Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 2060/14 oddalił skargę B.G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 19 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 10 czerwca 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o zwolnienie [...] B.G. – policjanta [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.).
Po zawiadomieniu wyżej wymienionej o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia jej ze służby, Komendant Wojewódzki Policji w [...], zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 43 ust. 3 cyt. ustawy o Policji, wystąpił do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiecie zwolnienia [...] B.G. z uwagi na ważny interes służby. Zarząd Wojewódzki Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] wyraził zgodę na zwolnienie wyżej wymienionej ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 22 lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił [...] B.G. ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2014 r. W uzasadnieniu rozkazu personalnego powołał się między innymi na jej liczne absencje chorobowe oraz fakt uczestniczenia przez nią w trakcie korzystania ze zwolnień lekarskich w występach publicznych oraz kwestię upublicznienia przez nią sytuacji dotyczącej jej rzekomego konfliktu z przełożonymi, co w ocenie organu z uwagi na brak możliwości skutecznej polemiki z podnoszoną argumentacją skutkowało naruszeniem ważnego interesu Policji, jej dobrego imienia oraz wiarygodności.
Ponadto wpłynęło negatywnie i demoralizująco na dyscyplinę służbową policjantów Komendy Powiatowej Policji w [...]. Przedmiotowemu rozkazowi personalnemu na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), nadano rygor natychmiastowej wykonalności, z uwagi na ważny interes społeczny, tożsamy z interesem służby.
Na skutek wniesienia przez B.G. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia 19 września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że rolą organu administracji w sprawie zwolnienia policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest wykazanie, że za jego zwolnieniem przemawia ważny interes służby. W niniejszej sprawie bezspornie ustalono, iż [...] B.G. w okresie od stycznia 2012 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do dnia 31 lipca 2014 r., przedstawiła kilkanaście zaświadczeń lekarskich stwierdzających jej niezdolność do służby przez okres ponad 500 dni. Zaświadczenia te były wystawione przez lekarzy różnych specjalności – [...].
W związku z powyższym, przełożeni wyżej wymienionej policjantki dążyli do ustalenia stanu jej zdrowia i przydatności do dalszej służby w Policji, a tym samym do stwierdzenia, czy nadal spełnia ona kryteria określone w art. 25 ustawy o Policji. W tym celu została ona skierowana do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...], która orzeczeniem z dnia 3 marca 2014 r. nr [...] potwierdziła zdolność [...] B.G. do służby w Policji.
Organ odwoławczy wskazał, że wyżej wymieniona po uznaniu jej za zdolną do służby na zajmowanym stanowisku, przedłożyła zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza psychiatrę, stwierdzające jej niezdolność do służby od dnia 12 maja 2014 r. do dnia 31 maja 2014 r. Następnie zaświadczenie lekarskie stwierdzające jej niezdolność do służby od dnia 1 czerwca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. oraz kolejne zaświadczenie lekarskie, stwierdzające niezdolność do służby z powodu choroby od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 31 lipca 2014 r., tj. do dnia zwolnienia ze służby w Policji.
Komendant Główny Policji stwierdził, że w żaden sposób nie kwestionuje zasadności wystawienia przedmiotowych zwolnień lekarskich, jak również tego, iż okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Rozpoznając przedmiotową sprawę badał jednak wpływ zwolnień lekarskich na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby, bowiem sprawne funkcjonowanie tej formacji opiera się na właściwej realizacji zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne Policji. Zdaniem organu odwoławczego, sytuacja [...] B.G. wpływa negatywnie na organizację służby w jednostce. Funkcjonowanie pionu służby prewencyjnej w kontekście zagrożenia zjawiskami przestępczymi posiada szczególne znaczenie. Wymieniona policjantka winna realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, przyczyniając się do ujawniania i zwalczania przestępczości.
Tymczasem, mimo stosunkowo krótkiego (około 6-letniego stażu służby) przebywała na zwolnieniu lekarskim w ostatnich 3 latach przez ponad 500 dni. Sytuacja ta rzutuje ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli, poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Długotrwała, ciągła nieobecność [...] B.G. w służbie dezorganizowała tok służby i w naturalny sposób zmuszała przełożonych, co wynika wprost z dokumentów przedłożonych przez przełożonych policjantki, do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona ilość zadań służbowych po stronie obecnych w służbie policjantów wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości zleconych zadań. Bezspornie, taki stan rzeczy jest sprzeczny z interesem organu i godzi w "ważny interes służby".
Sytuacja taka może rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych policjantów, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej w samej jednostce, na co wskazywał przełożony policjantki. Z tego względu za sprzeczne z interesem służby uznano, że [...] B.G. w okresie od stycznia 2012 r. do dnia 31 lipca 2014 r. przez ponad 500 dni nie realizowała żadnych obowiązków służbowych, przebywając w tym czasie na zwolnieniach lekarskich.
W ocenie Komendanta Głównego Policji, w niniejszej sprawie nie bez znaczenia pozostawał fakt, że [...] B.G. podczas przebywania na zwolnieniach lekarskich uczestniczyła w przedsięwzięciach o charakterze publicznym związanych z występowaniem jako członek zespołu muzycznego. Z jednej strony z powodu choroby własnej lub sprawowania opieki nad chorym dzieckiem nie mogła ona realizować zadań i czynności służbowych związanych ze służbą w Policji, zaś z drugiej strony mogła w tym samym czasie bez przeszkód realizować swoje muzyczne pasje. Opisane wyżej zachowania nasunęły poważne wątpliwości co do jej intencji oraz świadczą o zamierzonym unikaniu przez nią realizacji obowiązków służbowych w celu wykonywania innych zadań niezwiązanych ze służbą w Policji. Wzbudziły również zastrzeżenia z punktu widzenia wypełniania przez nią obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji).
Trudno bowiem przyjąć, że usprawiedliwianie nieobecności w służbie zwolnieniami lekarskimi i uczestniczenie w tym czasie w publicznych imprezach rozrywkowych było zachowaniem, które można uznać za strzeżenie dobrego imienia służby.
Organ odwoławczy podał również, iż Komendant Powiatowy Policji w [...] orzeczeniem z dnia 22 maja 2014 r. nr [...] wymierzył [...] B.G. karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Orzeczeniem to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 13 czerwca 2014 r. nr [...].
Komendant Główny Policji zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia pozostawał także fakt wydźwięku medialnego związanego z postawą [...] B.G. W szeregu artykułach, zatytułowanych między innymi: "Zagrożona policjantka B.G. broni się: Komendant Główny też śpiewał", "Czy starszy sierżant B.G. wyleci z policji, bo ładnie śpiewa?", "Wyleci z policji, bo śpiewała?", które pojawiły się w lokalnych mediach, są cytowane jednostronne opinie i argumenty wyżej wymienionej. Wskazywanie przez nią na mobbing, szykanowanie oraz nierówne traktowanie przez przełożonych, przy braku możliwości rzeczowej polemiki z przedstawionymi argumentami, słusznie zostały przez organ pierwszej instancji uznane jako podważanie autorytetu i zaufania do tej formacji. Wydźwięk społeczny, w postaci komentarzy na temat postawy policjantki, zamieszczonych pod wskazanymi artykułami (na stronach internetowych), wzbudził negatywne emocje, budujące negatywny wizerunek Policji.
Zdaniem organu odwoławczego, z podanych wyżej powodów niezasadne byłoby odstąpienie od zwolnienia [...] B.G. ze służby w Policji w powołanym trybie z uwagi na dotychczasowy przebieg służby. Jako policjantka nie osiągnęła ona pożądanych wyników, potwierdza to treść notatek sporządzonych przez jej bezpośrednich przełożonych. Posiada wykształcenie zawodowe w specjalności pedagogika wczesnoszkolna i przedszkolna oraz podstawowe kwalifikacje zawodowe, nie dysponuje innymi, szczególnymi kwalifikacjami, które wyróżniałyby ją na tle innych policjantów.
Komendant Główny Policji uwzględniając powyższe stwierdził, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięto mając na względzie zarówno interes społeczny, tożsamy w tym wypadku z interesem służby, jak też słuszny interes policjanta. Okoliczności sprawy uzasadniają jednak przedłożenie ważnego interesu służby nad interesem strony. Organ pierwszej instancji, nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 K.p.a.
Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi B.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji, poprzez uznanie, iż zachodziły przesłanki uzasadniające zwolnienie jej ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby, podczas gdy jej postawa w życiu prywatnym, jak i zawodowym, dotychczasowy przebieg służby i odpowiednie przygotowanie merytoryczne do wykonywania zawodu policjanta oraz fakt samotnego wychowywania małoletniej córki, nie uprawniały do zastosowania trybu zwolnienia określonego w tym przepisie, a ponadto przez przyjęcie, iż długotrwale przebywanie na zwolnieniu lekarskim stanowi naruszenie ważnego interesu służby;
- 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 7 K.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez pominięcie wszelkich okoliczności przemawiających na korzyść skarżącej, w szczególności okoliczności dotyczących stażu w pełnieniu służby i braku jakichkolwiek ewidentnie negatywnych ocen czy zachowań zarówno w czasie wykonywania obowiązków służbowych jak również w życiu prywatnym, w tym faktu samotnego sprawowania opieki nad małoletnią córką, które to okoliczności powinny zostać uwzględnione przy wydaniu zaskarżonego rozkazu;
- 3) art. 108 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, bez wskazania jakiejkolwiek rzeczywistej okoliczności uzasadniającej występowanie w sprawie interesu społecznego, który powodowałby konieczność nadania mu przedmiotowego rygoru oraz błędne utożsamianie pojęcia ważnego interesu służby z interesem społecznym;
- 4) art. 107 § 3 w zw. z art. 108 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku uzasadnienia w treści rozkazu personalnego organu pierwszej instancji przyczyn nadania tego rygoru.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podała m.in., że zwolnienie jej ze służby z uwagi na częste absencje wywołane chorobą, które miały naruszać ważny interes służby, uznać należy – w sytuacji wydania orzeczenia lekarskiego potwierdzającego jej zdolność do dalszej pracy – za działanie mające na celu obejście przepisów o zwalnianiu ze służby z uwagi na stan zdrowia policjantki. Korzystanie przez nią ze zwolnień lekarskich nie zmierzało do uchylania się od obowiązków służbowych. Choroba jest okolicznością niezależną od woli człowieka, a zatem w sytuacji, gdy jest ona stwierdzona przez lekarza specjalistę, nie sposób jest poczytywać faktu pozostawania na zwolnieniach lekarskich jako okoliczności negatywnie wpływającej na ocenę określonej osoby w zakresie wykonywania przez nią obowiązków służbowych. Skarżąca wskazała, że w ramach PZP ZOZ MSWiA była leczona w związku z [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego dr n. med. [...] wynika, że była wobec niej stosowana [...].
Powyższa metoda oddziaływania psychoterapeutycznego jest powszechnie stosowana w formie muzykoterapii, zarówno biernej (słuchanie muzyki) jak i czynnej (granie, śpiewanie). Przy czym muzykoterapia czynna daje lepsze rezultaty, gdyż wymusza aktywność głosową. Fakt ten potwierdzają liczne opracowania naukowe. W związku z powyższym jej ewentualną aktywność śpiewaczą realizowaną w okresie nieobecności w służbie z powodu choroby, poprzez uczestnictwo w przedsięwzięciach o charakterze publicznym, nie sposób uznać za przejaw cynizmu i złośliwości wobec przełożonego, lecz jako formę i metodę psychoterapii. Zdaniem skarżącej nieprawdziwe jest twierdzenie organu, że pozostawanie przez nią na zwolnieniach lekarskich dezorganizowało funkcjonowanie macierzystych komórek organizacyjnych i utrudniało wypełnianie społecznej misji Policji. Braki personalne w jednostce występowały również w czasie jej obecności w służbie.
Nie sposób przyjąć, że czasowo, w razie usprawiedliwionej nieobecności, nie było możliwości zapewnienia zastępstwa jej osoby. W związku z powyższym usprawiedliwiona nieobecność skarżącej w służbie nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozkazu stanowił art. 41 ust 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby gdy wymaga tego ważny interes służby. Użyty w powołanym przepisie zwrot "można zwolnić" oznacza, że tego typu działania mają charakter fakultatywny i zostały pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.
Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 130/10).
Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. W powołanym przepisie i innych przepisach ustawy o Policji nie zdefiniowano określenia "ważny interes służby". Nie zawarto tam również wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389).
Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje zatem przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, jednak nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy w aktualnym stanie faktycznym, skarżąca może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby".
Organ ustalił, że skarżąca cierpi na schorzenia wywołujące długotrwałą absencję chorobową, co wywiera negatywny wpływ na wykonywanie przez nią obowiązków służbowych. Zaistniała sytuacja nie ma charakteru krótkotrwałego i organ nie jest w stanie przewidzieć, jak długo ten stan rzeczy będzie trwał. W ostatnich 3 latach skarżąca przez ponad 500 dni przebywała na zwolnieniach lekarskich. Zwolnienia te, co bezspornie potwierdzana materiał dowodowy sprawy, zostały wydane przez lekarzy różnych specjalności, m.in. [...]. To z kolei nie pozwala przyjąć argumentacji skarżącej podkreślającej w skardze główny związek absencji chorobowej z traumatycznymi przeżyciami. Tymczasem absencja chorobowa wymienionej, datowana od stycznia 2012 r., nie powoduje niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, czego dowodem jest orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia 3 marca 2014 r. Trzykrotnie w opiniach służbowych wytykano skarżącej niespełnianie wymagań dyspozycyjności, zaś w opinii służbowej z dnia 8 listopada 2010 r. dodatkowo brak należytej organizacji pracy i samodzielności.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w przedmiotowej sprawie organy Policji podejmując decyzję nie mogły pominąć faktu, że skarżąca w sposób nasuwający słuszne wątpliwości wykorzystywała zwolnienia lekarskie. Uczestnicząc podczas ich trwania w występach publicznych, bez względu na to, czy czyniła to w celach zarobkowych, czy też w ramach zainteresowań i upubliczniając ten fakt, niewątpliwie nie utrwalała w społeczeństwie pozytywnego wizerunku Policji, jako formacji korzystającej z szeregu przywilejów pracowniczych. Przeciwnie, z załączonych w aktach administracyjnych wydruków komentarzy do publikowanych artykułów wynika, że tego rodzaju postępowanie spotkało się z krytyką opinii publicznej i utrwaliło stereotyp policjanta nadużywającego przysługujących mu praw pracowniczych. Przy czym, nie sposób polemizować z poglądami nauki mówiącymi o terapeutycznej roli muzyki. Trudno jednak za czynną formę terapii muzycznej (konwencjonalnej) uznać występy stricte estradowe na imprezach masowych.
Znamienne jest także i to, że przedkładane przez skarżącą kolejne zwolnienia lekarskie nie rokowały poprawy zaistniałego stanu rzeczy. W ostatnim okresie skarżąca (od dnia 12 maja 2014 r. do dnia zwolnienia ze służby, tj. 31 lipca 2014 r.) ponownie przebywała na zwolnieniach lekarskich. Postępowanie skarżącej zdaje się wskazywać, iż służba w Policji stanowi dla niej zbyt duże obciążenie psychiczne. To z kolei tylko utwierdza organ w przekonaniu, że w przyszłości nie będzie ona w sposób oczekiwany przez przełożonych realizowała obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku.
Powyższe, w ocenie organu, ale również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednoznacznie wskazuje, że skarżąca nie jest w stanie podporządkować się dyscyplinie służbowej, co w sposób negatywny wpływa na realizację zadań jednostki organizacyjnej, w której pełni służbę. Postępowanie skarżącej działa demotywująco na pozostałych policjantów, albowiem dezorganizuje pracę oraz obarcza ich zwiększonym wymiarem obowiązków służbowych. Także Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów województwa [...] uznał argumentację organu Policji za zasadną i działając na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, przychylił się do zwolnienia skarżącej ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w żaden sposób nie kwestionuje ważności wystawianych zwolnień lekarskich, ani też nie przeczy potrzebie ich wystawienia. Nie ulega jednak wątpliwości, że okres pozostawania na zwolnieniach lekarskich jest znaczny i niewątpliwie wpływa nie tylko na sposób pełnienia służby przez skarżącą ale także, co wykazał organ, dezorganizująco wpływa na pracę [...] Komendy Powiatowej w [...]. Długotrwała nieobecność skarżącej wiąże się z koniecznością obciążania innych policjantów pracą, którą miałby wykonywać skarżąca, przez co dochodzi do kumulacji zadań wykonywanych przez jedną osobę. Oczywiście proces leczenia choroby powinien łączyć się ze zrozumieniem przełożonych. Jednakże w rozpoznawanej sprawie długotrwałe leczenie skarżącej nie przynosi zamierzonych rezultatów, przez to utrudnia wykonywanie ustawowych zadań Policji i legitymuje organ do sięgnięcia po radykalne rozwiązania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił również pogląd organu, że niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Tymczasem skarżąca z uwagi na stan zdrowia, czy też inne przyczyny losowe, wykazuje brak dyspozycyjności, który niezależnie od przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Z tego względu organ słusznie potraktował zarówno tą okoliczność jak i inne wskazane powyżej okoliczności jako sprzeczne z ważnym interesem służby, utożsamianym z interesem społecznym, a tym samym zasadnie rozwiązał ze skarżącą stosunek służbowy, nadając decyzji zwolnieniowej rygor natychmiastowej wykonalności. Zastosowanie art. 108 § 1 K.p.a. uzasadnia konieczność szybkiego usprawnienia działania komórki organizacyjnej, w której służyła skarżąca, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, iż absencja chorobowa skarżącej systematycznie się powiększała coraz dotkliwiej utrudniając wykonywanie zadań w/w [...].
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji przeprowadziły prawidłowe i wystarczające postępowanie, zgromadziły niezbędne dowody, wyjaśniły stan faktyczny sprawy i na takiej podstawie wydały rozstrzygnięcia, które w sposób wyczerpujący uzasadniły.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ nie wziął pod uwagę trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie wprowadza tego typu przesłanki jako warunku wydania decyzji zwolnieniowej. Wprawdzie kierując się dyspozycją art.7 K.p.a. tego rodzaju okoliczności należy brać pod uwagę, to jednak w realiach rozpoznawanej sprawy słuszny interes strony nie przemawia za przyznaniem mu prymatu nad ważnym interesem służby, tożsamym z interesem publicznym. Policjant nawiązując stosunek służbowy uzyskuje gwarancje trwałości zatrudnienia jednak pod warunkiem poddania się rygorom wynikających z pełnienia służby w tej formacji mundurowej. W przypadku, gdy owe rygory służby, a są nimi m.in. gotowość do pełnienia służby, podporządkowanie przełożonym w procesie realizacji zadań, dyspozycyjność, nie są przez policjanta przestrzegane, choćby z powodów rodzinnych, to nie ma usprawiedliwionych podstaw do pozostawania go w służbie publicznej.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B.G., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż organ przeprowadził w sprawie prawidłowe i wystarczające postępowanie oraz zgromadził niezbędne dowody, czym naruszono art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 7 K.p.a., podczas gdy w toku postępowania zaniechano wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, co przejawiało się w pominięciu okoliczności przemawiających na korzyść skarżącej, w szczególności okoliczności dotyczących stażu w pełnieniu służby i braku ewidentnie negatywnych ocen czy zachowań zarówno w czasie wykonywania obowiązków służbowych, jak również w życiu prywatnym, w tym faktu sprawowania opieki nad małoletnią córką;
- 2) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ prawidłowo ustalił istnienie przesłanek do rozwiązania ze skarżącą stosunku służbowego, czym naruszono art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), podczas gdy okoliczności sprawy, w tym staż skarżącej w pełnieniu służby oraz jej przebieg, jej postawa w życiu zawodowym i osobistym oraz fakt samotnego wychowywania małoletniej córki przeczą takiemu twierdzeniu.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie jawi się jako rażąco dowolne i nie uwzględnia okoliczności, które przemawiały na korzyść skarżącej. Tymczasem ważny interes służby musi być rozpatrywany w realiach konkretnego przypadku. Dla zwolnienia skarżącej ze służby konieczne było wykazanie, iż "ważny interes służby" został naruszony z uwagi na jej usprawiedliwione niestawiennictwo, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie można przyjąć, aby sam fakt jej nieobecności w służbie, a co za tym idzie scedowanie na innych policjantów części jej obowiązków zawodowych, w sposób bezpośredni prowadziło do pogorszenia jakości ich pracy. Organ winien wskazać konkretne dowody na okoliczność negatywnych skutków, jakie miała wywołać absencja skarżącej, a nie jedynie odwoływać się do nich w sposób ogólny.
Ponadto nieuprawnione jest twierdzenie, że skarżąca nie utrwalała w społeczeństwie pozytywnego wizerunku Policji, jako formacji korzystającej z szeregu przywilejów pracowniczych. Nieobecność skarżącej spowodowana była niezależnymi od niej przyczynami chorobowymi, których istnienia nikt nie kwestionował. Korzystanie przez nią ze zwolnień lekarskich nie zmierzało do uchylania się od obowiązków służbowych, a było spowodowane przyczynami obiektywnymi. Nie można twierdzić, iż nieobecność spowodowana chorobą wpływa negatywnie na wizerunek Policji. Nie wpływa na to również fakt wykonywania przez nią aktywności muzycznej polegającej na śpiewaniu, zwłaszcza, że te działania podejmowała w ramach zalecanej jej muzykoterapii.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, w toku postępowania nie został w sposób wnikliwy i wyczerpujący zebrany materiał dowodowy. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił żadnych okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem pozytywnego stanowiska w stosunku do skarżącej, w szczególności stażu pełnienia służby oraz braku jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na ewidentne i nagminne nieprawidłowości w jej postępowaniu w czasie pełnienia służby i poza nią. Nie uwzględniono również, trudnej sytuacji osobistej skarżącej związanej z samotnym wychowywaniem małoletniego dziecka.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w świetle powyższych wywodów należy uznać, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszeniu określonych przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przyjął, że organy obu instancji przeprowadziły w sprawie prawidłowe postępowanie administracyjne, wskazały motywy rozstrzygnięcia, które w sposób wyczerpujący uzasadniły i zasadnie wykazały, że skorzystanie przez nie z możliwości zwolnienia skarżącej ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby".
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Sąd pierwszej instancji powołanych przepisów nie naruszył. Zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej powołując się na naruszenie w/w przepisów nie podał, jakich dowodów nie zgromadzono oraz nie wskazał wpływu nieprzeprowadzenia konkretnych czynności dowodowych na treść wyroku. Podkreślić należy, iż tożsamy zarzut dotyczący naruszenia przez organy obu instancji w/w przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skarżąca podniosła już w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do tej kwestii odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i prawidłowo uznał, że dowody zebrane w sprawie pozwalały na przyjęcie, że zachodziły przesłanki do zastosowania wobec [...] B.G. podstawy do zwolnienia jej ze służby w Policji w oparciu o art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Ponadto, rozważając zagadnienie słusznego interesu strony stwierdził, że w okolicznościach faktycznych sprawy należało przyznać prymat interesowi społecznemu, tożsamemu z interesem służby.
Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również kolejny zarzut – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ prawidłowo ustalił istnienie przesłanek do rozwiązania ze skarżącą stosunku służbowego, czym naruszono art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, przepis ten, jako podstawa zwolnienia skarżącej ze służby w Policji, mógł znaleźć zastosowanie w tej sprawie.
Bezspornym jest, że skarżąca kasacyjnie [...] B.G. – policjant [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], od stycznia 2012 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do dnia 31 lipca 2014 r. przedstawiła kilkanaście zaświadczeń lekarskich stwierdzających jej niezdolność do służby przez okres ponad 500 dni. Przy czym korzystanie przez nią ze zwolnień lekarskich nie skutkowało stwierdzeniem niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym (orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW z dnia 3 marca 2014 r.). Nie rokowało ono również jej powrotu do służby. W okresie od dnia 12 maja 2014 r. do dnia zwolnienia ze służby, tj. 31 lipca 2014 r., ponownie przebywała na zwolnieniach lekarskich.
W konsekwencji organ nie był w stanie przewidzieć, jak długo ten stan będzie trwał. Jednocześnie wskazać należy, że sposób korzystania przez nią ze zwolnień lekarskich poprzez uczestnictwo, jako członek zespołu muzycznego, w występach publicznych nasuwał uzasadnione wątpliwości organu. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że trudno uznać jej występy estradowe na imprezach masowych podczas przebywania na zwolnieniach lekarskich za formę terapii muzycznej i utrwalanie pozytywnego wizerunku Policji.
Niewątpliwie liczne i stale powtarzające się nieobecności [...] B.G. w służbie dezorganizowały pracę [...] Komendy Powiatowej w [...], gdzie pełniła ona służbę. Nie jest bowiem możliwe prawidłowe funkcjonowanie jednostki organizacyjnej Policji w sytuacji, gdy policjant przedstawia kolejne zwolnienia lekarskie oraz gdy przełożony nie ma pewności czy i ewentualnie kiedy oraz na jaki okres jego podwładny wróci do służby. Uwzględnić należy okoliczność, że wszystkie zadania przypisane do poszczególnych struktur Policji muszą być realizowane na bieżąco. Oczywistym jest, iż zadania związane z zajmowanym przez nią stanowiskiem musiały być powierzane innym policjantom, którzy wykonywali je albo dodatkowo albo w wydłużonym czasie służby. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, każda długotrwała choroba policjanta negatywnie wpływa na funkcjonowanie komórek organizacyjnych omawianej formacji i możliwość sprawnego realizowania powierzonych jej zadań i fakt ten nie wymaga szczególnego dowodzenia.
Nie bez znaczenia są również powszechnie znane trudności kadrowe w Policji i związana z nimi konieczność jak najbardziej efektywnego wykorzystania każdego posiadanego przez tę formację etatu. Trudno mówić o możliwości podejmowania w tym zakresie racjonalnych działań, gdy jeden z etatów jest zajmowany przez policjanta, który w okresie ponad 500 dni w ciągu 2,5 roku z powodu absencji chorobowych faktycznie tej służby nie pełni. Tego rodzaju stan nie może trwać w nieskończoność, ustawa o Policji nie zapewnia policjantom stałości stosunku służbowego i nie gwarantuje im bezwzględnej ochrony przed zwolnieniem ze służby niezależnie od długości ich absencji chorobowej oraz skutków częstych i długotrwałych nieobecności w służbie. Długotrwały i nierokujący zmian brak dyspozycyjności [...] B.G., niezależnie od jego przyczyny, jest sprzeczny z interesem służby. Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów województwa [...] podzielił stanowisko organu w przedmiocie zaistnienia przesłanek uzasadniających zwolnienie [...] B.G. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo podzielił stwierdzenie organu, że zwolnienie [...] B.G. ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby było w pełni uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).