Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2316/13, po rozpatrzeniu skargi P. L. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Dyrektor Izby Celnej w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 105 pkt 10 i art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U Nr 168, poz. 1323, ze zm.), zwolnił P. L. ze służby w Izbie Celnej z dniem następującym po doręczeniu decyzji. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego adwokatowi M. G. w dniu 14 czerwca 2013 r. P. L. pismem z dnia 11 lipca 2013 r., nadanym w dniu 12 lipca 2013 r. w Urzędzie Pocztowym wniósł od przedmiotowej decyzji Dyrektora Izby Celnej odwołanie do Szefa Służby Celnej. Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 134 kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2013 r. została doręczona prawidłowo pełnomocnikowi skarżącego. Doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 14 czerwca 2013 r. i od tej daty należy liczyć upływ 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania.
Skarżący nadał odwołanie w Urzędzie Pocztowym w dniu 12 lipca 2013 r., a więc po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, który upłynął w dniu 28 czerwca 2013 r. Organ II instancji wskazał również, że doręczenie decyzji stronie - P. L. w dniu 28 czerwca 2013 r. miało charakter jedynie informacyjny.
Skargę na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w złożył P. L.. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- - art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez działanie organów wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawa,
- - art. 8 kpa i wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie decyzji zwalniającej go ze służby.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że na okoliczność możliwości czasowego przebywania w sprawach prywatnych poza miejscem zamieszkania oraz innych trudnych do przewidzenia sytuacji niezależnych od skarżącego, pismem z dnia 4 maja 2012 r. złożył do dyrektora izby celnej wniosek o przekazywanie wszelkich przesyłek zwykłym listem poleconym na adres domowy. Identyczny wniosek został złożony Szefowi Służby Celnej pismem z dnia 11 lipca 2013 r. W ocenie skarżącego organy wniosek ten zlekceważyły, co doprowadzało do sytuacji odbierania korespondencji przez skarżącego w ostatnim możliwym terminie bądź w ogóle. Pismem z dnia 5 marca 2013 r. skarżący ustanowił pełnomocnika w zakresie prowadzenia go w sprawach pracowniczych, o czym został powiadomiony Dyrektor Izby Celnej.
Skarżący zarzucił, że pisma organu I instancji były wysyłane pełnomocnikowi jedynie informacyjnie bądź pełnomocnik był pomijany, a w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej zakwestionował udzielone adwokatowi pełnomocnictwo. Skarżący wyjaśnił, że przyjął stanowisko dyrektora izby celnej w sprawie plenipotencji i w dobrej wierze się do niego dostosował, w dobrej wierze skarżący zastosował się też do pouczenia decyzji, że może w terminie 14 dni od doręczenia decyzji złożyć odwołanie. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie mogło mieć miejsca, ponieważ skarżący, jako strona postępowania, otrzymał decyzję o zwolnieniu dnia 28 czerwca 2013 r. a odwołanie za pośrednictwem Poczty Polskiej zostało nadane 12 lipca 2013 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu 14 dni.
Skarżący podniósł, że zarówno Dyrektor Izby Celnej, jak i Szef Służby Celnej doprowadzili do sytuacji sprzecznej z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa i postawili skarżącego w sytuacji, w której wprowadzenie w błąd przez organ administracji niższego szczebla zostało wykorzystane świadomie przez organ wyższego szczebla do szkodzenia skarżącemu i znacznego pogorszenia jego sytuacji procesowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2316/13 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że wydanie orzeczenia w trybie art. 134 kpa winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie kwestionowanego w drodze odwołania rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 kpa został przez stronę zachowany. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2013 r. może być uznana za prawidłowo a więc skutecznie doręczoną.
Stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania Szef Służby Celnej przyjął, że decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 14 czerwca 2013 r. Ocena prawidłowości powyższego twierdzenia wiąże się z koniecznością rozważenia, czy organy administracyjne zasadnie uznały, że skarżący w postępowaniu o zwolnienie ze służby jest reprezentowany przez adwokata. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, że aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutki w postępowaniu administracyjnym, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu zgodnie z art. 33 § 2 kpa. Informacja o ustanowieniu pełnomocnika, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności, wyrażoną w art. 14 § 1 kpa, musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Z obowiązujących przepisów wynika zatem, że organ administracji musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w konkretnej sprawie, właśnie poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt, a przez akta należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego.
W aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo z dnia 5 marca 2013 r. udzielone przez P. L. adwokatowi do prowadzenia jego sprawy w zakresie dotyczącym zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i ewentualnego zwolnienia ze służby w związku z toczącym się postępowaniem karnym. Skarżący na etapie prowadzonego postępowania przed organem I instancji nie zmienił ani nie wypowiedział pełnomocnictwa reprezentującemu go adwokatowi. W tej sytuacji prawidłowo organ I instancji uznał, że osobą, której należy doręczyć decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. jest pełnomocnik skarżącego.
Skarżący twierdzi, że został wprowadzony w błąd przez organ, bowiem zgodnie z wyjaśnieniami organu, korespondencja miała być doręczona stronie. Z treści powołanego przez skarżącego pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. wynika, że organ I instancji wyjaśnił stronie, że z uwagi na nieprecyzyjną treść pełnomocnictwa korespondencja wysyłana była stronie, jak również dodatkowo pełnomocnikowi. W sytuacji, gdy obok doręczenia pisma pełnomocnikowi, doręczono je stronie, która ustanowiła pełnomocnika, doręczenie to ma charakter wyłącznie informacyjny. Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma. Skutki prawne związane z jego doręczeniem rozpoczynają się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi, tj. w rozpatrywanej sprawie z datą 14 czerwca 2013 r.
W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nastąpiło po przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 kpa został przez stronę zachowany. Organ wyjaśnił, że decyzja została doręczona prawidłowo pełnomocnikowi skarżącego. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w nagłówku decyzji wskazana została strona a nie adwokat, nie miała wpływu na skuteczność tak dokonanego doręczenia. Decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości złożenia odwołania. Informacja, że strona może złożyć odwołanie przez pełnomocnika nie stanowi istotnego wymaganego przepisami prawa elementu pouczenia. Odwołanie bowiem przysługuje stronie i to od jej woli zależy, czy działać będzie przez pełnomocnika, czy sama.
W tym stanie sprawy Sąd wskazał, że datą, od której należało liczyć termin 14-dniowy do złożenia odwołania, jest dzień 14 czerwca 2013 r., tj. data doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącego. Tym samym termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 28 czerwca 2013 r.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2316/13 wniósł P. L.. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- - art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zamknięcie rozprawy przez Przewodniczącego, choć Sąd błędnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną,
- - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wyjścia Sądu poza zarzuty i wnioski strony skarżącej.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał jeden z postawionych zarzutów, czyli zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią tej regulacji prawnej, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanego orzeczenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.
Należy przy tym pamiętać, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa). Naruszeniem powołanych przepisów jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym.
Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jednoznacznie wynika, że Sąd uznał, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. została w dniu 14 czerwca 2013 r. skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącego. Doręczenie natomiast w dniu 28 czerwca przedmiotowej decyzji stronie "ma charakter wyłącznie informacyjny". Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji mijał w dniu 28 czerwca 2013 r., a zatem wniesienie przez skarżącego w dniu 12 lipca 2013 r. odwołania nastąpiło z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu. Takie ustalenie Sądu I instancji nie znajduje jednak uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Z treści decyzji organu I instancji niewątpliwie bowiem wynika, że sytuacja faktyczna w rozpatrywanej sprawie była zgoła odmienna. Decyzja ta została zaadresowana bezpośrednio jedynie do skarżącego P. L..
Pod treścią tej decyzji znalazł się natomiast dopisek, z którego bezsprzecznie wynika, że decyzja organu I instancji została również wysłana pełnomocnikowi skarżącego ale jedynie "do wiadomości". Ewentualne wątpliwości co do intencji organu I instancji w kwestii uznania skarżącego za właściwego adresata doręczenia, rozwiewa treść wyjaśnień uzyskanych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. Takie postępowanie organu I instancji powoduje, że określony w art. 129 § 2 kpa 14-dniowy termin do wniesienia odwołania winien być liczony w rozpatrywanej sprawie od dnia doręczenia decyzji organu I instancji skarżącemu (czyli od dnia 28 czerwca 2013 r.), a nie od dnia powiadomienia jego pełnomocnika, jak to wadliwie przyjął organ II instancji oraz Sąd I instancji. W tej natomiast sytuacji nadanie przez skarżącego odwołania w dniu 12 lipca 2013 r. nastąpiło z zachowaniem ustawowego 14-dniowego terminu do jego wniesienia i w związku z tym jego odwołanie winno zostać merytorycznie rozpatrzone.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.