Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2855/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z 21 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Ke 29/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. W. na bezczynność Dyrektora Świętokrzyskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

26 sierpnia 2014 r. skarżąca przesłała drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji w zakresie treści wniosku o dofinansowanie z funduszy szwajcarskich w ramach Szwajcarskiego Programu Współpracy z nowymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej (przy czym projekt jest komponentem Podprogramu Rozwój Lokalny, Programu Góry Świętokrzyskie Naszą Przyszłością, pt.: "[...]") wraz z załącznikami oraz samej umowy na dofinansowanie.

W skardze na bezczynność Dyrektora Świętokrzyskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w M. (zwanego dalej ŚODR), polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, zarzuciła organowi naruszenie art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., oraz art. 61 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi wskazała na obowiązek organu udostępnienia treści wniosku o dofinansowanie z funduszy szwajcarskich w ramach Szwajcarskiego Programu Współpracy z nowymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej (przy czym projekt jest komponentem Podprogramu Rozwój Lokalny, Programu Góry Świętokrzyskie Naszą Przyszłością, pt.: "[...]") wraz z załącznikami oraz samej umowy na dofinansowanie skarżąca powołała się na:

1. - art. 6 ust. 1 pkt. 2, art. 8 ust 1 pkt 2, art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 października 2004r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2013 r. poz. 474),
2. - art. 6 ust. 1 pkt 3, 5 art. 33 ust. 1, art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).

Skarżąca podniosła, że w rozpoznawanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartej umowy, albowiem:

1. - po pierwsze, zawarto ją z samorządową wojewódzką osobą prawną, stanowiącą jednostkę sektora finansów publicznych,
2. - a po drugie, wynikające z ustawy zobowiązanie realizowane miało być przy zaangażowaniu środków publicznych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ŚODR wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że na wniosek z 28 sierpnia 2014 r. udzielono odpowiedzi pismem z 8 września 2014 r., oświadczając, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wniosek nie dotyczy faktów – a udostępnienia danych, które są tajemnicą przedsiębiorcy w tym treści wniosku, załączników i umowy. Jednocześnie organ potwierdził, że realizuje wskazane we wniosku zadanie, oparte w większości na autorskich zasadach i rozwiązaniach i póki co nie mogą być one udostępniane dla podmiotów spoza programu, które chciałyby wykorzystać je do własnej działalności jako wzorzec, bez większego wysiłku.

Tym samym żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto ŚODR nie jest organem władzy publicznej ani też osobą pełniącą funkcję publiczną, a zatem nie jest podmiotem który jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. ŚODR nie wykonuje w żadnym stopniu - bezpośrednio czy nawet pośrednio, władzy publicznej ani zadań organów władzy publicznej. Natomiast ŚODR, przy wykonywaniu zadań odpłatnych, wchodzi w stosunki prawne z zakresu prawa cywilnego – nie zaś administracyjnego – zaś powstający w powyższych okolicznościach pomiędzy ŚODR a jego kontrahentem węzeł prawny nie ma charakteru publicznego.

Reasumując organ wskazał, że dane, których żąda strona, nie mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej – co czyni wniesioną skargę niedopuszczalną. Dyrektor ŚODR jest organem osoby prawnej, a nie organem administracji działającym na podstawie przepisów K.p.a. Nie dysponuje więc władztwem administracyjnym do kształtowania sytuacji prawnej osób fizycznych lub osób prawnych. Ponadto w niniejszej sprawie brak jest stanu bezczynności, gdyż na wniosek skarżącej udzielono w ustawowym terminie stosownej odpowiedzi. Działanie to miało formę czynności materialno-technicznej, która w żadnym razie nie przybiera formy decyzji administracyjnej i nie mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Na rozprawie sądowej w dniu 7 maja 2015r. pełnomocnik organu oświadczył m.in., że ŚODR w ramach realizacji przez Województwo Świętokrzyskie programu finansowanego z funduszy szwajcarskich złożył wniosek do Ośrodka Promowania Przedsiębiorczości w Sandomierzu, który wraz z Województwem Świętokrzyskim realizuje ten program, na wykonanie części zadań, w ramach zadania "[...]", realizowanego w ramach tego programu. Po rozpoznaniu tego wniosku przez Ośrodek Promowania Przedsiębiorczości w Sandomierzu została zawarta umowa cywilno-prawna pomiędzy tym Ośrodkiem a ŚODR w M. na realizację zakresu objętego ofertą. Oferta dotyczyła ustalenia punktów gastronomicznych na terenie czterech powiatów. W umowie nie sprecyzowano źródeł finansowania, a jedynie wysokość wynagrodzenia. ŚODR w M. występował w tym postępowaniu jako jeden z oferentów wybranych w trybie konkurencyjnym, a nie jako podmiot dokonujący wyboru beneficjenta

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę. Sąd podkreślił, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Sąd odnotował, że poza sporem w niniejszej sprawie jest status prawny ŚODR w M., który jest samorządową wojewódzką osobą prawną i który zgodnie z art. 2b i art. 4 ust. 2 - 5 ustawy z dnia 22 października 2004r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2013 r., poz. 474) realizuje zadania z zakresu doradztwa rolniczego, określone w tej ustawie. Następnie Sąd przytoczył treść art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 tej ustawy i uznał, że Dyrektor ŚODR jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, jakkolwiek w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania u.d.i.p., to jednak – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy.

W ocenie Sądu, żądane przez skarżącą informacje w postaci treści wniosku o dofinansowanie z funduszy szwajcarskich w ramach Szwajcarskiego Programu Współpracy z nowymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej (przy czym projekt jest komponentem Podprogramu Rozwój Lokalny, Programu Góry Świętokrzyskie Naszą Przyszłością, pt.: "[...]") wraz z załącznikami oraz samej umowy na dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej.

Sąd wskazał, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych.

Powołując się na orzecznictwo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2014r.,sygn. I OSK 3070/13, LEX nr 1521345). Dokument prywatny skierowany do organu przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został skierowany do tego organu.

Artykuł 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Sąd wskazał dalej, że stosownie do art. 245 K.p.c., dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 K.p.c.).

Zdaniem Sądu, żądane informacje w zakresie udostępnienia przez skarżącą treści wniosku o dofinansowanie z funduszy szwajcarskich w ramach Szwajcarskiego Programu Współpracy z nowymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej wraz z załącznikami oraz umowy nie dotyczą treści dokumentów urzędowych lecz dokumentów prywatnych beneficjenta (ŚODR), które zawierają autorską propozycję realizacji przedsięwzięcia z udziałem środków funduszu szwajcarskiego. Tym samym nie mają one charakteru dokumentu urzędowego, którego treść podlegałaby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.

Sad przytoczył także stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 930/13, stwierdził, według którego, wniosek o dofinansowanie nie jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten złożony przez określone podmioty stanowi dokument prywatny i przez samo jego złożenie w ramach konkursu o dofinansowanie, takiego charakteru nie traci.

W tym stanie rzeczy żądana przez skarżącą informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej. W konsekwencji w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani też do odmowy udostępnienia (art. 16 ust. 1u.d.i.p.).

W sytuacji, gdy żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ uczynił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. W. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. 1) art. 5 ust, 1 pkt 3, art, 5 ust. 3 pkt 2 lit c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U, z 2013 r. poz. 885 ze zm. dalej jako u.f.p.), art. 1 tiret pierwszy, art. 3 ust. 1, art. 5 ust, 4 umowy ramowej pomiędzy rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Szwajcarską Radą Federalną o wdrażaniu Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy w celu zmniejszenia różnic społeczno-gospodarczych w obrębie rozszerzonej Unii Europejskiej, podpisanej w Bernie w dniu 20 grudnia 2007 r. (M.P. z dnia 10 października 2008 r. wraz ze zmianami) poprzez jego niezastosowanie, gdyż środkami publicznymi są niepodłegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy;
3. 2) art. 6 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie, gdyż środki publiczne (w trym ze Szwajcarsko- Polskiego Programu Współpracy) przeznacza się na wydatki publiczne;
4. 3) art. 9 pkt 2 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, iż Województwo Świętokrzyskie jest jednostką samorządu terytorialnego, tworzącą sektor finansów publicznych;
5. 4) art. 33 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, gdyż gospodarka środkami publicznymi jest jawna;
6. 5) art. 35 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię, gdyż klauzulę umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa, a w konsekwencji jego niezastosowanie;
7. 6) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2, art. 54 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, gdyż na prawo do informacji publicznej składa się dostęp do informacji w tym także dostęp do dokumentów, których treść spełnia kryteria określone w jego art. 61 ust.
8. 1. Konstytucja nie rozróżnia dokumentów urzędowych i prywatnych, a jedynie posługuje się pojęciem "dokument", co spowodowało zawężenia przez Sąd zwrotu "dostępu do dokumentu";
9. 7) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p., art.6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i d, g, art. 4 ust.3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U, z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) przez błędną wykładnię, że umowa o dofinansowanie oraz załącznik do umowy o dofinansowanie w postaci wniosku o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, lecz są dokumentami prywatnymi, które dotyczą konkretnych spraw indywidualnych, a nie wiedzy o sprawach publicznych;
10. 8) art. 6 ust 1 pkt, 2, art, 8 ust 1 pkt 2 i 3 w zw z art. 8 ust. 3, art, 11 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U, z 2013r. poz. 474) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, gdyż Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego zarządza mieniem jednostki doradztwa rolniczego i reprezentuje ją na zewnątrz a podpisując umowę o dofinansowanie uzyskuje przychody ze środków finansowych pochodzenia zagranicznego, które przeznacza na finansowanie działalności jednostki doradztwa rolniczego i w istocie dotyczy informacji o gospodarowaniu mieniem publicznym;
11. 9) art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umowa o dofinansowanie nie jest dokumentem urzędowym, ponieważ nie zawiera oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego, tym samym przyjęciu przesłanek wykluczających urzędowy charakter dokumentu nie przewidzianych wskazanym przepisem, podczas gdy dokument ten spełnia wymagania, o których mowa wart. 6 ust. 2 u.d. i.p.
12. 10) art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.di.p., art. 3 ust. 2 u.d.i.p, poprzez błędną wykładnię prawa do uzyskania informacji publicznej, a także wglądu do dokumentów urzędowych, a w konsekwencji jego niezastosowanie i uniemożliwienie wykonania przysługującego prawa;
13. 11) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 (Dz. U nr 78 poz. 483 ze zm), art. 1 ust, 1 u.d.i.p. wzw. z art. 10 ust, 1 i art, 13 ust, 1 u.d.i.p poprzez jego błędną wykładnię, iż nie zachodzi bezczynność w przedmiocie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej;
14. 12) art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r, o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U, Nr 227, poz. 1658 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, gdyż wszelkie dokumenty przedstawione przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu od momentu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
15. 13) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tj Dz. U. z 2006r. Nr 90, poz. 631 ze zm,) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, że umowa o dofinansowanie oraz załącznik do umowy o dofinansowanie w postaci wniosku o dofinansowanie finansowych stanowią przedmiot prawa autorskiego i w przypadku kolizji z prawem do informacji ma prymat nad tym prawem a w konsekwencji nie podlegają udostępnieniu.
16. 14) art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596) poprzez jego niezastosowanie, gdyż mieniem województwa jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne. Wojewódzkimi osobami prawnymi, poza województwem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo
17. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
18. 1) art. 133 § 1 P.p.s.a, w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a tj. orzekania bez przeprowadzenia postępowania dowodowego co doprowadziło do wydania orzeczenia w oparciu o twierdzenia strony przeciwnej mimo wskazań strony skarżącej, iż zachodzi zasadność wniosku o udostępnienie informacji publicznej;
19. 23) art. 133 § 1 P.p.s.a, art. 106 § 3 P.p.s.a, art. 134 § 1 P.p.s.a. polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd z urzędu dowodu, który pozwoliłby na wyeliminowanie rodzącej się na tle sprawy i koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy istotnej wątpliwości, jaki charakter ma żądana informacja i czy zachodzą przesłanki wyłączenia jej jawności;
20. 3) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. art. 134 § 1 P.p.s.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku, tj, ustalenie faktu iż zawarcie umowy o dofinansowanie nie nastąpiło z Województwem Świętokrzyskim jako jednostką samorządu terytorialnego;
21. 4) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów Skarżącego wyrażonych w skardze dotyczących naruszenia art. 33 ust. 1, art. 35 ustawy o finansach publicznych;
22. 5) art. 244 § 1 K.p.c. i art. 245 K.p.c. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, pomimo iż ustawa o dostępie do informacji zawiera definicję legalną dokumentu urzędowego;
23. 6) art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych;
24. 7) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające Skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

8} art. 149 § 1 P.p.s.a, w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. art. 1 P.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 iipca 2002 r. P.u.s.a.), poprzez jego błędną wykładnie, niezastosowanie i zaniechanie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

1. 9) Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ŚODR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 133 § 1, art. 106 § 3, art. 149 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, pominięciu części materiału dowodowego i nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodów, które to uchybienia skutkowały nieprawidłowym ustaleniem charakteru żądanej informacji. Ustalenie Sądu pierwszej instancji oparte zostało na wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz informacji uzyskanej przez Sąd pierwszej instancji od pełnomocnika organu w trakcie rozprawy. Ustalenia te nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej. Pamiętając, że ustalenia wymagają fakty istotne z punktu widzenia prawa materialnego, wskazać należy, że we wniosku zostało zawarte żądanie udostępnienia wniosku o dofinansowanie z funduszy szwajcarskich w ramach Szwajcarskiego Programu Współpracy z nowymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej, udostępnienia załączników do wniosku oraz samej umowy na dofinansowanie.

Ocena tak sformułowanego wniosku nastąpiła w procesie zastosowania prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Każde z tych żądań podlegało zbadaniu pod katem spełniania przesłanek pojęcia informacji publicznej, określonych w art. 1 ust. 1, a skonkretyzowanych w drodze otwartego katalogu z art. 6 ust. 1 ustawy. Nadto, w procesie stosowania prawa należało uwzględnić, przy ocenie wniosku, znaczenie art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było określenie prawnego statusu wnioskowanych informacji w odniesieniu do sformułowań użytych we wniosku. Podjęcie próby skorygowania treści z urzędu nie było możliwe. Chodzi wszak o ocenę ewentualnej bezczynności wobec złożonego wniosku, a nie wobec wniosku, który mógłby zostać, w związku z poruszanymi zagadnieniami, traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Sugerowana w kasacji inicjatywa dowodowa nie dotyczyła ustalenia rzeczywistej treści żądania.

Kontrowersja w istocie dotyczy charakteru informacji żądanych we wniosku. Jest to, jak wynika już z powyższych uwag, kwestia stosowania prawa materialnego.

Nie są zatem zasadne także zarzuty naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 K.p.c.

Nie odpowiada rzeczywistości zarzut naruszenia art. 244 § 1 K.p.c. i art. 245 K.p.c. poprzez błędne zastosowanie, mimo że ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera legalną definicję dokumentu urzędowego. Sąd pierwszej instancji powołał się na te przepisy, definiując pojęcie dokumentu prywatnego. Niezależnie od tego, przytoczył treść przepis art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po przytoczeniu treści powołanych norm ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz K.p.c., zastosował je w sprawie i ocenił, że żądane dokumenty nie mają charakteru dokumentu urzędowego, którego treść podlegałaby udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Przytaczając treść przepisów art. 244 § 1 i art. 245 K.p.c. oraz art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni tych przepisów. Istota kontrowersji polega zresztą nie na tym, czy interpretacja wskazanych norm jest trafna. Spór polega na tym, czy żądane dokumenty stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2, a w konsekwencji, czy wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Kwestia ta jest jednak zagadnieniem z dziedziny zastosowania norm prawa materialnego.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się od zarzutów wyrażonych w skardze dotyczących naruszenia art. 33 ust. 1 oraz 35 ustawy o finansach publicznych, a także poprzez lakoniczne i ogólne uzasadnienie wyroku, pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.

Najpierw zauważyć należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie stanowisko uzasadnienie zaskarżonego zawiera.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia tak rozumiany obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, podania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia.

Uzasadnienie zawiera także inne, wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., elementy. W rezultacie, abstrahując na razie od prawidłowości stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, bezzasadny jest zarzut sporządzenia uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną orzeczenia.

Czym innym jest natomiast trafność przyjętej podstawy orzeczenia. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2786/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie ma samodzielnego charakteru. Jego zasadność jest uzależniona od skuteczności innych zarzutów procesowych i zarzutów materialnoprawnych.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a, w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. art. 1 P.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. P.u.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, niezastosowanie i zaniechanie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że do bezczynności w ogóle nie doszło. Stanowisko Sądu uwarunkowane było zakwalifikowaniem żądanych informacji jako informacji nie mających charakteru informacji publicznej. Konsekwencją było przyjęcie, że organ nie miał obowiązku udostępnienia informacji, a zatem nieuwzględnienie wniosku nie stanowiło bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wobec takiego stanowiska nie można było zastosować zarówno dyspozycji, o której mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jak i orzeczenia wskazanego w art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.

Kwalifikacja wnioskowanych informacji jako dokumentów prywatnych ma przesądzające znaczenie także dla oceny zasadności zarzutów materialnych skargi kasacyjnej.

Najpierw wyraźnie podkreślić należy, że wbrew wywodom wnoszącego kasację, z przepisów art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika obowiązek udostępnienia dokumentów prywatnych, a więc nie mających charakteru informacji publicznej. Odczytanie treści normy art. 61 ust. 2 nie może być oderwane od brzmienia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Formy dostępu określone w art. 61 ust. 2 nie mogą zaś wykraczać poza zakres przedmiotowy wskazany w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia błędnej wykładni art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, art.6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i d, g, art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegające na przyjęciu, że umowa o dofinansowanie oraz załącznik do umowy o dofinansowanie w postaci wniosku o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej.

Ośrodek doradztwa rolniczego, działający na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 października 2004 r. o ośrodkach doradztwa rolniczego (Dz. U. z 2013 r. poz. 474 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 356 ze zm.) złożył wniosek o dofinansowanie jako jeden z oferentów, w ramach uprawnień zakreślonych przepisami art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy. W myśl art. 2 ust. 2a ustawy, według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, ośrodki wojewódzkie są samorządowymi wojewódzkimi osobami prawnymi. Prowadząc działalność gospodarczą uczestniczą w obrocie gospodarczym nie wykonując działalności publicznej określone w przepisach art. 4 ust. 2 ustawy. Prowadzenie usług określonych w art. 4 ust. 4 ustawy jest odpłatne. Jest oczywiste, że prowadzenie odpłatnie usług następuje w ramach cywilnoprawnych. Dokumenty tworzone na potrzeby takiej działalności są zatem dokumentami o charakterze prywatnym.

W rezultacie należało przyjąć, że zarówno wniosek o dofinansowanie, jak i załączniki do wniosku, a także umowa o dofinansowanie stanowią dokumenty o charakterze prywatnym. Stanowisko to mieści się w ramach utrwalonego w orzecznictwie poglądu, według którego, złożenie wniosku o charakterze prywatnym do organu publicznego nie nabiera przez sam fakt złożenia charakteru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to także zawartej następnie umowy między wnioskującym o dofinansowanie projektu a podmiotem publicznym (patrz: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 431/11; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13).

To, w jakim zakresie organ administracji publicznej udzielający dofinansowania, tj. Województwo Świętokrzyskie, jest zobowiązany do udostępnienia informacji o wydatkowaniu na projekt środków publicznych jest odrębnym zagadnieniem, pozostającym poza granicami niniejszej sprawy. Bezzasadne są więc te zarzuty materialne, które sprowadzają się do naruszenia szeregu przepisów stanowiących o jawności finansów publicznych. Bezprzedmiotowe są zaś w niniejszej sprawie zarzuty wskazujące na publiczny charakter tzw. funduszy szwajcarskich.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) oraz § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2012 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).