Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2846/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt: II SA/Op 321/17 po rozpoznaniu skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżone postanowienie, w punkcie drugim zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] stycznia 2012 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynęła wystawiona przez A. W. faktura nr [...], opiewająca na kwotę [...] zł, za holowanie i zabezpieczenie pojazdu marki [...], nr rej. [...], w okresie od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta [...] zwrócił fakturę wystawcy wskazując, że Powiat [...] nie był właścicielem pojazdu przez cały okres wskazany na fakturze, a zgodnie z umową z dnia [...] listopada 2011 r. (zawartą przez A. W. i Powiat [...] w przedmiocie współdziałania w zakresie przemieszczania, usuwania, holowania i przechowywania pojazdów) rozliczenie za usunięcie i przechowywanie pojazdu nastąpi po skutecznej egzekucji należności od osoby zobowiązanej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., powołując się na przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, z późn. zm. (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, z późn. zm. - dalej u.p.e.a.) oraz na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, A. W. wystąpił do Starosty [...] o przyznanie wynagrodzenia w kwocie [...] zł za wykonywanie dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w okresie od [...] lutego 2009 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. (kiedy pojazd został odebrany z parkingu w związku z przejściem jego własności na Starostwo), a także o zwrot kosztów związanych z dozorem, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi.

Takie same wnioski z dnia [...] czerwca 2012 r. A. W. złożył również co do innych pojazdów.

Na wezwanie organu o uzupełnienie wniosków poprzez wskazanie konkretnych, koniecznych kosztów poniesionych na dozór pojazdu, przedstawienie sposobu ich wyliczenia oraz o przedłożenie dokumentów potwierdzających wysokość dochodzonych wydatków, A. W. w piśmie z dnia [...] października 2012 r. przedstawił koszty osobowe za całodobowy dozór przez 7 dni w tygodniu wg kalkulacji dokonanej w 2009 r. Ponadto poinformował m.in., że koszty zużycia energii elektrycznej i pozostałych materiałów zostały pominięte w związku z brakiem możliwości ich odtworzenia, jednak powinny zostać przyznać w formie ryczałtu. Wyjaśnił też, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi przedstawioną kalkulację, ponieważ z podatku dochodowego od osób fizycznych rozlicza się ryczałtowo, a ta forma rozliczeń nie wymaga archiwizowania jakichkolwiek dokumentów dotyczących kosztów.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta [...] wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o udostępnienie informacji dotyczącej postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Parkowanie pojazdów (i innych przedmiotów - części samochodowych) zabezpieczonych do celów procesowych przez Policję" w latach 2010-2012, a pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. - informacji w zakresie holowania pojazdów i mienia - części samochodowych, dotyczącą tego samego okresu. Komendant udostępnił żądane dokumenty odpowiednio przy pismach z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] stycznia 2013 r.

Na wezwanie organu A. W. w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. uzupełnił kalkulację o koszty usunięcia pojazdu z drogi ([...] zł), obejmujące koszty osobowe ([...] zł), koszty paliwa ([...]zł) i koszt przeglądu ([...] zł/mies.).

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Starosta [...] przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad 13 pojazdami (w tym samochodu marki [...]), wynagrodzenie za ich dozór oraz zwrot kosztów usunięcia z drogi w łącznej kwocie [...] zł. Postanowienie to, w wyniku wniesienia przez stronę zażalenia, zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 549/13, wydanym po rozpoznaniu skargi wniesionej przez A. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższe postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013. Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do przepisu art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018, z późn. zm.) i nie wyraziły stanowiska co do jego zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy, a przynajmniej nie dały temu wyrazu w uzasadnieniach postanowień. Uznał też Sąd, że ustalając wysokość wynagrodzenia za dozór, organy powinny wyjaśnić kwestię ewentualnych umów zawieranych pomiędzy A. W. a Powiatem i rozstrzygnąć relację wynikającą z zawarcia przez Starostę [...] umowy cywilnoprawnej dotyczącej kosztów wynagrodzenia za przechowywanie i usuwanie pojazdów.

Ponadto Sąd stwierdził, że z treści kontrolowanych aktów nie wynika, dlaczego organy przyznając skarżącemu zwrot koniecznych wydatków przyjęły najniższą stawkę oferowaną w przetargach organizowanych przez inne instytucje i to tylko w jednym przedziale czasowym, a wywody organów w zakresie wykładni art. 102 u.p.e.a. dotyczyły poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Zwrócił również uwagę na potrzebę rozważenia celowości wydania odrębnego rozstrzygnięcia dla każdego z pojazdów.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. A. W. rozszerzył wniosek o podwyższenie należnego wynagrodzenia o odsetki ustawowe w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania.

Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w O. wniosek A. W. o przyznanie wynagrodzenia z dozór nad pojazdem m.in. marki [...], nr rej. [...], usuniętym z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W piśmie z dnia [...] września 2014 r. A. W. wniósł o ustalenie wynagrodzenia za dozór i holowanie pojazdu, opierając się o stawki podane w uchwale Nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia [...] maja 2007 r. oraz w zarządzeniu Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], a w przypadku odmowy - na podstawie umów parkingowych zawieranych w tym okresie przez inne podmioty. Podtrzymał też żądanie zapłaty odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie należności.

Na zlecenie organu rzeczoznawca samochodowy sporządził opinię z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie ustalenia średniej stawki za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi, na podstawie art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w okresie od września 2010 r. do grudnia 2011 r. na parkingu strzeżonym położonym na terenie Olesna.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., Dyrektor Izby Skarbowej w O. stwierdził nieważność postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie przyznania A.W. wynagrodzenia za dozór nad samochodem marki [...], nr rej. [...] oraz za jego usunięcie z drogi, jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej.

Na skutek przekazania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. wniosku A.W. o przyznanie wynagrodzenia za wykonywanie dozoru oraz usunięcie z drogi pojazdu marki [...], nr rej. [...], Starosta [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. poinformował A.W. o wszczęciu postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięciem przedmiotowego pojazdu. Jednocześnie wezwał stronę do wskazania konkretnych, koniecznych wydatków poniesionych za dozór i usunięcie z drogi wskazanego pojazdu oraz sposobu ich obliczenia, wysokości wynagrodzenia i kryteriów jego określenia, a także przedłożenia dowodów poniesienia wydatków potwierdzających wyliczenie wynagrodzenia.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Starosta [...] przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem marki [...], nr rej. [...], w tym kosztów jego usunięcia oraz wynagrodzenia za dozór, w wysokości [...] zł brutto. Określił, że powyższa kwota stanowi iloczyn liczby dób, w których przechowywany był pojazd oraz dobowej stawki za przechowywanie, ustalonej w wysokości [...] zł brutto, a koszt usunięcia pojazdu to iloczyn liczby km i stawki [...]zł brutto. Podając, że pojazd przechowywany był przez okres od [...] lutego 2010 r. do [...] listopada 2011 r., tj. 632 dni, oraz był usunięty z miejscowości [...], organ przedstawił rachunkowy sposób obliczenia przyznanej kwoty: (632 dni × [...] zł = [...]zł) + ([...] km × [...] zł = [...] zł) = [...] zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z zakresu postępowania wyłączył okres od dnia [...] listopada 2011 r., kiedy obowiązywała umowa dotycząca rozliczania się Powiatu [...] z A. W. Sprawę spornych należności za okres od dnia [...] lutego 2010 r. do [...] listopada 2011 r. rozpatrzył natomiast w oparciu o przepisy u.p.e.a., w której to ustawie podstawę prawną przyznawania wnioskowanych kwot stanowi art. 102 § 3. Nie stosował jednak stawek przyjętych w uchwałach Rady Powiatu w O. z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] (o co wnosiła strona), które to zostały zastrzeżone dla właścicieli pojazdów.

Odnosząc się do przedstawionego przez stronę wyliczenia należności związanych z dozorem, organ wskazał, że wyliczenie dotyczące kosztów wynagrodzenia [...] osób zatrudnionych przy dozorze pojazdów nie zostało uwzględnione, gdyż strona nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających okoliczność wykonywania przez te osoby (stróżów) nadzoru parkingu. Ponadto kalkulacja zawiera błąd rachunkowy wynikający z podzielenia wykazanych kosztów przez [...], zamiast przez [...] pojazdów, tj. przez rzeczywistą ilość pojazdów nadzorowanych, skutkujący wzrostem kosztu dobowego do [...]zł brutto. Organ ustalił też, że A. W. dysponuje terenem, na którym znajduje się parking na podstawie bezpłatnej, bezterminowej umowy użyczenia, a przechowywany na nim pojazd miał wartość użytkową odpowiadającą wartości złomu.

Wobec tego, że kalkulacja strony była nieprecyzyjna, przeprowadzono postępowanie dowodowe. Na podstawie dokumentów uzyskanych od [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji, dotyczących przetargów na parkowanie pojazdów zabezpieczonych do celów procesowych przez Policję, porównano ceny ofertowe określone przez A. W. oraz przez innego oferenta. Analiza złożonych ofert wykazała, że kwota [...] zł netto, zawarta w kalkulacji przedłożonej przez A. W., rażąco odbiega od oferty konkurencyjnej oraz jego własnej oferty złożonej w 2012 r. na potrzeby wspomnianego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ponieważ z informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty wynika, iż w 2010 r. najkorzystniejsza oferta wynosiła [...] zł brutto za dobę parkowania, a w 2012 r. wybrana oferta A. W. zakreślona została na kwotę [...] zł brutto za dobę parkowania. Zdaniem organu, analiza złożonych ofert pozwala stwierdzić, że złożone w warunkach konkurencji rynkowej oferty oddają wysokość rzeczywistych wydatków i godziwego wynagrodzenia.

Ponadto organ wskazał, że w dniu [...] września 2014 r. wnioskodawca wniósł o przyznanie wynagrodzenia w oparciu o zawartą w dniu [...] grudnia 2008 r. umowę nr [...], na prowadzenie parkingu depozytowego, gdzie cenę jednostkową za parkowanie jednego pojazdu określono na [...] zł brutto. Natomiast w postępowaniu przetargowym prowadzonym przez Powiat [...] w 2014 r. skarżący w złożonej ofercie na parkowanie i usuwanie pojazdów zaproponował cenę [...] zł brutto za dobę parkowania pojazdów do 3,5 t. Wobec występujących dużych rozbieżności w stosowanych przez podmioty stawkach, w dniu [...] października 2014 r. została na zlecenie organu sporządzona opinia biegłego rzeczoznawcy samochodowego, która dotyczyła ustalenia średniej stawki za przechowanie pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym w okresie od września 2010 do grudnia 2011 r. na parkingu strzeżonym położonym na terenie miasta [...].

Organ stwierdził, że z ustaleń dokonanych przez biegłego wynika, iż średnia stawka parkingowa w skali miesięcznej za przechowywanie pojazdu w województwie [...] w ww. okresie wynosi około [...] zł netto na miesiąc, co daje [...] zł brutto na dobę. Kwota ta zawiera podatek dochodowy, zysk (marżę handlową) właściciela parkingu. Koszty utrzymania i prowadzenia obiektów wzrosły w okresie od 2010-2014 o około 5%. Organ uznał, że skoro biegły określił wzrost cen na 5%, to sporządzona opinia może być również odnoszona do wcześniejszych okresów, gdzie ceny powinny być niższe lub na podobnym poziomie.

Ostatecznie organ stwierdził, że zebrane w sprawie materiały dotyczące okoliczności przechowywania pojazdów uwiarygodniają opinię biegłego i ustaloną w niej stawkę można uznać za wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte. Analogiczny sposób postępowania przyjął Starosta [...], czyniąc ustalenia w zakresie kosztów usunięcia przez skarżącego przedmiotowego pojazdu. W tym zakresie wskazał na pismo A. W. zawierające kalkulację tych kosztów, podkreślając, że wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających poniesione przez niego koszty.

Wobec tego organ oparł się na dokumentacji przesłanej przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, dotyczącej zamówienia publicznego pod nazwą "Holowanie - przewożenie pojazdów i mienia - części samochodowych do celów procesowych i innych zlecanych przez Policję". Organ ustalił, że A. W. w 2010 r. złożył ofertę wykonania holowania pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony za cenę [...] zł brutto za 1 kilometr holowania pojazdu, przy konkurencyjnej ofercie [...] zł brutto za 1 kilometr holowania usuniętego z drogi pojazdu. Natomiast w 2012 r. wnioskodawca zaoferował za 1 kilometr holowania usuniętego z drogi pojazdu cenę [...] zł brutto, przy konkurencyjnej ofercie [...] zł brutto.

Ponadto w dniu [...] września 2014 r. wpłynął wniosek strony o przyznanie wynagrodzenia na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], z której wynika, że w 2008 r. ustalono stawkę za usuwanie pojazdów w wys. [...] brutto za km. W ocenie organu, analiza obowiązujących stawek daje podstawę do przyjęcia stawki w wysokości [...] zł brutto jako średniej stawki w danych stosunkach przyjętej i obliczenia na jej podstawie kosztów usunięcia pojazdu. Zdaniem organu, przyjęty okres świadczenia usług jest reprezentatywny i ustalona wysokość może być traktowana jako przyjęta w danych stosunkach. Na zakończenie organ wyjaśnił, że przy wyliczeniu przyznanej wnioskodawcy kwoty wziął pod uwagę zakres obowiązków dozorcy, okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad ruchomością, wielkość składowanego przedmiotu. Dokonano również analizy stawek obowiązujących w różnych przedziałach czasowych oraz powołano biegłego, który w sposób niezależny dokonał oceny warunków finansowych świadczenia tego typu usług.

Organ kierował się również konieczną w tym przypadku starannością w gospodarowaniu środkami publicznymi. Zaznaczył przy tym, że inaczej kształtują się koszty kilkudniowego przechowania, a inaczej w przypadku stałych kilkumiesięcznych zleceń, świadczonych równocześnie z innymi zleceniami pochodzącymi od tego samego podmiotu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

A. W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i przyznania wynagrodzenia za dozór w wysokości wskazanej we wniosku złożonym dnia [...] czerwca 2012 r., zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, a także o zwiększenie wynagrodzenia o odsetki ustawowe "od dnia przejścia" pojazdów na własność Starostwa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy;
2. - art. 35 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania;
3. - art. 104 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. i w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania, w jakim zakresie przyznano lub odmówiono przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem, a w jakim zakresie przyznano wynagrodzenie za wykonywany dozór;
4. - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stawki wyliczonej przez biegłego, bez dokonania analizy poprawności sporządzenia opinii;
5. - art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw poprzez brak stwierdzenia, że w zakresie przedmiotowego pojazdu koszty ponosi Skarb Państwa.

W uzasadnieniu A. W. wskazał, że nie kwestionuje możliwości ustalenia wynagrodzenia przy pomocy dowodu z ustaleń biegłego, jednak sporządzona w sprawie opinia nie przedstawia żadnej wartości dowodowej, gdyż na jej podstawie nie można wyciągnąć wniosków co do wysokości wynagrodzenia za dozór, a nadto nie wynika z niej, czego dotyczyły umowy ustalające uwzględnione stawki, w szczególności, czy dotyczyły sytuacji analogicznych do sprawy. Ponadto podniósł, że ustalając wynagrodzenie organ powinien uwzględnić uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] maja 2007 r. oraz umowę z dnia [...] listopada 2011 r. Długi czas oczekiwania na ustalenie wynagrodzenia winien być natomiast zrekompensowany przez podniesienie wysokości wynagrodzenia o odsetki ustawowe.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na skutek skargi wniesionej przez A. W., wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 395/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2016 r. Sąd uznał, że wydanie w rozpoznawanej sprawie postanowienie o charakterze kasacyjnym stanowiło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu, przy czym było to naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, Kolegium nie wykazało, że zakres postępowania koniecznego do przeprowadzenia był tak znaczny, iż organ odwoławczy nie mógł samodzielnie przeprowadzić takiego postępowania lub zlecić wykonania niektórych czynności organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, Kolegium nie dowiodło też, aby w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji, po jego ewentualnym uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, niemożliwe było wydanie decyzji merytorycznej w sprawie.

Natomiast zaistnienie przesłanek do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji winno skutkować wydaniem jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 K.p.a., a nie orzeczenia kasacyjnego. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie może uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony w odpowiednim zakresie, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. W przekonaniu Sądu, Kolegium mogło skorzystać z przysługujących uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i rozważyć wezwanie biegłego do pisemnego uzupełnienia tego dokumentu albo złożenia wyjaśnień w celu usunięcia dostrzeżonych przez organ niejasności czy braków.

W ocenie Sądu, kwestie, których według Kolegium nie rozważył organ pierwszej instancji, mogły zostać niewątpliwie wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. Zakres tych czynności w żaden sposób nie przekraczał możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. W szczególności, w przypadku wątpliwości organu co do treści opinii biegłego nie było przeciwwskazań do dodatkowego przesłuchania autora opinii lub zlecenia sporządzenia opinii uzupełniającej. Ponadto Sąd dostrzegł, że dowód z opinii biegłego był jednym z wielu dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu. Z materiału dokumentacyjnego sprawy oraz uzasadnienia postanowienia Starosty wynika bowiem, że ustalając wysokość żądanych przez skarżącego kosztów organ dokonał analizy stawek obowiązujących w różnych przedziałach czasowych i w tym zakresie oparł się na dokumentacji udostępnionej przez [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji dotyczącej postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "Parkowanie pojazdów (...) zabezpieczonych dla celów procesowych przez Policję" w latach 2010 i 2012, w części dotyczącej Komendy Powiatowej Policji w O. oraz "Holowanie - przewożenie pojazdów i mienia - części samochodowych do celów procesowych i innych zlecanych przez Policję".

Na podstawie tych materiałów organ dokonał oceny ofert złożonych zarówno przez samego skarżącego, jak również przez innych uczestników ww. postępowania. Ponadto organ odniósł się do umów zawieranych przez skarżącego, w których określono stawki za prowadzenie parkingu depozytowego, jak też za usuwanie pojazdów. Z kolei, określając koszty związane z przechowywaniem pojazdu Starosta odwołał się m.in. do opinii biegłego skarbowego świadczącej o złym stanie technicznym przedmiotowego samochodu. Organ wskazał również na umowę zawartą w dniu [...] lipca 2004 r., z której wynika, że skarżący dysponuje parkingiem na czas nieokreślony i użytkuje przedmiotową nieruchomość nieodpłatnie.

Sąd zwrócił również uwagę, że skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających wykazane przez niego koszty związane z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym koszty usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór, a zatem organ musiał we własnym zakresie ustalić wysokość tych należności, co też uczynił, opierając się na dowodach przez siebie zgromadzonych. Tymczasem dokonana przez organ odwoławczy ocena prawidłowości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Starostę ograniczyła się tylko do kwestii wyliczenia kosztów dozoru w kontekście powołanej wyżej opinii biegłego. Organ odwoławczy natomiast zupełnie pominął i nie odniósł się do pozostałych dowodów, które przecież zostały szczegółowo omówione i ocenione przez organ pierwszej instancji w odniesieniu do przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydanego postanowienia. Kolegium nie oceniło też samodzielnie umowy z dnia [...] listopada 2011 r. w zakresie dotyczącym stawek wynagrodzenia za dozór pojazdami, ale wskazało na konieczność uwzględnienia jej postanowień przez Starostę w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Sąd stwierdził nadto, że w celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, naruszając wskazane regulacje, nie dochował powyższych obowiązków i nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący oraz całościowy w jej granicach przedmiotowych, ponieważ oprócz zbadania prawidłowości postanowienia organu pierwszej instancji w kontekście przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego, nie poddał analizie pozostałych dowodów zgromadzonych przez Starostę.

Postanowieniem z dnia 17 października 2016 r., nr KT.7135.1.1.4.2012, Starosta O., na podstawie art. 102 § 2 i 4 oraz art. 17 i art. 18 u.p.e.a., przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości [...] zł brutto.

W wyniku rozpoznania zażalenia A. W. od powyższego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe. Kolegium uznało, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z faktu, iż sprawę zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem i wynagrodzenie za dozór zostało już rozstrzygnięte postanowieniem Starosty O. z dnia [...] listopada 2015 r., które będzie ponownie przedmiotem rozpoznania przez Kolegium.

Na wezwanie Kolegium o przedłożenie prawomocnego postanowienia sądu orzekającego o przepadku na rzecz Powiatu O. pojazdu marki [...], nr rej. [...], Starosta O. przedłożył kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt [...].

Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Starosty O. z dnia [...] listopada 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na regulacje art. 130a ust. 1-2, ust. 5c, ust. 10, ust. 10e, ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128, z późn. zm.), § 3 pkt 1 lit. a i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 265, z późn. zm.) oraz art. 102 § 2 - § 4 u.p.e.a. Odnosząc te przepisy do stanu faktycznego sprawy Kolegium stwierdziło, że składając wniosek strona nie wyjaśniła, czy użyty w podaniu zwrot, że domaga się wynagrodzenia za usunięcie z drogi oraz wykonywanie dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], należy rozumieć dosłownie, jako jeden z elementów normy art. 102 § 2 u.p.e.a., czy też obejmuje on również poniesione konieczne wydatki związane z przechowywaniem pojazdu.

Dlatego, z uwagi na wnioskowy charakter postępowania, Kolegium uznało, że przed podjęciem rozstrzygnięcia konieczne jest zwrócenie się do A. W. o sprecyzowanie wniosku. Doprecyzowanie to powinno dotyczyć również końcowego terminu, za jaki dochodzona jest należność. Dalej, Kolegium wskazało, że nie jest wystarczająca zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia informacja, iż za okres od dnia [...] listopada 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. wypłacono stronie określoną kwotę na podstawie umowy z dnia [...] listopada 2011 r. Jeżeli bowiem strona nie zmodyfikuje podania, to organ zobowiązany będzie orzec na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. o roszczeniu za cały okres od dnia [...] lutego 2010 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. W świetle przedstawionej oceny organ odwoławczy uznał, że celowe jest domaganie się od A. W. zmodyfikowania wysokości dochodzonej kwoty. Zaznaczył przy tym, że jeżeli strona zmodyfikuje wniosek co do końcowego terminu, za jaki dochodzi zapłaty, to konsekwentnie powinna również zmienić jej wysokość.

Jako kolejną nieprawidłowość w zakresie działań organu pierwszej instancji Kolegium wskazało przyznanie stronie jednej należności, z rozbiciem na część przypadającą na okres przechowywania pojazdu oraz na kwotę za usunięcie pojazdu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że norma art. 102 § 2 u.p.e.a. zawiera w swojej hipotezie dwa odrębne elementy: konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, natomiast nie zawiera w swej treści "kosztów usunięcia pojazdu", stąd rozstrzygnięcie w tym zakresie jest pozbawione podstawy prawnej.

Dalej, wskazując na obowiązek dozorcy wykazania poniesionych koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór, przedstawienia sposobu wyliczenia dochodzonych kwot oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających zasadność dokonanego wyliczenia, Kolegium stwierdziło, że dopiero wówczas, gdy strona nie wywiąże się z tych obowiązków, rolą organu jest ustalenie wysokości tych wydatków we własnym zakresie w oparciu o dostępne informacje, przy zastosowaniu różnych środków dowodowych. Zdaniem Kolegium, Starosta słusznie uznał, że podstawą do ustalenia należności w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a. nie mogą być stawki dobowe przyjęte w uchwałach Rady Powiatu O., ponieważ odnoszą się one wyłącznie do właściciela pojazdu. Organ odwoławczy odnotował też, że A. W. w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. przedstawił na żądanie Starosty kalkulację "kosztów osobowych", jednak organ pierwszej instancji winien był zwrócić się do wnioskodawcy o przedłożenie dokumentów potwierdzających fakt zatrudnienia na umowę o pracę trzech osób oraz odprowadzania za te osoby składek na ZUS i zażądać korekty.

Należało również zobowiązać stronę do przedstawienia kalkulacji uwzględniającej najniższe wynagrodzenie za lata 2010-2011, gdyż te właśnie lata, a nie rok 2009, obejmował wniosek strony. Brak informacji od A. W. w zakresie składek organ mógł zweryfikować zwracając się do ZUS z pytaniem, czy były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne na pracowników strony, a jeżeli tak, to od jakiej kwoty. Ponadto należało zwrócić się o wyjaśnienie, dlaczego wyliczone koszty zostały podzielone na 19 pojazdów i czy na parkingu strona prowadziła w spornym okresie działalność gospodarczą w innym zakresie. Wnioskodawca powinien dodatkowo wyjaśnić, kiedy zainstalował dwie kamery i dlaczego w związku z tą formą rejestracji zdarzeń w obrębie parkingu konieczne jest dodatkowo zatrudnianie czterech osób przy dozorze w sytuacji, kiedy wartość samochodów jest zerowa. Stosownie do tego organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu, dopiero w przypadku niepodania przez stronę żądanych informacji oraz dokumentów na ich potwierdzenie i braku informacji z ZUS, Starosta będzie zobligowany ustalić konieczne wydatki związane z wykonywaniem nadzoru i wynagrodzenie za nadzór w oparciu o przeprowadzone z urzędu postępowanie dowodowe.

Kolegium uznało za słuszne odstąpienie przez Starostę O. od uwzględniania stawek przyjętych w umowach na parkowanie, przechowywanie oraz zabezpieczenie pojazdów i mienia dla celów procesowych, gdzie jedną ze stron (zleceniodawcą) jest Policja. W kwestii opinii sporządzonej przez biegłego na potrzeby sprawy, Kolegium stwierdziło natomiast, że zlecając jej sporządzenie należało wyraźnie określić oczekiwania dotyczące ustalenia wysokości średniej stawki miesięcznej za usuwanie i dozór pojazdu na parkingu A. W. w kontekście art. 102 § 2 u.p.e.a., wraz ze szczegółowym wyliczeniem tej stawki i opisem przyjętych do porównania miejsc parkingowych. Dostrzegło nadto, że autor opinii ograniczył się do lakonicznego wskazania, w oparciu o jakiego rodzaju informacje dokonał ustalenia stawek miesięcznych na 8 parkingach strzeżonych na terenie województwa opolskiego, ale informacji tych nie przedstawił w opinii.

Poza tym biegły nie zróżnicował dwóch odrębnych pojęć, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., ograniczając się do "analizy wysokości uśrednionych stawek za przechowywanie pojazdów" i nadmieniając, że ustalona "średnia stawka parkingowa" zawiera "podatek dochodowy oraz zysk (marżę handlową)". Biegły nie wyjaśnił również, co oznacza bezosobowy zwrot "wytypowano następujące obiekty" (kto je wytypował i dlaczego właśnie te, a nie inne) ani co oznacza zwrot, że "ustalono" (kto ustalił) wykazane stawki. Nie podał też przyczyn zróżnicowania przez właścicieli poszczególnych parkingów stawek przechowywania pojazdów od 25 zł do 250 zł miesięcznie, a możliwe, że jest to następstwem różnych celów, dla jakich prowadzone są te parkingi. Bezprzedmiotowa jest również końcowa konstatacja o wzroście kosztów utrzymania i prowadzenia parkingów o 5% w latach 2010-2014, gdyż nie odnosi się do okresu objętego wnioskiem, tj. lat 2010-2011.

Kolegium stwierdziło, że powyższych nieprawidłowości w opinii organ pierwszej instancji nie dostrzegł, uznając ją za wiarygodną i ustalając na jej podstawie należne stronie koszty. Starosta nie skorzystał przy tym z innych środków dowodowych, np. dowodu z oględzin parkingu należącego do A. W., jak i parkingów "porównawczych" (art. 85 K.p.a.). Służyłoby to ustaleniu, czy parkingi objęte opinią są w zakresie warunków przechowywania pojazdów porównywalne do parkingu strony (m.in. poprzez ustalenie ich powierzchni, ilości zatrudnionych do dozoru pracowników czy wyposażenia w odpowiednie urządzenia, a nadto rodzaju nawierzchni, oświetlenia i rodzaju dozoru); oraz czy podmioty prowadzące parkingi wskazane w opinii zajmują się tego rodzaju działalnością co A. W., a mianowicie czy parkingi są przeznaczone do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ust. 1-2 ustawy, w związku z orzeczeniem sądu o przepadku na rzecz powiatu.

Zdaniem Kolegium, ze względu na wykazane powyżej braki, postępowanie dowodowe należy przeprowadzić w znacznym zakresie. Z tego względu organ odwoławczy nie miał podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż naruszyłby to zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), pozbawiając stronę możliwości dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Starosta powinien natomiast zwrócić się w pierwszej kolejności do A. W. o sprecyzowanie wniesionego żądania, następnie zobowiązać go do przedłożenia informacji i dokumentów, a dopiero w dalszej kolejności rozważyć celowość wyjaśnienia stanu faktycznego z urzędu we własnym zakresie albo na podstawie uzupełnionej opinii biegłego lub innych środków dowodowych.

We wniesionej skardze A. W. zarzucił, że powyższe postanowienie zostało wydane z naruszeniem:

1. - art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy dla rozpatrzenia sprawy wystarczające było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania poprzez uzyskanie prawidłowej opinii biegłego;
2. - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy;
3. - art. 15 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dwukrotnego rozpoznania sprawy;
4. - art. 12 ust. 1 K.p.a. poprzez brak szybkiego i wnikliwego działania w sprawie;
5. - art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw poprzez brak wskazania, iż zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad podjazdami na podstawie art. 130a ustawy, w tym koszty usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór jest zobowiązany ponieść Skarb Państwa;
6. - art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 395/16 i przekazanie ponownie sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy Sąd w wyroku jednoznacznie wskazał, iż organ winien wydać decyzję merytoryczną.

Skarżący podniósł, że we wniosku jednoznacznie podał, iż żąda zarówno wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, jak i zwrotu poniesionych kosztów, co odpowiada koniecznym wydatkom w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a. Oświadczył, że domaga się wypłaty zarówno wynagrodzenia, jak i zwrotu wydatków za cały okres przechowywania pojazdu, co również nie wymaga doprecyzowania. W jego ocenie, dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy wystarczające było przeprowadzenie przez Kolegium, na podstawie art. 136 K.p.a., uzupełniającego postępowania w zakresie prawidłowej opinii biegłego oraz ewentualnie innych dowodów. Sporządzenie nowej opinii nie przesądza o konieczności przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części, gdyż opinia jest tylko jednym z wielu dowodów w niniejszej sprawie. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że powody zastosowania trybu kasacyjnego z art. 138 § 2 K.p.a. zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględniając wniesioną skargę stwierdził, że wbrew stanowisku Kolegium nie zachodziły podstawy do żądania sprecyzowania wniosku, co do charakteru żądanych należności, jak i okresu, za który skarżący domaga się ich wypłacenia. Z wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2012 r., inicjującego postępowanie, jednoznacznie wynika, iż w związku z dozorem nad pojazdem marki [...] nr rej. [...] usuniętym w dniu [...] lutego 2009 r., skarżący domaga się przyznania należności, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., za okres od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. We wniosku wyraźnie przy tym wskazał, że domaga się przyznania "wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem" oraz "zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru".

Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że organ pierwszej instancji orzekał pomimo wątpliwości co do treści żądania. We wniosku wskazano, że żądanie dotyczy wynagrodzenia za dozór oraz zwrotu poniesionych kosztów, które w świetle powołanej we wniosku podstawy prawnej zgłoszonego żądania, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a., niewątpliwie rozumieć należy jako wskazane w tym przepisie "wynagrodzenie za dozór" i "konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru".

Sąd stwierdził, że we wniosku wyraźnie określono kwotę żądania oraz wskazano, że dotyczy ono okresu od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. Fakt, że według organu przyznanie należności za część tego okresu jest niezasadne, nie może prowadzić do żądania modyfikacji wniosku. Kwestia zasadności żądania strony i możliwości przyznania należności za cały wnioskowany okres, a także rodzaj rozstrzygnięcia podejmowanego w granicach żądania, jest przedmiotem oceny merytorycznej. W konsekwencji, ustalenie w postępowaniu odwoławczym, że organ pierwszej instancji nie orzekł o całości żądania, gdyż nie podjął rozstrzygnięcia co do całego okresu, za który skarżący domagał się należności, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, obligowało organ odwoławczy do dokonania oceny co do zasadności całego żądania i podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Analogicznie powinien postąpić organ w razie dostrzeżenia wadliwego skonstruowania rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, sprowadzającego się - tak jak to stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu - do przyznania jednej łącznej kwoty należności za okres przechowywania i za usunięcie pojazdu, zamiast orzeczenia oddzielnie o wysokości koniecznych wydatków związanych z dozorem i wynagrodzenia za dozór. Zdaniem Sądu, stwierdzone przez Kolegium powyższe wadliwości nie wymagały wyjaśnienia i przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości.

Nie stanowiły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. również kolejne zastrzeżenia Kolegium, dotyczące postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia wysokości należności faktycznie przysługujących skarżącemu z tytułu dozoru nad pojazdem.

Zgodzić należy się z Kolegium, że w przedmiotowym postępowaniu zasadą jest, iż to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór, przedstawienia sposobu wyliczenia dochodzonych kwot oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających zasadność dokonanego wyliczenia. Dopiero w sytuacji, kiedy dozorca nie wywiąże się z tych obowiązków, organ przeprowadza z urzędu postępowanie dowodowe i samodzielnie ustala wysokość dochodzonej należności. Stwierdzając nieprawidłowości postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie, organ odwoławczy nie uwzględnił jednak, że w niniejszej sprawie skarżący był wzywany - wezwaniem z dnia [...] października 2012 r., a następnie także w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. - do wykazania konkretnych, koniecznych kosztów poniesionych na dozór pojazdu, wyjaśnienia, jak koszty te zostały obliczone oraz do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających ich poniesienie.

Dopiero po uzyskaniu odpowiedzi skarżącego na wezwanie, udzielonej w piśmie z dnia [...] października 2012 r. i uznaniu, że przedstawiona w nim kalkulacja jest nieprecyzyjna, organ pierwszej instancji podjął z urzędu dalsze działania wyjaśniające, w tym zmierzające do uzyskania opinii biegłego oraz dokumentów dotyczących udzielania zamówienia publicznego przez Policję w zakresie holowania i parkowania pojazdów dla celów procesowych, umowy zawartej ze skarżącym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] grudnia 2008 r. i z dnia [...] grudnia 2008 r. Jak wynika natomiast z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, rozpoznając sprawę organ ten dokonał oceny i podjął rozstrzygnięcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

W tym stanie rzeczy nie można więc przyjąć, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego. Ponadto zauważyć trzeba, że już w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. Sąd uznał, że skoro skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających wykazane przez niego koszty związane z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym koszty usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór, organ musiał we własnym zakresie ustalić wysokość tych należności, co też uczynił, opierając się na dowodach przez siebie zgromadzonych. Z materiału dokumentacyjnego sprawy oraz uzasadnienia postanowienia Starosty wynika, że ustalając wysokość żądanych przez skarżącego kosztów, organ dokonał analizy dokumentów będących w jego dyspozycji i na tej podstawie ustalił wysokość przyznanej należności. Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że przedstawione przez Kolegium zastrzeżenia są przede wszystkim sprzeczne z oceną zawartą w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., a nadto nie wskazują na naruszenie przepisów postępowania poprzez całkowite zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego.

Kwestie, których według Kolegium nie rozważył organ pierwszej instancji, mogły niewątpliwie zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, co wyraźnie dostrzeżono w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. Zakres tych czynności w żaden sposób nie przekraczał możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, że nie było żadnych przeciwwskazań do przesłuchania skarżącego oraz autora opinii lub zlecenia sporządzenia opinii uzupełniającej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 136, art. 15 i art. 12 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie była podstawa do merytorycznego rozpatrzenia przez Kolegium zażalenia strony skarżącej, podczas gdy wykazane i szczegółowo opisane braki dowodowe uzasadniały konieczność wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, ponieważ wydanie prawidłowego co do istoty rozstrzygnięcia wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego wkraczającego poza zakres mający na celu uzupełnienie dowodów i materiałów, o którym mowa w art. 136 k.p.a.,
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zalecenie Kolegium w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. równoczesnego uzupełniania dowodów, do przedłożenia których zobligowany jest dozorca oraz dowodów z opinii biegłego podczas gdy dowód z opinii biegłego prowadzony przez organ z urzędu ma charakter następczy i można go przeprowadzić dopiero wtedy, gdy strona nie udowodni swojego żądania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosząc się do stwierdzeń Sądu I instancji podniesiono, że A. W. tylko w jednym piśmie - wniosku inicjującym postępowanie zażądał wypłaty wynagrodzenia za dozór i zwrotu wydatków, Ponieważ organ nie może orzekać o zwrocie koniecznych wydatków związanych z dozorem, jeżeli strona o to nie wnosi, a w kolejnych pismach wnioskodawca wskazywał na żądanie wynagrodzenia wraz z odsetkami, to konieczne jest zobligowanie strony do sprecyzowania wniosku.

Organ podniósł ponadto, że przyznanie łącznej kwoty za usunięcie i przechowywanie pojazdu mogłoby zostać skorygowane wyłącznie, gdyby pozwalał na to zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a.

Ponadto kalkulacja dostarczona przez wnioskodawcę, odnosi się tylko do wynagrodzenia za dozór, a nie także do wydatków koniecznych poniesionych w związku z dozorem, co wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, nie mieszczącego się w hipotezie art. 136 k.p.a., ponieważ wiązałoby się to z koniecznością potwierdzenia wyjaśnień strony stosownymi dokumentami.

Zdaniem organu także opinia rzeczoznawcy nie mogłaby zostać uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ nie wiadomo czym kierował się autor wybierając 8 parkingów, z czego wynikają zróżnicowane miesięczne stawki przechowywania i jakie rzeczywiste wymogi spełniają parkingi, a w szczególności, czy są dostosowane do pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym.

Kolegium wskazało, że Sąd w wyroku zawarł zalecenie równoczesnego uzupełnienia postępowania dowodowego prowadzonego na wniosek strony i z urzędu, co oznaczałoby działanie z naruszeniem normy art. 102 § 2 u.p.e.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania podnosząc, że zarówno we wniosku, jak i w zażaleniu na postanowienie Starosty O. skarżący wyraźnie domagał się wypłaty wynagrodzenia, jak i zwrotu wydatków za cały okres przechowywania pojazdu, a więc nie zachodzą wątpliwości ani co do zakresu żądania, ani okresu, który także został wyraźnie wskazany. W opinii skarżącego nawet konieczność sporządzenia nowej opinii biegłego nie przesądza o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, skoro dowód z opinii biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie.

Skarżący nie jest w stanie przedstawić dokumentów wskazujących na poniesione koszty z powodów wskazywanych w postępowaniu wielokrotnie, kalkulacja miała obrazować sposób wyliczenia wynagrodzenia, a nie wskazywać na poniesione koszty; prowadzenie postępowania ponownie przez organ I instancji jest bezcelowe, skoro Kolegium może przeprowadzić postępowanie uzupełniające i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na naruszeniu przepisów postępowania, a zarzuty dotyczą wadliwego - zdaniem skarżącego kasacyjnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. - uchylenia przez Sąd I instancji postanowienia organu, który twierdzi, że nie miał podstaw do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia A. W. na wydane w sprawie postanowienie Starosty O., z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie przekraczającym określoną w art. 136 k.p.a. możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego. Rozważania w sprawie wymaga zatem prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. prowadząca do zastosowania tego przepisu, wbrew zasadzie dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez dwa organy. Dwukrotne rozpoznanie oznacza, że postępowanie wyjaśniające jest przeprowadzane także przez organ II instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania przed organem II instancji nie jest bowiem jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika konieczność zachowania także w postępowaniu przed organem odwoławczym zasad i reguł prowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a., a także obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego wyrażony w art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. powstaje jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające organu I instancji zostało przeprowadzone na tyle wadliwie, że nie ma możliwości jego uzupełnienia przed organem II instancji, a więc nie w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba zgromadzenia dodatkowych dowodów i uzyskania dodatkowych wyjaśnień, lecz wówczas, gdy organ II instancji zmuszony byłby do przeprowadzenia całego postępowania dowodowego, które stanowić miałoby podstawę wydania merytorycznej decyzji w sprawie.

Niedopuszczalne zatem jest dokonanie przez organ II instancji wyłącznie weryfikacji decyzji organu I instancji i wytknięcie błędów i niedoskonałości w przeprowadzonym postępowaniu. Stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., a więc niejako uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy musi wykazać, że nie miał możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ nie był w stanie uzupełnić materiału dowodowego w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia tej sprawy. Rolą organu odwoławczego nie jest, co stanowczo należy podkreślić, wyłącznie skontrolowanie decyzji organu I instancji. Tylko w przypadku, gdy w sprawie nie poczyniono wymaganych ustaleń w stopniu pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy organ może skorzystać z odstępstwa od zasady dwukrotnego rozpoznania sprawy i skorzystać z kompetencji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Bez wątpienia zatem obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji wykazanie podstaw do zastosowania powołanego przepisu przez wskazanie i uzasadnienie przyczyn, dla których w postępowaniu nie zastosował art. 136 k.p.a., tj. wskazanie, jakie wątpliwości nie mogły zostać usunięte w postępowaniu wyjaśniającym przed organem odwoławczym i dlaczego.

Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego nie narusza sama przez się zasady dwuinstancyjności, czego potwierdzeniem jest właśnie unormowanie zawarte w art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy powinien zastosować powyższy przepis, gdy stwierdzi, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, ponieważ nie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, bądź odmawia mocy dowodowej ustaleniom dokonanym przez organ I instancji. Ograniczenie postępowania dowodowego do postępowania uzupełniającego nie wyklucza dopuszczalności przeprowadzenia nowych dowodów i ustalenia nowych okoliczności faktycznych. Jedynie wówczas, gdy ujawnienie nowych okoliczności powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części bądź w całości, co może prowadzić do powstania nowej sprawy, organ zobowiązany jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania.

Odnosząc się zatem do zarzutów organu skarżącego kasacyjnie, że skarżący jedynie we wniosku wskazał, że domaga się zapłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz wykonywanie dozoru, nieprecyzyjnie określając czy dozór ten obejmuje także wydatki konieczne poniesione na dozór, a w kolejnych pismach powtarza żądanie zapłaty tylko wynagrodzenia za dozór, stwierdzić należy, że zarówno z wniosku, jak i późniejszych oświadczeń wnioskodawcy, a także z treści zażalenia wnoszonego do organu II instancji wynika w sposób niewątpliwy zakres żądania, nie ograniczający się wyłącznie do wynagrodzenia za dozór, ale także obejmujący zwrot kosztów związanych z dozorem. Wnioskodawca, jak przyznaje sam organ odwoławczy w swoim postanowieniu, podawał, że ze względu na brak dokumentów źródłowych nie jest w stanie wykazać poniesionych wydatków i organ powinien ustalić ich wysokość we własnym zakresie. W tej sytuacji wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zobowiązujące organ I instancji do wezwania wnioskodawcy do przedstawienia dokumentów potwierdzających wydatki i zwrócenia się do innych organów, jako wskazania ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy, które to dodatkowo nie mogą zostać uzupełnione w postępowaniu przed organem II instancji przez dokonanie stosownych wyjaśnień, nie stanowiły podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Nie budzi także wątpliwości zakres czasowy wniosku skarżącego obejmujący okres od dnia [...] lutego 2009 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. Niedopuszczalne jest żądanie modyfikacji wniosku przez wnioskodawcę dlatego, że organ odwoławczy uznaje, że nie ma podstaw do orzekania o roszczeniu w całym czasookresie, z uwagi na fakt, że od dnia [...] sierpnia 2011 r. nie obowiązywało zarządzenie nr [...] Starosty O. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie wyznaczania parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych z drogi oraz w sprawie wyznaczenia jednostek usuwających pojazdy z drogi w celu ich zabezpieczenia na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę. Kwestia ta podlegać może jedynie merytorycznej ocenie organu. Wątpliwości co do prawidłowości postanowienia Starosty O. z dnia [...] listopada 2016 r. dotyczące przyznania kwoty za okres przechowywania pojazdu oraz kosztów usunięcia pojazdu (jako nie znajdujących oparcia w przepisach) także nie uzasadniały uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz mogły zostać skorygowane przez organ II instancji.

Nie znajduje także uzasadnienia twierdzenie organu odwoławczego, że nie mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu przed tym organem wątpliwości, co do treści opinii rzeczoznawcy, w związku z zastrzeżeniami organu, czy parkingi porównawcze przedstawione w opinii mogły być przeznaczone dla pojazdów usuniętych z drogi w oparciu o art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Nie było przeszkód do wezwania rzeczoznawcy do wyjaśnień, uzupełnienia sporządzonej opinii, czy wreszcie wystąpienia o sporządzenie nowej opinii. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Starosta O. całkowicie zaniechał wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodzić się zaś należy z Sądem I instancji, że organ odwoławczy nie dążył do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy z użyciem dostępnych środków, naruszając w ten sposób przepisy art. 7, art. 12 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 136 k.p.a. Kwestie wskazane przez organ odwoławczy jako niejasne, czy budzące wątpliwości, mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, ponieważ ich zakres nie przekraczał możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 136 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że wskazywane przez skarżący kasacyjnie organ okoliczności nie wymagają przeprowadzenia od początku postępowania dowodowego w całości, lecz jedynie jego uzupełnienia.

Wątpliwości winny zostać usunięte w postępowaniu przed organem II instancji, szczególnie wobec zasady szybkości postępowania, na co słusznie zwrócił uwagę w niniejszej sprawie Sąd I instancji. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 136, art. 15 i art. 12 § 1 k.p.a.

Za całkowicie nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) przez zalecenie równoczesnego uzupełniania dowodów. Sąd w żadnym razie zalecenia takiego nie zawarł, wskazując jedynie, że Kolegium mogło "rozważyć wezwanie skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień, a biegłego – do usunięcia niejasności czy braków dostrzeżonych w opinii". Wskazania dotyczące dalszego postępowania Sąd ujął jasno, nie obligując organu do przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, a tym bardziej nie ustalając kolejności, w jakiej organ ma usunąć swoje wątpliwości w sprawie.

Sąd zobligował organ natomiast do rozpoznania sprawy w jej całokształcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego – ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 k.p.a., z uwzględnieniem, że możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy. Dodatkowo należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i w pełni pozwala na skontrolowanie zaskarżonego wyroku. Z kolei przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie i mógłby być zatem naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo niewykonania owych wskazań (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2137/14), co nie było przedmiotem zarzutów w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.