydania nie stanowi podstawy do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. wydana została z naruszeniem prawa, a tym bardziej nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, H. M. zarzuciła:
- I. naruszenie prawa materialnego tj.
- 1) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 listopada 1971 r. w zw. z § 1 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198) w brzmieniu obowiązującym od 1 października 1974 r. w zw. z § 1 ust 1 i 2 oraz § 2 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1964 r. Nr 45 poz. 304 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 1970 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, iż hipotezą tych przepisów objęte są również nieruchomości rolne, które nie stanowią lub nie mogą stanowić zorganizowanej całości gospodarczej wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a więc także nieruchomość poprzedniczki Skarżącej, będącą przedmiotem sporu;
- 2) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 listopada 1971 r., w zw. z § 1 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 1974 r. w zw. z § 1 ust 1 i 2 oraz § 2 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 1970 r. poprzez ich błędną wykładnię, na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że:
- - a) norma prawna zawarta w art. 2 ust 1 powołanej wyżej ustawy, obejmuje również treść początkowej części tego przepisu, w jakiej odwołuje się do art. 15 ust 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolna i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14 poz. 78), chociaż ww. przepis został uchylony z dniem 4 listopada 1971 r. postanowieniami art. 18 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. (Dz. U. z dnia 4 listopada 1971 r. Nr 27, poz. 250),
- - b) gospodarstwo rolne w rozumieniu ww. przepisów obejmuje także nieruchomość rolną (działkę rolną), która nie stanowi lub nie może stanowić zorganizowanej całości gospodarczej wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego,
- II. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- 1) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji i nieuchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,
- 2) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 5, art. 6, i art. 71 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a (w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 1975 r.), w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 listopada 1971 r. w zw. z § 1 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 1974r. w zw. z § 1 ust 1 i 2 oraz § 2 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2[...] listopada 1964 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 1970 r. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji i nieuchylenie decyzji organów obu instancji mimo, iż w treści tej ostatecznej decyzji:
- a) jednoznacznie stwierdzono, iż na rzecz Państwa została przejęta nieruchomość rolna, a nie gospodarstwo rolne,
- b) nie wskazano, aby nieruchomość rolna przejęta na rzecz Państwa spełniała przesłanki do uznania jej za gospodarstwo rolne,
- c) nie wskazano dowodów uzasadniających uznanie nieruchomości rolnej za opuszczone gospodarstwo rolne
- d) zawarte jest bardzo lakoniczne uzasadnienie, nie wyjaśniające przyczyn wydania tej uznaniowej decyzji, której skutkiem było pozbawienie poprzedniczki prawnej skarżącej prawa własności nieruchomości,
Ze względu na podniesione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęcie za Sądem I instancji stanowiska, że sam grunt, który zakwalifikowany w ewidencji jako nieruchomość o przeznaczeniu rolnym stanowi gospodarstwo rolne, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. nie mógł być interpretowany szerzej niż wynikało to z jego treści, a zatem nie mógł stanowić podstawy nabycia nieruchomości rolnej. Zastosowanie go w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy było zdaniem skarżącej kasacyjnie niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.)), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do oceny, czy decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia [...] listopada 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja ta oparta została na prawidłowej wykładni i trafnym zastosowaniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Przesłankami przejęcia gospodarstwa rolnego bez odszkodowania na własność Państwa - na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. było rzeczywiste opuszczenie gospodarstwa, zakwalifikowanego do gospodarstw rolnych przez zaniechanie jego uprawiania w całości lub w większej części przez właściciela lub uprawnione przez niego osoby (wyrok SN z 24 maja 2012 r., II CSK 558/11, OSP 2013/9/92).
Z art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. wynika, że gospodarstwa rolne, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Przepis ten był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądowym, spotykając się z jednolitą interpretacją. Zgodnie z nią, na rzecz Państwa (Skarbu Państwa) mogło być przejęte każde opuszczone gospodarstwo rolne i nie miały żadnego znaczenia okoliczności i motywy zachowania właścicieli decydujących się na opuszczenie gospodarstwa, a organ administracyjny orzekający o przejęciu nie miał z kolei uprawnień do badania i oceny tych przyczyn (wyrok NSA z 18 września 1998 r., II SA 1108/98, Lex 41791; 2 września 2005 r., I OSK 26/05, Lex 1089827).
Zastosowanie powołanej ustawy wymagało spełnienia wyraźnie określonych przesłanek, a więc koniecznie ustalenia, że przejmowane gospodarstwo ma cechy gospodarstwa rolnego oraz, że jest rzeczywiście opuszczone, a nie jest nieruchomością wskazującą tylko cechy opuszczenia (wyrok NSA z 17 grudnia 2010 r., I OSK 282/10, Lex 745198). Wystarczające do podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego przez właściciela było stwierdzenie organu administracyjnego, że grunty leżą odłogiem, zaś właściciel się nim nie interesuje, natomiast warunkiem przejęcia było spełnienie dwu przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) i zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części (wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1482/09, Lex 745043). Pomocą dla takiego stanowiska prawnego było określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, będącego aktem wykonawczym do ustawy z 1957 r. (art. 2 ust. 3 pkt 1 tej ustawy), że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika albo dzierżawcę. Stanowisko orzecznictwa wskazuje na dość surowe wymagania, które musiały zostać spełnione dla skuteczności zastosowania powołanych przepisów.
Niewadliwe i niezakwestionowane skutecznie ustalenia organu, trafnie zaaprobowane zaskarżonym wyrokiem, są wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nawet twierdzenia o faktach, zawarte w piśmie A. P. z 18 marca 1977 r. o niezagospodarowaniu nieruchomości z powodu złego stanu jej zdrowie, potwierdzają ustalenia zawarte w kontrolowanej decyzji. Ówczesna właścicielka gospodarstwa rolnego zamierzała sprzedać ziemię Państwu, nie zamieszkiwała również na niej ponieważ była ona niezabudowana. Zatem powody, dla których A. P. opuściła gospodarstwo rolne, z uwagi na treść art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia, nie mogły wskazywać na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Samo twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że ustalenia dotyczące opuszczenia nieruchomości rolnej są gołosłowne, nie przemawiały za inną wykładnią, niż zaprezentowana w zaskarżonym wyroku.
Zauważyć należy, że w kontrolowanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazuje żadnego dowodu, który organ nadzoru miałby pominąć w postępowaniu nieważnościowym, a który prowadziłby do innych ustaleń niż przyjęte w decyzji z dnia [...] listopada 1976 r.
Skarga kasacyjna kwestionuje także ustalenia, że decyzją Prezydenta Miasta J. zostało przejęte gospodarstwo rolne skoro w ewidencji zakwalifikowane było jako nieruchomość o przeznaczeniu rolnym nie posiadająca zabudowań. Z takim stanowiskiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić. W przepisie § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, jest wprawdzie mowa o zorganizowanej całości gospodarczej, niemniej nie można uznać za uprawniony poglądu, że sformułowanie to oznacza, iż warunkiem sine qua non gospodarstwa rolnego jest istnienie obok ziemi zabudowań, inwentarza żywego lub martwego. Jeżeli poza gruntem rolnym występują budynki, urządzenia, inwentarz, to wchodzą one w skład gospodarstwa, gdy stanowią lub mogą stanowić z gruntem rolnym zorganizowaną całość gospodarczą.
Jednakże przedmioty inne niż grunt rolny nie są konieczne dla bytu gospodarstwa rolnego (por. postanowienie SN z dnia 8 grudnia 2000 r. sygn. I CKN 1036/99, Lex 51799). Nie ma zatem powodów jak chce tego skarżąca kasacyjnie, by podważać poprawność różnych definicji gospodarstwa rolnego w sensie ekonomicznym eksponując znaczenie braku zabudowań. W świetle powyższych uwag bez znaczenia pozostaje fakt modyfikacji art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. poprzez uchylenie wymienionego w jego treści art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, skoro na skutek tej nowelizacji przedmiotem przejęcia na własność Państwa mogły być wyłącznie gospodarstwa rolne, a takim była poza sporem nieruchomość A. P. Zaskarżony wyrok nie narusza także przepisów postępowania.
Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę na charakter postępowania nadzwyczajnego opartego na podstawie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu tego przepisu. W takiej sytuacji nie można przypisać Sądowi I instancji stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny art. 1 p.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Pozostałe przepisy mogłyby stanowić podstawę kasacyjną wtedy, gdyby sąd administracyjny odmówił przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej lub w wyniku przeprowadzenia takiej kontroli zastosował środek w ustawie nieprzewidziany, co w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Granice sprawy" w rozumieniu tego przepisu wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie jej granice zakreślały okoliczności zgłoszone przez stronę w ramach zarzutu rażącego naruszenia prawa, ocenione przez organ negatywnie. W kontekście art. 134 § 1 p.p.s.a., skoro sąd przy rozpatrywaniu skargi nie jest związany zarzutami skargi, ale ma ocenić całokształt danej sprawy w ramach podstaw prawnych kontrolowanego postępowania administracyjnego i rozstrzygnąć o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, oczywistym jest, że albo podzieli stanowisko i argumenty organu, albo wykaże ich bezpodstawność. W obu przypadkach musi uzasadnić swoje stanowisko, co w niniejszej sprawie zostało wypełnione.
Nie mógł odnieść oczekiwanego skutku także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a.. Przepis ten odnosi się bowiem do fazy orzekania przez sąd administracyjny wskazując jego granice i sam w sobie nie stwarza wystarczającej podstawy kasacyjnej pozwalającej na wzruszenie kwestionowanego orzeczenia. Innymi słowy samo wskazanie na naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej bowiem przepis ten uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę do podjęcia działań na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej.
Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.