Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 266/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi B.S.
na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
B.S. pełnił służę w Policji od dnia 16 listopada 1994 r. do dnia 18 lutego 2015 r. Posiada uprawnienia do emerytury policyjnej.
Decyzją nr [...] Małopolski Komendant Wojewódzki Policji przyznał zainteresowanemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2011 r. z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia. Następnie na mocy decyzji nr [...] oraz decyzji nr [...] i decyzji nr [...] Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji B.S. otrzymał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2012 - 2014, z uwzględnieniem 5 norm zaludnienia. Do ustalenia liczby norm zaludnienia przysługujących policjantowi przyjęto oprócz samego zainteresowanego, dodatkową normę zaludnienia z tytułu zaszeregowania w 9 grupie uposażenia oraz podane przez niego dane dotyczące zamieszkałych z nim członków rodziny, tj. żony i dwóch córek. Świadczenie to przyznano i wypłacono na podstawie corocznie składanych przez policjanta oświadczeń mieszkaniowych.
W dniu 29 października 2014 r. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i decyzją nr [...] wezwał B.S. do zwrotu części wypłaconego równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2011 - 2014, w łącznej wysokości 559,10 zł. W uzasadnieniu wskazano, że w oświadczeniach mieszkaniowych za lata 2012 - 2014 zainteresowany podawał, że zamieszkuje wspólnie z żoną B.K. – S. i dwiema córkami w lokalu mieszkalnym przy ul. N. w Krakowie. Ponowna weryfikacja uprawnień policjanta wykazała, iż w latach 2012 - 2014 posiadał on uprawnienia do 4, a nie do 5 norm zaludnienia, gdyż córka J. S. zamieszkiwała razem ze swoją matką – A.C. (byłą małżonką policjanta) w innym lokalu mieszkalnym. Natomiast w 2011 r. zainteresowany zamieszkiwał samotnie (bez członków swojej rodziny) w lokalu mieszkalnym przy ul. W. w Krakowie.
W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez B.S. odwołania, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji i przesłał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Komendant Główny Policji wskazał, że niezbędne jest jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania córki zainteresowanego J. S., posiadania uprawnienia do dodatkowej normy zaludnienia z tytułu zajmowanego stanowiska na dzień 1 stycznia 2011 r. oraz kompleksowe wyjaśnienie treści oświadczeń mieszkaniowych składanych przez B. S. Z dniem 18 lutego 2015 r. B.S. został zwolniony ze służby w Policji, co spowodowało, że Małopolski Komendant Wojewódzki Policji przestał być organem właściwym do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. sprawa została przekazana Komendantowi Miejskiemu Policji w Krakowie właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania strony będącej już emerytem Policji, przy ul. G. w Krakowie.
W wyniku postępowania wyjaśniającego, Komendant Miejski Policji w Krakowie ustalił, że z dniem 1 sierpnia 2010 r. B.S. został mianowany na stanowisko eksperta w 9 grupie zaszeregowania. Tym samym na dzień 1 stycznia 2011 r. posiadał uprawnienia do dodatkowej normy zaludnienia, co oznacza, że prawidłowo przyznano i wypłacono równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2011 r. w wysokości 2 norm zaludnienia. Organ ustalił również, że na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2010 r. (sygn. akt XI C 29/10), miejsce zamieszkania małoletniej J.S. zostało ustalone przy matce – A.C. – S. Dodatkowo B.S. został zobowiązany do płacenia alimentów na córkę każdorazowo do rąk matki. Ustalenie kontaktów z córką nastąpiło dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 29 lutego 2012 r. (prawomocnym z dniem 26 czerwca 2012 r.). Wyrok ten został następnie częściowo zmieniony przez Sąd Okręgowy w Białymstoku postanowieniem z dnia 29 czerwca 2012 r. Sąd ustalił, że osobiste kontakty B.S. z córką J. będą się odbywać w każdy drugi weekend miesiąca parzystego za wyjątkiem miesiąca, w którym przypadają wakacje.
Dodatkowo organ I instancji uzyskał wyjaśnienia od A.C., która w piśmie z dnia 25 czerwca 2015 r. stwierdziła, że od dnia 16 czerwca 2010 r. (tj. od dnia rozwodu) córka J.C. zamieszkuje wraz z nią. Od dnia 1 września 2010 r. obie zamieszkują w Białymstoku, gdzie córka uczęszcza do szkoły.
Organ przytoczył treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 192 z późn. zm.), zgodnie z którym ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Organ I instancji uznał więc, że B.S. w oświadczeniach mieszkaniowych złożonych za lata 2012 - 2014 nie poinformował o wystąpieniu zmian w uprawnieniach do liczby przysługujących mu norm zaludnienia, co przyniosło skutek w postaci wypłaty mu równoważnika w wysokości większej o jedną normę zaludnienia od przysługującej.
Konsekwencją tego stanu rzeczy było wydanie przez Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie decyzji nr [...] w której orzeczono zwrot nienależnie pobranego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2012 - 2014 w łącznej wysokości 424,50 zł.
Od tej decyzji B.S. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie.
Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją nr [...], na podstawie art. art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r., poz. 355), w związku z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 192, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B.S., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia 6 października 2015 r. o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2012 - 2014 w łącznej wysokości 424,50 zł.
W uzasadnieniu decyzji wskazał na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Rozwinięcie i uszczegółowienie postanowień art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 192 z późn. zm.).
Nadto podał, że zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego oraz do liczby norm zaludnienia przysługującym zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Zgodnie zaś z § 5 ww. rozporządzenia policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia co otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość.
W oświadczeniach mieszkaniowych, składanych za lata 2012-2014, a znajdujących się w aktach postępowania, skarżący podawał informacje, że na dzień 1 stycznia 2012 r., 1 stycznia 2013 r. i 1 stycznia 2014 r. córka J. zamieszkiwała wspólnie z nim. Informacje te są niezgodne z ustaleniami dokonanymi przez Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie bowiem od dnia rozwodu, tj. od dnia 16 czerwca 2010 r. B.S. nie prowadził już wspólnego gospodarstwa domowego z córką J., co zgodnie z art. 89 ustawy o Policji jest warunkiem koniecznym do uznania córki jako członka jego rodziny w rozumieniu ustawy o Policji. Płacenie alimentów na córkę i sporadyczne kontakty osobiste co drugi weekend miesiąca parzystego (a zatem jeden weekend na dwa miesiące) trudno uznać za prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego, tym bardziej, że córka J. od 1 września 2010 r. zamieszkuje w Białymstoku.
Tym samym nie jest możliwe przychylenie się do twierdzeń skarżącego, że prowadzi z córką wspólne gospodarstwo domowe. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego przez policjanta i członków jego rodziny (żonę i dzieci), charakteryzuje się między innymi: wspólnym pobytem w jednym miejscu, wspólnym przyrządzaniem posiłków, wspólnym opłacaniem rachunków za media, przyczynianiem się do utrzymywania osoby (osób) we wspólnym gospodarstwie, itp. Elementy muszą nosić w sobie cechę trwałości. W omawianej sprawie brak jest tej cechy trwałości. Kilka dni w roku spędzonych razem to stanowczo za mało, by uznać córkę policjanta za członka jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji.
W tej sytuacji stwierdzić należy, że strona, podając informacje o wspólnym zamieszkiwaniu z córką jako członkiem rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji i prowadzeniu z nią wspólnego gospodarstwa domowego, faktycznie wprowadziła organ I instancji w błąd mający znaczenie dla przedmiotowego równoważnika. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że B.S. nie posiadał uprawnień do normy zaludnienia na córkę J.S. w latach 2012 - 2014 r.
Organ przytoczył treść § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zgodnie z którym decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3 ust. 2, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość.
Zdaniem organu, B.S. w składanych oświadczeniach mieszkaniowych dotyczących równoważnika za remont za lata 2012 - 2014 podał nieprawdziwe dane, gdyż już od dnia 16 czerwca 2010 r. córka Julia nie była członkiem jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Stąd też wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika za lata 2012 - 2014 w łącznej wysokości 424,50 zł jest obligatoryjne.
W ocenie organu II instancji organ I instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji jako prawidłową.
B.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie. W skardze zarzucił organom Policji naruszenie przepisów § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz art. 89 pkt 2 ustawy o Policji. Podniósł, że organy nieprawidłowo uznały, że córka skarżącego nie była członkiem jego rodziny. Podał, że w czasie pobytów w Krakowie Julia Szafran zamieszkuje u niego i prowadzą tym samym wspólne gospodarstwo domowe. Podkreślił też, że nieprawidłowe było przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia Komendantowi Miejskiemu Policji w Krakowie, wskutek czego Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie stał się organem odwoławczym w postępowaniu, w którym dotychczas stanowił organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonych decyzjach.
Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że jest ona zasadna.
W ocenie Sądu I instancji w sprawie występuje przesłanka uzasadniające unieważnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd ten uznał za trafny zarzut skarżącego, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu na każdym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów o właściwości objęte jest sankcją nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle tego przepisu, jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji traktuje się naruszenie właściwości rzeczowej, instancyjnej oraz miejscowej, a więc wszystkich jej rodzajów.
W ocenie Sądu I instancji bezspornym jest, że skarżący z dniem 18 lutego 2015 r. został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Krakowie. W Komendzie Wojewódzkiej Policji skarżący pełnił służbę od dnia 1 czerwca 2008 r.
A zatem w czasie wydawania w tej sprawie decyzji przez organ I instancji (w dniu 6 października 2015 r.) i organ II instancji – w dniu 24 grudnia 2015 r. skarżący był emerytem policyjnym. W takiej sytuacji właściwość organów wyznacza § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydają: 1) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych - organy, o których mowa w § 9 ust. 1, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty;
2) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, których ostatnim miejscem pełnienia służby było Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji lub Komenda Główna Policji, zamieszkałych w Warszawie - Komendant Główny Policji.
Tym samym, skoro dla skarżącego jako emeryta policyjnego, który przed przejściem na emeryturę pełnił służbę w komendzie wojewódzkiej Policji, to w zakresie wydawania decyzji o zwrocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego właściwy jest nadal komendant wojewódzki Policji jako organ I instancji. Wynika to wprost z powołanego § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że w tej sprawie organem I instancji powinien być Komendant Wojewódzki Policji, a nie Komendant Miejski Policji. Decyzje zostały więc wydane przez niewłaściwe organy.
Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 292/10, gdzie Sąd orzekł, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza policji.
Sąd dostrzegł sugestię zawartą w decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] dotyczącą właściwego organu w tej sprawie. Stwierdził, że taka sugestia ani nie wiązała w tej sprawie organów, ani też nie jest wiążąca dla Sądu. W każdej sprawie organ samodzielnie jest zobowiązany do ustalenia swojej właściwości, chyba że to sąd administracyjny wskaże dany organ jako właściwy i nie zmieni się stan prawny ani stan faktyczny w sprawie. Z art. 6a ust. 1 ustawy o Policji wynika, że w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji (na obszarze m.st. Warszawy - komendant rejonowy Policji), ale pod warunkiem, że nic innego nie wynika z przepisów prawa. Powołany § 9 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wprowadza tylko na potrzeby postępowań objętych tym rozporządzeniem odmienne zasady wyznaczania właściwości rzeczowej organów Policji. Tym samym w tej sprawie organy Policji winny kierować się przepisami ww. rozporządzenia także w zakresie ustalenia właściwego organu.
Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia wady wydania decyzji przez niewłaściwy organ, Sąd ma obowiązek unieważnić taką decyzję i to bez badania jej prawidłowości co do meritum. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2455/07, (LEX nr 479295), Sąd ten wskazał, że bez względu na trafność rozstrzygnięcia, jeżeli doszło do naruszenia przepisów o właściwości, decyzja jest nieważna i podał, że podziela to stanowisko, które jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W skardze kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz.1130 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten w ogóle nie mógł być zastosowany w przedmiotowej sprawie dotyczącej zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego rozstrzyganej na podstawie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 192 ze zm.),
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6 a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - z uwagi na wydanie ich z naruszeniem przepisów o właściwości, podczas gdy w sprawie decyzje wydawały organy właściwe i właściwym rozstrzygnięciem powinno być oddalenie skargi B.S., a powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że do 31 grudnia 2005 r. w rozporządzeniu dot. równoważnika za remont lokalu obowiązywał przepis regulujący kwestię właściwości organów Policji także w odniesieniu do emerytów policyjnych. Uchylenie tego przepisu miało ten skutek, że właściwość organu Policji powinna być rozstrzygana na podstawie art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.). Konsekwencją powyższego jest ocena, że przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w ogóle nie powinien był być zastosowany w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o Policji w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy/miejski Policji. Organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego/miejskiego Policji jest komendant wojewódzki Policji. Żaden przepis ustawy o Policji ani ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 708) nie stanowi normy, która wskazywałaby, że organem właściwym w sprawach równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest organ Policji, w którym wcześniej emeryt policyjny pełnił służbę, a który był wówczas (w czasie służby) właściwy do wydania decyzji w stosunku do tej osoby o m.in. zwrocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.
Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie prawa materialnego w postaci § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.). Podkreślenia wymaga, że sprawa niniejsza dotyczy zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jest to więc sprawa administracyjna innego rodzaju, rozpatrywana w oparciu o inne przepisy, to jest w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (j.t.
Dz. U. z 2014 r., poz. 192 ze zm.). W przepisach ww. rozporządzenia brak jest uregulowania analogicznego do § 9 rozporządzenia dotyczącego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że nie można na tej podstawie wysnuwać wniosku, że w tej sytuacji znajduje zastosowanie przepis o właściwości organów z innego rozporządzenia. Argumentem dla tego stwierdzenia jest także okoliczność, że do 31 grudnia 2005 r. w rozporządzeniu dotyczącym równoważnika pieniężnego za remont lokalu zajmowanego lokalu mieszkalnego obowiązywał przepis § 9 ust. 2 regulujący kwestię właściwości organów Policji także w odniesieniu do emerytów policyjnych. Uchylenie tego przepisu przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. z 2005 r., Nr 266, poz. 2246) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 1 stycznia 2006 r. miało ten skutek, że właściwość organu Policji powinna być rozstrzygana na podstawie art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t.
Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.). Konsekwencją powyższego jest ocena, że przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w ogóle nie powinien był być zastosowany w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zatem podstawa naruszenia prawa materialnego znajduje uzasadnienie.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.), w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy/miejski Policji. Organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego/miejskiego Policji jest komendant wojewódzki Policji. Żaden przepis ustawy o Policji, ani ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 708) nie zawiera normy, która wskazywałaby, że organem właściwym w sprawach równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest organ Policji, w którym wcześniej emeryt policyjny pełnił służbę, a który był wówczas (w czasie służby) właściwy do wydania decyzji w stosunku do tej osoby o m.in. zwrocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.
Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że nie może być traktowany jako przepis rozstrzygający o właściwości organów w sprawie dotyczącej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przepis z innego rozporządzenia, to jest z rozporządzenia MSWiA dotyczącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a ponadto stanowiący normę niższej rangi - nieustawowej. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania.
Wobec zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd ten oceni prawidłowość wydanych w sprawie decyzji w oparciu o przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, z uwzględnieniem, że sprawa niniejsza dotyczy zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a nie za brak lokalu mieszkalnego.
Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi podstawa z art. 207 § 2 P.p.s.a. do odstąpienia od zasądzenia od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
- - ---------------------- 11