Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 lipca 2019 r. sygn. akt. II SAB/Po 33 oddalił skargę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w przedmiocie rejestracji oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pełnomocnik [...] Spółka z o.o. w P. w dniu [...] marca 2019 r. złożył do Powiatowego Urzędu Pracy w P. (powoływany dalej w skrócie "PUP") oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi O. K. w okresie [...] kwietnia - [...] września 2019 r.

Powiatowy Urząd Pracy w P. w piśmie z [...]marca 2019 r. zwrócił się do pełnomocnika Spółki o:

1. - złożenie oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm.) zgodnego ze wzorem stanowiącym załącznik nr 18 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz. U. poz. 2345); wzór oświadczenia przesyłano Spółce w załączeniu;
2. - dostarczenie kopii karty pobytu na podstawie, której O. K. przebywa na terenie RP.

Pełnomocnik Spółki w piśmie z [...] marca 2019 r. oświadczył, że odmawia wykonania wezwania, gdyż żaden przepis prawa nie nakłada na przedsiębiorcę obowiązku dołączania do wniosku kopii karty pobytu cudzoziemca. Natomiast oświadczenie o niewystępowaniu okoliczności (o niekaralności) zostało załączone do wniosku z [...] marca 2019 r. Żądanie tych samych oświadczeń po raz drugi narusza zasadę wyrażoną w art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."

W piśmie z [...] marca 2019 r. pełnomocnik Spółki wniósł ponaglenie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w Warszawie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie przewidzianym w art. 88z ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Powiatowy Urząd Pracy w P. w piśmie z [...] marca 2019 r. nr [...] poinformował Spółkę, że oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi z [...] marca 2019 r. pozostaje bez rozpoznania jako zawierające braki formalne. Gdyby oświadczenie dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zostały złożone, oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi zostałyby wpisane do ewidencji oświadczeń.

Spółka w piśmie z [...] marca 2019 r. złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji (wpisania oświadczeń do rejestru) w sprawie w ciągu tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa nie wymagała żadnego wyjaśnienia i oświadczenie powinno zostać zarejestrowane [...] marca 2019 r. We wniosku pełnomocnik skarżącego złożył oświadczenie, że skarżącego nie dotyczą okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1-6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Dodatkowo do wniosku zostało załączone oświadczenie prezesa zarządu skarżącej, że reprezentowanej przez niego Spółki nie dotyczą wspomniane okoliczności. Spółka wskazała, że żądanie organu w zakresie oświadczenia o niekaralności, na dzień przed ustawowym wykonaniem swojego obowiązku, jest niezasadne z trzech powodów. Po pierwsze skarżący złożył już oświadczenie o identycznej treści, jak we wzorze, co oznacza, że organ wysunął zarzut wyłącznie dotyczący formy tego oświadczenia, co stoi w sprzeczności z jedną z czołowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada odformalizowania postępowania administracyjnego (zasada szybkości postępowania), która została wyrażona w art. 12 § 1 K.p.a. Po drugie, załącznik nr 18 z rozporządzenia to wzór dokumentu papierowego, wykorzystywanego, jeśli wnioskodawca składa wniosek w sposób tradycyjny, czyli wypełnia papierowy wniosek odręcznie i dołącza do niego papierowy załącznik.

Skarżący złożył wniosek za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. Jeśli zatem organ chciałby być konsekwentny w swoim postępowaniu, to powinien wezwać skarżącego do wypełnienia wniosku na formularzu przewidzianym w załączniku nr 16 do rozporządzenia. Po trzecie wreszcie oświadczenie o niekaralności, jako część integralna wniosku, bez której nie mógłby on zostać złożony przez system teleinformatyczny, zostało złożone przez pełnomocnika skarżącego. Pełnomocnikowi skarżącego znane są rozbieżności w linii orzeczniczej sądów administracyjnych co do tego, czy pełnomocnik może składać w imieniu mocodawcy oświadczenie wiedzy pod rygorem odpowiedzialności przewidzianej w art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, dlatego do wniosku zostało również dodane dodatkowe oświadczenie prezesa zarządu skarżącej Spółki. Było to jednak dodatkowe oświadczenie, aby nie wzbudzać żadnych wątpliwości.

Nie zmienia to jednak faktu, że oświadczenie pełnomocnika zostało złożone w takiej formie, jaką przewiduje formularz w systemie teleinformatycznym, a nie papierowy wzór z rozporządzenia, który jest niewykorzystywany z uwagi na informatyzację tych usług administracji publicznej.

Podniesiono także, że w swoich pismach organ prezentował różne stanowiska. Do [...] marca 2019 r. organ odmawiał rejestracji oświadczeń pracodawcy (choć w nie w przewidzianej dla odmowy formie, czyli w postaci decyzji administracyjnej), dwa dni później organ oświadczył, że pozostawia oświadczenie z brakami formalnymi bez rozpoznania, co zapewne należy rozumieć, że pozostawia wniosek skarżącego o rejestrację oświadczeń bez rozpoznania. Według strony organ nie jest uprawiony do takiego działania, bowiem nie wystosował wezwania od usunięcia braków formalnych, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a., a jedynie prośbę.

W piśmie procesowym z [...] marca 2019 r. strona skarżąca wskazała, że Spółka [...] marca 2019 r. złożyła kolejny wniosek o rejestrację oświadczenia o powierzeniu zatrudnienia cudzoziemcowi M. S. i organ powiadomił Spółkę, że oświadczenie jest już zarejestrowane i gotowe do odbioru. Do wniosku strona skarżąca dołączyła oświadczenie pracodawcy o niekaralności w takiej formie, jakiej wymaga organ. Oznacza to, że organ wszedł w posiadanie oświadczenia pracodawcy w takiej formie, jaka go satysfakcjonuje, skoro wniosek rozpoznał pozytywnie dla skarżącego. Organ jest zatem w posiadaniu oświadczenia pracodawcy. Zgodnie z art. 220 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej nie może żądać oświadczenia strony na potwierdzenie stanu prawnego, jeśli znane są one organowi z urzędu.

Ponadto organ może uwzględnić skargę we własnym zakresie podejmując odpowiednie działania służące zlikwidowaniu stanu bezczynności. W niniejszej sprawie jednak organ uporczywie i złośliwie nie podejmuje żadnych działań, choć już od [...] marca 2019 r. był w posiadaniu oświadczenia o stanie prawnym i był zobowiązany z urzędu uwzględnić zmianę w niniejszej sprawie. Organ złośliwie tego nie czyni, co powinno znaleźć przełożenie na wysokość wymierzonej grzywny.

Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P. odpowiadając na skargę wyniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ wskazał, że wymagane przepisami oświadczenie, złożone pod odpowiedzialnością karną, określoną w art. 233 Kodeksu karnego, nie było poprawne co do tytułu i treści. Stwierdzono też, że w piśmie z [...] marca 2019 r. błędnie zobowiązano stronę skarżącą do dostarczenia karty pobytu, na podstawie której cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Oświadczenie o powierzeniu pracy cudzoziemcowi O. K. złożone [...] marca 2019 r. zostałoby wpisane do ewidencji oświadczeń, gdyby podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi złożył wymagane oświadczenia o niekaralności.

W piśmie procesowym z [...] maja 2019 r. strona skarżąca podniosła, że złożone oświadczenie Prezesa zarządu skarżącej Spółki dotyczące niekaralności było zgodne co do treści z przewidzianym w rozporządzeniu załączniku nr 18, jednakże załącznik ten dotyczy wniosków składanych w wersji papierowej, stąd jego forma, zdaniem skarżącej, nie była dla niej obowiązująca. Dodatkowo do wniosku zostało załączone oświadczenie Prezesa zarządu skarżącej, że reprezentowanej przez niego Spółki nie dotyczą okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1-6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W sytuacji, jeśli oświadczenie składa pełnomocnik poprzez formularz elektroniczny, to jedynie "klika" on odpowiednią ikonę (przycisk) przy określeniu "byłem", "jestem" albo "nie byłem", "nie jestem". W sytuacji, w której pełnomocnik pragnie jeszcze dodać takie samo oświadczenie (o niewystępowaniu tych okoliczności) członka zarządu osoby prawnej, to nie może tego uczynić przez formularz elektroniczny, ponieważ system teleinformatyczny takiej możliwości nie przewiduje, tylko musi sporządzić sam takie oświadczenie.

W niniejszej sprawie pełnomocnik sporządził oświadczenie, z którego treści wynika, że członek zarządu wnioskodawcy nigdy nie został prawomocnie skazany (ukarany) za żadne z przestępstw i wykroczeń wyliczonych w art. 88z ust. 5 ustawy. Działania organu zmierzały do ponownego złożenia oświadczenia o tej samej treści. Wskazano ponadto, że załącznik nr 18 do rozporządzenia zawiera błąd. Sformułowanie z załącznika z punktu 1 o brzmieniu "art. 120 ust. 11" (zamiast art. 120 ust.

10) jest oczywistą omyłką pisarską twórcy wzoru załącznika. Zmuszanie przedsiębiorców, żeby składali oświadczenie w oparciu o wadliwy załącznik oznacza, że za chwilę będą musieli korygować swoje własne oświadczenie, ale na takim wzorze, jaki życzy sobie Powiatowy Urząd Pracy w P. W piśmie procesowym z [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej Spółki, odnosząc się do pisma procesowego organu z [...] czerwca 2019 r. podniósł, że dla organu nie jest istotna treść, lecz forma oświadczenia o niekaralności, co stanowi absurd urzędniczy. Stwierdzono, że niedostarczenie na żądanie organu oświadczenia nie może być traktowane jako nieusunięcie braku formalnego, ponieważ brak oświadczenia nie jest brakiem formalnym podania, a jest ewentualną przesłanką do wydania niezgodnego z żądaniem strony merytorycznego orzeczenia, a więc odmowy rejestracji oświadczenia zaskarżalną decyzją administracyjną. Brak formalny podania uniemożliwia nadanie sprawie biegu i uniemożliwia rozpoznanie sprawy. Tak jednak w tej sprawie nie było. "Niewłaściwy" co do formy formularz ma jedynie takie konsekwencje, że organ "nie wie" (ponieważ nie umie przeprowadzić dowodu z "takiego" oświadczenia), czy wnioskodawca został ukarany za wymienione w art. 88z ust. 1-5 czyny. Oznacza to, że (co wynika z brzmienia art. 88z zdanie pierwsze ustawy) starosta nie wie, czy może zarejestrować oświadczenie, czy też ma odmówić jego rejestracji. Jeśli zatem wnioskodawca zostaje wezwany do złożenia oświadczenia w tym przedmiocie w ciągu siedmiu dni i w tym terminie oświadczenie nie wpłynie, to starosta ma orzec na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego i może odmówić (decyzją administracyjną) rejestracji oświadczenia. Jednakże wnioskodawca może się od odmowy odwołać i uzupełnić oświadczenie, które musi zostać uwzględnione albo w ramach samokontroli, albo w postępowaniu odwoławczym. Jeśli zaś wnioskodawca nie chce oświadczenia uzupełnić, wówczas jego stanowisko podlega kontroli organu wyższego szczebla.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołany na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd wyjaśnił, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Sąd przyjął, że skarżący zarzucił Powiatowemu Urzędowi Pracy w P. bezczynność polegającą na niewywiązaniu się z obowiązku rejestracji oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi O. K. w okresie od [...] kwietnia do [...] września 2019 r.

Skarga została poprzedzona ponagleniem, wniesionym w piśmie z [...] marca 2019 r. do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zatem spełniony został wymóg wynikający z art. 52 § 2 w związku z art. 53 § 2b P.p.s.a. Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi warunek formalny do wniesienia skargi na bezczynność. W sprawach bezczynności istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia ponaglenia złożonego w trybie art. 37 K.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Tym samym przesądza to o wyczerpaniu przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na tle art. 52 § P.p.s.a.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że na moment wniesienia skargi (drogą elektroniczną – [...] marca 2019 r. – karta nr 14 akt sądowych) Powiatowy Urząd Pracy w P. nie zarejestrował oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi O. K. od [...] kwietnia do [...] września 2019 r., które zostały wniesione przez skarżącą Spółkę do Urzędu w dniu [...] marca 2019 r. Pisma Powiatowego Urzędu Pracy w P. zarówno z [...] marca, jak i [...] marca 2019 r. mogą być uznane za akt wyrażający końcowe stanowisko organu w przedmiocie wniosków Spółki o rejestrację oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, choć żadne z tych pism nie posiada formy właściwej dla decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 88z ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak też postanowienia wydanego na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Jednakże oba stanowiska zostały wydane w terminie 30 dni licząc od daty złożenia wniosku o rejestrację oświadczeń, procedowanie nad którym wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Termin ten dla wniosku z [...] marca 2019 r. upłynął z dniem [...] kwietnia 2019 r. Skoro organ zmieścił się w tym terminie, końcowo odmawiając rejestracji oświadczeń i wyjaśniając swoje stanowisko, w tym na jakiej podstawie prawnej to uczynił, skarga na bezczynność nie mogła zostać uwzględniona.

Sąd wyjaśnił, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania stanowi o nierozpoznaniu sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu organ końcowo prawidłowo zastosował art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 90 ust. 1 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz przepisami rozporządzenia w sprawie wydawania zezwolenia na prace cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń. Prawidłowo Powiatowy Urząd Pracy w P. rozpatrując sprawę z wniosku z [...] marca 2019 r. o rejestrację oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi uznał, że przedłożone przez Spółkę oświadczenia nie spełniają wymogów określonych przepisami prawa. Spółka przedłożyła oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi wraz z dwoma oświadczeniami podmiotu powierzającego wykonywania pracy cudzoziemcowi dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1 - 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – podpisane przez pełnomocnika Spółki adwokata P. L., oraz dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1 - 6 i art. 88j ust. 1 pkt 3 - 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (scan) – podpisane przez Prezesa Zarządu Spółki, zgodnie z obowiązującymi w tym podmiocie zasadami reprezentacji.

To ostatnie oświadczenie Prezes Zarządu złożył zgodnie z art. 88z ust. 1 lit. g ww. ustawy. Wymienione dwa oświadczenia wymagały uzupełnienia. Pierwsze - o podpis osoby działającej w imieniu podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, drugie – przez złożenie oświadczenia zgodnego z formularzem na załączniku nr 18 do rozporządzenia w sprawie wydawania zezwolenia na prace cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń. Oceniając zasadność tych wezwań w granicach sprawy ze skargi na bezczynność Sąd wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym oświadczenie, które składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, może podpisać jedynie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Wynika to nie tylko z istoty takiego oświadczenia, które jest oświadczeniem wiedzy, ale z charakteru przestępstwa określonego w art. 233 Kodeksu karnego, a także możliwości przypisania konkretnemu podmiotowi, a nie jego pełnomocnikowi, odpowiedzialności karnej w przypadku wypełnienia znamion tego przestępstwa. Z kolei drugie z oświadczeń – podpisane przez Prezesa Spółki - nie zawiera treści zgodnej z formularzem stanowiącym załącznik nr 18 do ww. rozporządzenia.

W ocenie Sądu celem wprowadzenia instytucji rejestracji oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi było uproszczenie procedury zatrudniania cudzoziemców. Służyć temu miało składanie wniosków na formularzach określonych w rozporządzeniu w sprawie wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń. Odmienne zredagowanie przez pełnomocnika skarżącej Spółki nawet takich samych treści, nie służy temu celowi. W piśmie procesowym z [...] czerwca 2019 r. złożonym do sprawy II SAB/Po 32/19 Powiatowy Urząd Pracy w P. przedstawił tabelaryczne zestawienie różnicy treści oświadczenia zgodnej z art. 88z ust. 5 pkt 1- 6 ww. ustawy i treści oświadczenia złożonego przez Prezesa skarżącej Spółki jako podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi (k. 75-77 akt sądowych II SAB/Po 32/19). Przeprowadzona przez Sąd analiza wzoru objętego załącznikiem nr 18 oraz złożonego wraz z wnioskiem z [...] marca 2019 r. oświadczenia, różnice te potwierdza.

Mamy do czynienia z inną treścią, aniżeli określona we wzorze, zatem aby stwierdzić, czy oświadczenie to zawiera wszystkie wymagane prawem treści, konieczna jest jego szczegółowa weryfikacja, zamiast prostej czynności sprawdzenia, które rubryki zostały zaznaczone. Nie służy to usprawnieniu postępowania i uproszczeniu procedur.

Sąd uznał, że skoro skarżąca Spółka nie zgodziła się na uzupełnienie wskazanego braku wniosku, a wezwanie w tym zakresie miało oparcie w przepisach prawa materialnego, uprawnione było niezarejestrowanie oświadczeń złożonych [...] marca 2019 r. Sąd podzielił natomiast stanowisko strony skarżącej, że organ częściowo nie działał prawidłowo. W piśmie zobowiązującym pełnomocnika skarżącej Spółki nie zakreślono terminu do uzupełnienia braku formalnego, jak również nie wskazano rygoru, pod jakim wezwanie zostało wystosowane. Zbędnym również było zobowiązanie do złożenia karty pobytu, co Urząd przyznał.

Sąd założył, że działanie Urzędu było wynikiem zmiany ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez dodanie do ustawy art. 88z ust. 4 tej, który wszedł w życie 1 stycznia 2018 r. (ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2017 r. poz. 1543). Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1494), nowelizacja miała na celu wdrożenie do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/36/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu zatrudnienia w charakterze pracownika sezonowego. Wskazano na konieczność zapewnienia procedurze rejestracji oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi podstaw prawnych. Pojawiały się bowiem pewne wątpliwości co do podstaw rejestracji lub odmowy rejestracji oświadczenia oraz trybu postępowania urzędu.

Ostatecznie przyjęto, że dotychczasowe rozwiązania dają Powiatowym Urzędom Pracy dużą swobodę w kwestii rejestrowania lub nierejestrowania oświadczeń. Celem nowelizacji ustawy było pozostawienie w pewnym zakresie takiej swobody, jednakże z jednoczesnym wyraźnym wprowadzeniem prawa do odmowy wpisania oświadczenia do ewidencji w określonych przypadkach oraz wprowadzeniem prawa do zaskarżenia tej decyzji, co zapewni lepszą ochronę praw pracodawców oraz cudzoziemców.

Powyższe okoliczności, w opinii Sądu, nie mają jednakże znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, bowiem istotne jest, że na dzień wniesienia skargi strona skarżąca nie złożyła żądanych przez Powiatowy Urząd Pracy w P. dokumentów w wymaganej formie, a w treści skargi i w kolejnej skierowanej do Sądu korespondencji kwestionuje ten wymóg. Nie można zarzucić organowi bezczynności wobec pozostawienia bez rozpoznania wniosku o rejestrację oświadczeń z [...] marca 2019 r. – pismo organu z [...] marca 2019 r. Ta forma zakończenia sprawy w opisanych okolicznościach była prawidłowa, bowiem wniosek zawierał braki formalne, co miało wpływ na brak możliwości rejestracji oświadczenia w terminach, o jakich stanowi przepis art. 88z ust. 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyrok wniosła [...] Spółka z o.o. w P. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie:

1. 1) art. 64 § 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie; mianowicie Sąd I instancji uznał, że Powiatowy Urząd Pracy w P. miał prawo pozostawić podanie skarżącego bez rozpoznania, gdyż nie spełniało ono wymogów przewidzianych przepisami prawa w sytuacji, gdy nie ma takich przepisów, które nakładałyby na wnioskodawcę wymóg formalny dodania drugiego oświadczenia o niekaralności (podpisanego przez prezesa zarządu skarżącej) w jakiejkolwiek formie;
2. 2) § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń przez jego niezasadne zastosowanie polegające na:
3. a) niezasadnym przyjęciu, że załącznik numer 18 do cytowanego rozporządzenia jest faktycznie wzorem oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1-6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (a nie jest nim);
4. b) niezasadnym przyjęciu, że wzory oświadczeń stanowiące załączniki o numerach 17 i 18 do rozporządzenia są wzorami wykorzystywanymi w korzystaniu z systemu teleinformatycznego www.praca.gov.pl, podczas gdy we wspomnianym systemie wykorzystuje się formularz zwany PSZ-OPWP, o którym nie ma w ogóle mowy w przywołanym rozporządzeniu;
5. 3) § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji oraz trybu i sposobów prowadzenia usług rynku pracy poprzez jego niezastosowanie, a to właśnie ta jednostka redakcyjna wspomnianego aktu przewiduje, że powiatowe urzędy pracy mogą wykorzystywać do świadczenia usług elektronicznych publicznych form zatrudnienia systemy teleinformatyczne.

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła, na podstawie art. 179a P.p.s.a., o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na bezczynność dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. z [...] marca 2019 r., gdyby zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 179a P.p.s.a., wniosła o zmianę przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na bezczynność dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. z [...] marca 2019 r. Skarżąca kasacyjnie spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy oraz wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w obu instancjach.

W piśmie z [...] września 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w P. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga rozpoznawana w tych granicach nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Na wstępie należy wskazać, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie określił jaką postać miały wskazane naruszenia prawa, tj. czy były one oparte na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) czy przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Określenie postaci naruszenia prawa jest konieczne choćby z tego względu, że determinuje właściwy sposób przedstawienia uzasadnienia podstawy kasacyjnej, czyli wykazania przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia lub też jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania - art. 64 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej ani nie powiązał naruszenia tego przepisu z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów P.p.s.a. ani też nie wykazał, aby uchybienie mu mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów P.p.s.a., a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu w efekcie tej kontroli przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05).

Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji.

Zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a., który należałoby oprzeć na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., dotyczy nieprawidłowego uznania przez Sąd I instancji, że organ nie był bezczynny skoro pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej Spółki z [...] marca 2019 r. o wpis oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń. Strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zasadność pozostawienia wniosku bez rozpoznania (która stanowi o niepozostawaniu organu w bezczynności w rozpoznaniu sprawy w terminie) wynikała z tego, że skarżąca Spółka nie uzupełniła wniosku o oświadczenie określone w art. 88z ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Strona skarżąca uznaje, że organ nie miał prawa pozostawić bez rozpoznania wniosku Spółki, gdyż oświadczenia, które złożyła stanowią o spełnieniu wymagań określonych w powyższym przepisie.

Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny 3 września 2013 r. podjął uchwałę sygn. akt I OPS 2/13, w której wskazał, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W uchwale tej NSA wskazał także, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej i jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, pomimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa regulujących te wymogi.

W powyższym przepisie chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa. Organ administracji publicznej nie może wykorzystać trybu do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (wyroki NSA z 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 1473/94 i 26 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1071/16). Tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy.

W myśl art. 88z ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w oświadczeniu o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, podlegającemu wpisaniu do ewidencji oświadczeń, podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi zamieszcza informacje dotyczące podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, tj. oświadczenie składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1 – 6 (składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia"; klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań).

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi jest składane przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi w celu wpisu oświadczenia do ewidencji oświadczeń na okres lub okresy oznaczone datami. Przepis § 5 ust. 4 stanowi, że podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, składając oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi w celu wpisu tego oświadczenia do ewidencji oświadczeń, składa oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1-6 ustawy. Wzór oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1-6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stanowi załącznik nr 18 do rozporządzenia (ust. 5 rozporządzenia).

Przepis art. 88z ust. 4 ww. ustawy stanowi zaś, że w sprawach niewymagających postępowania wyjaśniającego powiatowy urząd pracy wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń albo starosta odmawia w drodze decyzji wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń nie później niż w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania oświadczenia, a w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego - nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania oświadczenia. Decyzję odmowną – w myśl art. 88z ust. 5 pkt 1 cytowanej ustawy – wydaje się, jeżeli podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi lub osoba fizyczna, która działała w jego imieniu, zostali co najmniej dwukrotnie prawomocnie ukarani za popełnienie czynu, o którym mowa w art. 120 ust. 10, w okresie 12 miesięcy poprzedzających datę złożenia oświadczenia w powiatowym urzędzie pracy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd przyjął, że skarżąca Spółka zarzuciła Powiatowemu Urzędowi Pracy w P. bezczynność polegającą na niewywiązaniu się z obowiązku wpisania do ewidencji oświadczenia złożonego [...] marca 2019 r. o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi O. K. w okresie od [...] kwietnia do [...] września 2019 r.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, gdyż skarga kasacyjna nie formułuje zarzutów naruszenia przepisów postępowania innych niż zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem ustalony stan faktyczny jako własny.

Niesporne okoliczności sprawy wskazują więc, że w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 88z ust. 5 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż organ nie stwierdził okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1 tej ustawy.

W sprawie nie jest też sporne, że w piśmie z [...] marca 2019 r. Powiatowy Urząd Pracy zwrócił się do pełnomocnika skarżącej Spółki o złożenie oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1 - 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnego ze wzorem stanowiącym załącznik nr 18 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, który przesyłano Spółce w załączeniu. Spółka złożyła bowiem przez pełnomocnika oświadczenie dotyczące powyższych okoliczności w wersji elektronicznej.

Tym samym oświadczenie to nie zostało podpisane przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Kolejne ustalenia niesporne dotyczą tego, że przesłany przez Spółkę dodatkowo skan oświadczenia - z podpisem podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi - nie jest zgodny z wzorem stanowiącym załącznik nr 18 do rozporządzenia w sprawie wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń. Nie zostało też zakwestionowane przez Spółkę stanowisko Sądu, że treść oświadczenia Spółki złożonego wraz z wnioskiem z [...] marca 2019 r. różni się od treści oświadczenia objętego wzorem stanowiącym załącznik nr 18 do cyt. rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. i § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń przede wszystkim zauważyć trzeba że skarga kasacyjna nie kwestionuje stanowiska Sądu I instancji, że oświadczenie, które składne jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, może podpisać jedynie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi (chociaż zauważa rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych i wypowiedzi doktryny dopuszczające możliwość złożenia takiego oświadczenia przez pełnomocnika). Autor skargi kasacyjnej wskazał bowiem, że mając na uwadze wątpliwości wokół dopuszczalności składania oświadczenia wiedzy przez pełnomocnika, strona załączyła do podania oświadczenie o niekaralności Prezesa zarządu.

Skarga kasacyjna kwestionuje więc wyłącznie stanowisko organów administracyjnych zaakceptowane przez Sąd I instancji wskazujące na konieczność złożenia oświadczenia zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 18 do ww. rozporządzenia (argumentacja powoływana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) oraz dopuszczalność składania oświadczenia za pomocą systemu teleinformatycznego. Skarga kasacyjna przyjmuje w tym zakresie, że załącznik nr 18 do rozporządzenia nie jest wzorem oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1-6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz że w cytowanym powyżej rozporządzeniu nie ma regulacji dotyczących dopuszczalności składania tego oświadczenia w formie formularza pod nazwą PSZ-OPWP wykorzystywanego w systemie teleinformatycznym www.praca.gov.pl, co oznacza, że te wzory oświadczeń nie są wzorami stanowiącymi załączniki nr 17 i nr 18 do rozporządzenia.

Odnośnie do powyższego wskazać trzeba, że prawidłowo zauważa autor skargi kasacyjnej, że załącznik nr 18 do rozporządzenia stanowiący wzór oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1 – 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zawiera błąd. Oświadczenie zawarte w pkt 1 wzoru brzmi: "oświadczam, że podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi lub osoba, która działa w jego imieniu był(a)/nie był(a) co najmniej dwukrotnie prawomocnie ukarany(a) za wykroczenie określone w art. 120 ust. 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. (...)". Tymczasem przepis ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w art. 88z ust. 5 pkt 1 jako warunek wpisania do ewidencji oświadczeń wskazuje brak dwukrotnego i więcej prawomocnego ukarania podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi lub osoby fizycznej, która działała w jego imieniu, za popełnienie czynu, o którym mowa w art. 120 ust.

10. Zwrócenia uwagi wymaga przy tym to, że załącznik określający wzór takiego oświadczenia znajdujący się na stronach www.praca.gov.pl składany do oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi w postaci elektronicznej w pkt 1 zawiera treść oświadczenia zgodną z brzmieniem przepisu ustawowego, a nie brzmieniem pkt 1 oświadczenia zawartego w załączniku nr 18 do rozporządzenia.

Podobnie rację należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej w kwestii braku umocowania w ww. rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do określenia wzoru oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1 – 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych. Jednakże możliwość wnoszenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej należałaby wywieść z ogólnych przepisów dotyczących wnoszenia pism w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności z art. 63 § 1 K.p.a., który przewiduje możliwość wnoszenia podania pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustanie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Zgodnie z art. 16a ust. 1 tej ustawy w przypadku gdy w przepisach prawa został wskazany organ właściwy do określenia wzoru dokumentu, jeżeli przepisy te nie wykluczają przesyłania dokumentów drogą elektroniczną, organ ten przekazuje ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji wzór dokumentu elektronicznego w celu umieszczenia go w centralnym repozytorium wzorów dokumentów elektronicznych, o którym mowa w art. 19b ust. 1 (pkt 1); przekazuje ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji opis usługi możliwej do zrealizowania przy wykorzystaniu wzoru dokumentu elektronicznego w celu zamieszczenia go w katalogu usług (pkt 2); udostępnia na ePUAP lub w innym systemie teleinformatycznym formularz elektroniczny umożliwiający wygenerowanie dokumentu elektronicznego w celu złożenia go za pomocą środków komunikacji elektronicznej (pkt 3). Artykuł 16a został dodany na mocy ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 183).

W uzasadnieniu ustawy nowelizującej wskazano, że jej celem jest wprowadzenie kompleksowej regulacji, zapewniającej obywatelom możliwość komunikacji z organami administracji publicznej drogą elektroniczną. Z kolei jak wskazała Kotulska Magdalena w "Wykorzystanie środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu administracyjnym" (PPP 2012/9/23-36) przepis art. 63 § 3a K.p.a. określa wymogi podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego. Wskazuje na dwie ich kategorie, z których pierwsza ma postać względnie konkretną, a druga została ujęta zbiorczo. Wnoszący podanie drogą elektroniczną ma obowiązek jego uwierzytelnienia przy użyciu mechanizmów wskazanych w art. 20a ust. 1 ustawy informatyzacyjnej, tj. przez zastosowanie bezpiecznego podpisu elektronicznego, weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP. Druga grupa wymogów podania w formie dokumentu elektronicznego to dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeśli przepisy te nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru.

Każdy z takich wzorów (formularzy) podania, najczęściej wskazany w przepisach wykonawczych do ustawy, powinien zostać przeniesiony do wersji elektronicznej i umieszczony na stronie internetowej organu administracji publicznej właściwego do załatwienia sprawy w miejscu łatwym do odszukania oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. Zgodnie z art. 19b pkt 3 i 4 ustawy informatyzacyjnej organy administracji publicznej przekazują do centralnego repozytorium oraz udostępniają w BIP wzory pism w postaci dokumentów elektronicznych, a w sytuacji gdy wzór podania określają odrębne przepisy, umieszczenie wzoru dokumentu elektronicznego w centralnym repozytorium jest równoznaczne z określeniem wzoru wnoszenia podań, o których mowa w art. 63 § 3a K.p.a. Niekiedy, pomimo że przepis prawa nie określa wzoru dokumentu elektronicznego, organy tworzą pomocnicze formularze, z których korzystanie jest jedynie możliwością pozostawioną uznaniu wnioskodawcy.

Alternatywny sposób to opracowanie "własnego" dokumentu, spełniającego ogólne warunki określone dla podań w art. 63 § 2 K.p.a. oraz przepisach odrębnych (np. co do treści, wymaganych załączników). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych podmioty publiczne informują na swoich stronach podmiotowych BIP bądź na ePUAP o udostępnionym adresie elektronicznej skrzynki podawczej, podanym w formie identyfikatora URI. Elektroniczna skrzynka podawcza może przed doręczeniem umożliwić sprawdzenie zgodności dokumentu elektronicznego z formalnymi warunkami przewidzianymi w przepisach prawa, na podstawie których został wydany odpowiedni wzór dokumentu elektronicznego, a w razie stwierdzenia niezgodności nadawca otrzyma stosowną informację.

Elektroniczne skrzynki podawcze, których adresy zostały umieszczone w BIP, mają umożliwiać bezpośrednie doręczanie dokumentów elektronicznych zgodnych z wymaganymi wzorami i bez potrzeby korzystania z formularzy elektronicznych powiązanych z tymi skrzynkami. Zakłada się, że korzystanie z ogólnego wzoru elektronicznego pozwoli skutecznie doręczać ujednoliconą strukturalnie korespondencję elektroniczną do podmiotów publicznych, w tym organów administracji publicznej.

Nie ma więc racji skarżąca kasacyjnie Spółka, że wyłącznie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji oraz trybu i sposobów prowadzenia usług rynku pracy przewiduje, że powiatowe urzędy pracy mogą wykorzystywać do świadczenia usług elektronicznych publicznych form zatrudnienia systemy teleinformatyczne. Zgodnie z tym przepisem powiatowy i wojewódzki urząd pracy przy realizacji usług rynku pracy wykorzystuje do prowadzenia dokumentacji, zarządzania nią i wymiany informacji pomiędzy stanowiskami wewnątrz urzędu w szczególności systemy teleinformatyczne i oprogramowanie udostępniane przez ministra. Przedmiotowe rozporządzenie określa warunki realizacji oraz tryb i sposoby prowadzenia tzw. usług runku pracy, tj. pośrednictwa pracy, poradnictwa zawodowego, organizacji szkoleń (ustawową definicję usług rynku pracy zawiera art. 35 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy).

Zgodzić się należy zatem ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że rozporządzenie to, jak i wskazany przepis, nie ma zastosowania w sprawach wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, ponieważ wpis oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń nie jest usługą rynku pracy. Zarzut naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie jest zatem niezasadny.

Niezależnie od tego, że przepisy dotyczące oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi zostały sporządzone niestarannie przez prawodawcę, to jednak obowiązek złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1 – 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, istnieje po stronie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, gdyż wynika on wprost z art. 88 z ust. 1 pkt 1 lit. g tej ustawy. Wątpliwości strony skarżącej kasacyjnie należy sprowadzić zatem do tego, czy wobec błędu zawartego we wzorze oświadczenia stanowiącego załącznik nr 18 do rozporządzenia, oświadczenie mogło być złożone nie według wzoru, ale w innej formie zawierającej treść tożsamą (z pominięciem błędu) z oświadczeniem zawartym we wzorze.

Kwestionowanie wyłącznie wymogu złożenia dokumentu w formie określonej w załączniku nr 18 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, a więc kwestionowanie wyłącznie formy oświadczenia, oznacza w istocie kwestionowanie rozumienia normy prawa materialnego stanowiącej podstawę prawną obowiązku składania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. Autor skargi kasacyjnej powinien był zatem wykazać, że organy administracyjne i Sąd I instancji przyjmując, że informacje dotyczące oświadczenia, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mogą być składane wyłącznie według wzoru stanowiącego załącznik nr 18 do rozporządzenia, dokonują błędnej wykładni przepisów prawa nakładających na powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi obowiązek złożenia takiego oświadczenia.

Oznacza to, że w skardze kasacyjnej należałoby postawić zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 88z ust. 1 pkt 1 lit. g ww. ustawy w związku z § 5 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia, polegającą na przyjęciu takiego rozumienia tych przepisów, że informacje dotyczące oświadczenia, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1, mogą być składane wyłącznie według wzoru stanowiącego załącznik nr 18 do rozporządzenia. Dopiero w razie przyjęcia rozumienia powyższych przepisów praw materialnego zakładającego spełnienie obowiązku złożenia oświadczania o okolicznościach, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1 ustawy, także w sytuacji złożenia oświadczenia nie według wzoru, możliwa byłaby kontrola prawidłowego ich zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Skarga kasacyjna takich zarzutów nie zawiera. Formułuje jedynie zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a nie zarzut błędnej wykładni tego prawa. Tych dwóch postaci naruszenia prawa materialnego nie można utożsamiać, co nie oznacza, że w pewnych sytuacjach postaci te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku. Ponad wszelką wątpliwość fachowy pełnomocnik organu nie podniósł w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego.

Niezależnie od tego, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, lecz wyłącznie zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to nawet przyjmując w drodze rekonstrukcji tego zarzutu dokonywanej na tle uzasadnienia skargi kasacyjnej, że jest to w istocie zarzut ściśle i bezpośrednio odnoszący się do błędnej wykładni prawa materialnego jako podstawy niewłaściwego zastosowania tego prawa i jako taki podlega merytorycznemu rozpoznaniu, to brak podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie opiera się bowiem na wykazaniu, że dodatkowe oświadczenie złożone przez Prezesa Spółki w dniu [...] marca 2019 r. w formie papierowej zawiera deklarację podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi dotyczącą okoliczności, o których mowa w art. 88z ust. 5 pkt 1 – 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wraz z oświadczeniem o niekaralności.

W realiach niniejszej sprawy oznacza to kwestionowanie oceny Sądu I instancji dotyczącej oświadczenia złożonego przez skarżącą Spółkę. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Przypomnieć jednak należy, że stanowisko Sądu, że treść oświadczenia Spółki złożonego wraz z wnioskiem z [...] marca 2019 r. różni się od treści oświadczenia objętego wzorem stanowiącym załącznik nr 18 do cyt. rozporządzenia, nie zostało zakwestionowane przez Spółkę w skardze kasacyjnej.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12).

Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego – oprócz zarzutu naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. - w niniejszej sprawie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.