Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 3 września 2020 r. oddalił skargę A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oraz zobowiązania do jego zwrotu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o uchylenie go wraz z poprzedzającymi decyzjami bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111), dalej: uśr, skutkujące uznaniem, że świadczenie pobierane przez skarżącego w okresie od [...] grudnia 2009 r. do [...] marca 2018 r. było świadczeniem nienależnie pobranym, mimo że w tym okresie nie zaistniały żadne przesłanki dla takiej oceny, a skarżący nie miał świadomości, że świadczenie takie nie jest mu należne, gdyż istniały przesłanki do jego wydania, a nadto wyłączna wina za przyznanie świadczenia leży po stronie Burmistrza N.;
- 2) art. 106 § 3-5, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, polegające na przeprowadzeniu przez Sąd w sposób nieprawidłowy oceny postępowania dowodowego dokonanego przez organy administracji, skutkującego uznaniem, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez skarżącego w okresie od [...] grudnia 2009 r. do [...] marca 2018 r. był świadczeniem nienależnie pobranym;
- 3) art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 134 § 2 ppsa polegające na niewywiązaniu się przez Sąd z ciążącego na nim, w ramach sądowej kontroli działalności administracji publicznej, obowiązku zbadania rzetelności działania organów administracyjnych przez uznanie, że w niniejszej sprawie organy administracji nie były zobowiązane do zbadania świadomości skarżącego co do tego, iż zasiłek pielęgnacyjny nie jest mu należny, a nadto pominięciu okoliczności, że wyłączną winę za nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia ponosi Burmistrza N.;
- 4) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez pominięcie możliwości zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia przez stwierdzenie niezgodności zaskarżonych decyzji z regułami konstytucyjnymi, w tym w szczególności z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i poddał pod rozwagę sądu wystąpienie o podjęcie uchwały w związku z rozbieżnym orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym wykładni art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to wojewódzki sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję dopuścił się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanego naruszenia prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu materialnego. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ocena możliwości zastosowania art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr w sytuacji, gdy beneficjent świadczeń rodzinnych nie miał świadomości ich nienależnego pobierania i nie ponosi za to winy. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że zgodnie z art. 30 ust. 1 uśr osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Jednocześnie w myśl art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Analiza przytoczonego przepisu wskazuje, że jego treść jest jednoznaczna a skutek w postaci obowiązku zwrotu pobranego nienależnie świadczenia jest wynikiem stwierdzenia określonych okoliczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1773/12, czy z 16 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2372/18).
Jednocześnie należy podkreślić, że do okoliczności tych nie należy świadomość beneficjenta świadczeń rodzinnych co do pobrania nienależnych świadczeń ani wina w doprowadzeniu do pobrania takiego świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2372/18, czy z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2065/17). Przesłanki winy czy świadomości nienależności pobieranego świadczenia nie zostały bowiem ujęte w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr. Oznacza to, że obowiązek zwrotu świadczenia rodzinnego powstaje w sytuacji, gdy świadczenie to zostało przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego, chociażby strona takiego postępowania nie miała świadomości nienależności pobieranego świadczenia ani nie przyczyniła się do wydania decyzji przyznającej nienależne świadczenie.
Reasumując: przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jest w swej treści jednoznaczny i przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w takich okolicznościach ma charakter związany. Ta regulacja jest odmienną od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r.), a więc w jej przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., I OSK 309/18, wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r. I OSK 1773/12).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zaznaczyć, że decyzją z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność decyzji przyznającej skarżącemu bezterminowo prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. na skutek stwierdzenia, że decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że decyzja z [...] marca 2017 r. jest decyzją, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr, co powoduje, że świadczenie pobierane na podstawie decyzji, której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi na podstawie art. 30 ust. 1 uśr.
Tym samym brak jest podstaw do uznania słuszności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr. Sąd ten prawidłowo bowiem ocenił, że za stwierdzeniem nienależności pobranego świadczenia przemawia spełnienie obiektywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej to świadczenie z uwagi na wydanie tej decyzji bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa i zasadnie uznał, że przesłanki braku winy oraz świadomości co do pobierania nienależnego świadczenia, jako przesłanki pozaustawowe, nie mogą powodować uchylenia zaskarżonych decyzji.
Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie brak było podstaw do przedstawienia rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wynikającego zdaniem autora skargi kasacyjnej ze stosowania art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr. Zgodnie bowiem z art. 187 § 1 ppsa, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Oznacza to, że wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zależy od wystąpienia w określonej sprawie zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było wątpliwości co do wykładni art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr i możliwości oceny czy świadczenie rodzinne może zostać uznane za nienależne wyłącznie w przypadku gdy strona postępowania ponosi winę za uzyskanie i pobieranie nienależnego świadczenia albo miała świadomość, że pobierane przez nią świadczenie jest nienależne, nie ziściła się przesłanka umożliwiająca składowi orzekającemu wystąpienie o wydanie stosownej uchwały.
Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 106 § 3-5 ppsa. Zgodnie z tymi przepisami sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ppsa). Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony (art. 106 § 4 ppsa), a do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 ppsa). W tym miejscu należy zaznaczyć, że skarżący, składając skargę, nie wnioskował o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów ani nie przedstawił żadnego dokumentu mogącego stanowić taki dowód. Autor skargi kasacyjnej takiego dowodu zdaje się upatrywać w dokumentach przedłożonych przez skarżącego wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, które mają świadczyć o braku winy skarżącego lub braku jego świadomości co do faktu pobierania świadczenia nienależnego.
W tym miejscu należy wskazać, że dokumenty te stanowią część akt administracyjnych sprawy, które sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić na podstawie art. 133 § 1 ppsa. Tym samym brak jest podstaw do prowadzenia dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie akt sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że jak wskazano to powyżej, przesłanka świadomości pobierania nienależnego świadczenia rodzinnego czy winy w jego uzyskaniu nie jest przesłanką ustawową, zatem nie może ona być badana zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego bez narażania się na zarzut naruszenia zasad ekonomiki postępowania unormowanych odpowiednio w art. 12 § 1 kpa oraz w art. 106 § 3 ppsa. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3-5 ppsa należało uznać za niezasadny.
Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego w postaci art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr, to złożoną skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa. Przepis ten ma bowiem charakter wynikowy, a jego zastosowanie wynika z faktu stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi. Jednocześnie, skoro jak zostało to wykazane powyżej, okoliczności świadomości pobierania nienależnego świadczenia rodzinnego oraz winy nie są przesłankami determinującymi możliwość nakazania zwrotu takiego świadczenia, nie można skutecznie stawiać organom administracji zarzutu, że nie prowadząc postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a Sąd pierwszej instancji akceptując takie postępowanie, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Brak jest zatem podstaw do uznania, że zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 134 § 2 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa są zasadne.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i wynikającej z niej zasady lojalności państwa wobec adresata norm prawnych, należy wskazać, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 lutego 2012 r., sygn. akt K 5/11, na który powołuje się autor skargi kasacyjnej, wydany został w odmiennym stanie prawnym i dotyczył możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji ustalających prawo do renty lub emerytury w oparciu o odmienną ocenę przedłożonych w przeszłości dowodów. Zastosowanie zaś w przedmiotowej sprawie art. 30 ust. 2 pkt 4 uśr wynika nie z arbitralnego uznania organów administracji publicznej, ale jest wynikiem ziszczenia się ściśle określonych przesłanek. Na podstawie przywołanego w skardze kasacyjnej art. 2 Konstytucji RP strona nie jest chroniona bezwarunkowo w sytuacji kiedy zachodzą w pełni uzasadnione podstawy do uznania przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane i nakazania jego zwrotu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.