Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 lipca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 85/16, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym skargi D. Z. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w pkt: 1 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązał organ do załatwienia pkt 7 i 8 wniosku skarżącego z 15 stycznia 2016 r. w terminie 14 dni, 4. umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, 5. zasądził od organu na rzecz skarżącego 603,20 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W zaskarżonym wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Z adresu e-mail [...] na adres [...] 15 stycznia 2016 r. został wysłany wniosek o udzielenie informacji publicznej. We wniosku zażądano następujących informacji: 1. wykaz istniejących jednostek budżetowych utworzonych przez organy tej jednostki samorządu terytorialnego (dalej jako j.s.t.);
- 2. wykaz istniejących zakładów budżetowych utworzonych przez organy tej j.s.t.;
- 3. wykaz związków jednostek samorządu terytorialnego, w których ta j.s.t. uczestniczy;
- 4. wykaz stowarzyszeń, których członkiem jest ta j.s.t.;
- 5. wykaz spółek prawa handlowego, w których ta j.s.t. posiada pozycję dominującą;
- 6. wykaz jednoosobowych spółek kapitałowych, w których ta j.s.t. posiada udział w całości kapitału zakładowego;
- 7. podanie imion i nazwisk, stanowisk służbowych oraz adresów poczty elektronicznej (e-mail) osób kierujących jednostkami i podmiotami wymienionymi w pkt 1-6 powyżej;
- 8. wykaz rejestrów, ewidencji i archiwów prowadzonych przez organy tej j.s.t. We wniosku wyraźnie powołano się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058; dalej: "u.d.i.p.").
Skarżący pismem z 7 kwietnia 2016 r. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta [...] jako podmiotu obowiązanego do udzielenia ww. informacji. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania powyższego wniosku z 15 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, o odstąpienie od wymierzania organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w łącznej kwocie 1082,20 zł, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych w wysokości dwukrotności stawki minimalnej, wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów korespondencji pocztowej, opłat bankowych za wykonane przelewy.
W piśmie z 25 kwietnia 2016 r., w związku z otrzymaną 11 kwietnia 2016 r. skargą na bezczynność, Prezydent Miasta [...] wskazał, że z treści skargi zostały pozyskane dane osoby, która 15 stycznia 2016 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie organu wnioski o udostępnienie informacji publicznej winny być podpisane, a wobec braku podpisu na przedmiotowym wniosku, został on pozostawiony bez rozpoznania. Po powzięciu informacji o wnioskodawcy z powyższej skargi organ udzielił odpowiedzi na ten wniosek.
W odpowiedzi na skargę z 25 kwietnia 2016 r. organ wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Podniósł, że o danych umożliwiających załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powziął wiadomość dopiero z treści skargi otrzymanej 11 kwietnia 2016 r. Wskazał, że wniosek z 15 stycznia 2016 r. został sformułowany w dość ogólny sposób wymagający sprecyzowania. Zwrócił uwagę, że wniosek był niepodpisany, a na podstawie adresu e-mail nie można było określić, czy wnioskodawca jest osobą fizyczną, prawną czy ułomną osobą prawną. Z tego względu wniosek skarżącego został pozostawiony bez rozpoznania, jednak nie było możliwości powiadomienia anonimowego wnioskodawcy.
Skarżący 24 maja 2016 r. wniósł pismo procesowe, w którym poinformował, że pismo z 25 kwietnia 2016 r. nie stanowi wyczerpującej odpowiedzi na jego wniosek, gdyż pomija informacje nieudostępnione na stronie BIP organu, a w których posiadaniu musi być organ, co z pewnością dotyczy pkt 7 wniosku. Ponadto podał, że odpowiedź na pkt 8 wniosku jest nietypowa w odniesieniu do dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f w zw. z art. 8 ust. 3 u.d.i.p., ponieważ na stronie BIP organu wymieniono tylko niektóre z prowadzonych przez niego rejestrów, ewidencji i archiwów (informacja o gminnej ewidencji zabytków, ewidencji uchwał, ewidencji interpelacji i wniosków, ewidencji gruntów i budynków, rejestrze odpadów i rejestrach akt).
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w powołanym na wstępie zaskarżonym wyroku z 28 lipca 2016 r., podniósł, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza formą pisemną), w szczególności nie wymaga on uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji. Dlatego też należy uznać, że wniosek z 15 stycznia 2016 r. nadawał się do rozpoznania w dacie jego wniesienia – spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie. Skarżący nie był obowiązany podawać we wniosku imienia i nazwiska.
Wskazując na powyższe Sąd podał, że skoro przedmiotowy wniosek został złożony 15 stycznia 2016 r., to 14-dniowy termin na udzielenie informacji upływał 29 stycznia 2016 r. Organ w tym czasie nie podjął natomiast dopuszczalnych prawem działań umożliwiających mu wydłużenie tego terminu. Sąd stwierdził, że w zakresie sześciu na osiem punktów wniosku skarżącego z 15 stycznia 2016 r. organ pozostawał w bezczynności do dnia udzielenia odpowiedzi pismem z 25 kwietnia 2016 r. W chwili rozpoznawania sprawy przez Sąd organ w tym zakresie nie był zatem w bezczynności – została ona bowiem usunięta, co było podstawą do umorzenia postępowania odnośnie pkt 1-6 wniosku. Jednak w pozostałym zakresie – dwóch ostatnich punktów przedmiotowego wniosku – bezczynność trwa nadal, organ nie udzielił bowiem żądanej informacji. Dlatego postępowanie sądowadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych czynności nie stało się bezprzedmiotowe. Sąd nie uznał wyjaśnień, że organ nie wie jakie ma rejestry, ewidencje czy archiwa lub też nie posiada danych dotyczących osób kierujących podmiotami, w których gmina co najmniej uczestniczy.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezydent Miasta [...] wniósł o zmianę wyroku w części i oddalenie skargi w zakresie pkt 1,2,3 i 5, względnie o umorzenie postępowania. Ewentualnie o uchylenie ww. wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 oraz art. 10 u.d.p., przez przyjęcie obowiązku udostępnienia informacji, których organ nie posiada,
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 108 i art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia prawa materialnego został sformułowany w sposób nieprawidłowy. Przywołane jako naruszone przepisy art. 1 i art. 10 u.d.i.p. składają się z kilku jednostek redakcyjnych zawierających odmienne regulacje prawne. W orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na związanie NSA granicami skargi kasacyjnej niezbędne jest wskazanie w niej konkretnych przepisów naruszonych, zdaniem skarżącego, przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., I FSK 383/05, postanowienie NSA z 8 lipca 2005 r., I FSK 7/05). Ogólnikowe powołanie się jedynie na artykuł stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej i nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. postanowienie NSA z 22 kwietnia 2008 r., II OSK 395/07).
Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie doprecyzował, jaki przepis jest objęty zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również nie wyjaśnił na czym naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów miałoby polegać, co w istocie uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 108 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieobecności strony lub jej pełnomocnika na rozprawie, przewodniczący lub wyznaczony przez niego sędzia sprawozdawca przedstawia ich wnioski, twierdzenia i dowody znajdujące się w aktach sprawy. Przywołany przepis ma zastosowanie w każdym przypadku nieobecności strony na rozprawie niewstrzymującej rozpoznania sprawy. Kontynuowanie rozprawy pod nieobecność strony lub jej pełnomocnika obliguje przewodniczącego lub sędziego sprawozdawcę do przedstawienia znajdujących się w aktach sprawy pism procesowych strony, ze wskazaniem na zawarte w nich wnioski, twierdzenia i dowody. W odniesieniu do dowodów chodzi nie tylko o wskazanie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, ale także wniosków dowodowych.
Sąd mimo nieobecności strony powinien się wypowiedzieć co do tych wniosków i w razie spełnienia przesłanek z art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu. Przedmiotowa sprawa rozpoznawana była w trybie uproszczonym. Postępowanie uproszczone jest odstępstwem od zasady jawności postępowania sądowego wyrażonej w art. 45 Konstytucji RP oraz art. 10 P.p.s.a. Jego istota sprowadza się do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepis art 108 P.p.s.a. nie mógł zostać w rozpoznawanej sprawie naruszony, gdyż określa on powinności członków składu orzekającego na rozprawie. Rozprawa w sprawie niniejszej nie była przeprowadzona.
Nie mógł być uznany za uzasadniony także sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia tego przepisu w zakwalifikowaniu zachowania organu jako bezczynności i zobowiązaniu do załatwienia wniosku w pkt 7 i 8. W istocie zatem do naruszenia powyższego przepisu miało dojść przez uwzględnienie przez Sąd skargi na bezczynność. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się bezczynności organu, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.
Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie powołano (por. m.in. wyroki NSA: 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14; z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14; z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15; z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.