Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 328/19 oddalił skargę K. H. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej: [...]WINGiK, organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu [...] grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta [...] (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) o wydanie zaświadczenia określającego, czy działka nr [...] z obrębu [...]-[...], której aktualnie jest właścicielem, w dacie [...] i [...] lipca 1938 r., tj. w dacie protokolarnego wskazania bezspornych i obowiązujących granic nieruchomości przez właścicieli parceli z "Dzielnicy [...] Blok [...]" w obecności mierniczego z Miejskiego Biura Pomiarów Zarządu Miejskiego w [...], widnieje pod l.p. [...] na stronie [...] tego protokołu.
Na wezwanie organu pierwszej instancji do wskazania faktów wymagających urzędowego potwierdzenia, przepisów ustanawiających ten obowiązek i organów go egzekwujących, skarżący oświadczył, że domaga się wydania zaświadczenia na podstawie art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., dalej u.p.g.k.) w celu ustalenia, że pod wskazaną pozycją w protokole uznania granic znajduje się na pewno działka, która oznaczona jest obecnie innym obrębem i numerem ewidencyjnym, co Prezydent może potwierdzić, bowiem sam dokonał tej zmiany według znanego sobie klucza. Skarżący dodał również, że wnioskowane zaświadczenie zostanie przedłożone do toczącej się sprawy sądowej m.in. o ustalenie uznanych granic nieruchomości.
Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści z uwagi na niezaistnienie przesłanek z art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.).
Na skutek zażalenia wniesionego przez stronę organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] Prezydent po raz kolejny odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia. Organ pierwszej instancji wskazał, że jest on zobowiązany potwierdzić żądane fakty wyłącznie wówczas, gdy dysponuje w swoich zasobach stosownymi informacjami. Tymczasem ewidencja gruntów dzielnicy [...] została założona w 1963 r. i dopiero od tego momentu możliwe jest stwierdzenie zmiany numeracji i powierzchni działek ujawnionych od założenia ewidencji gruntów z działkami powstałymi po odnowieniu ewidencji gruntów. Żeby uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy, należałoby zdaniem Prezydenta porównać na podstawie obliczeń współrzędnych punktów granicznych stan z 1938 r. (dane historyczne) z aktualnym stanem ewidencyjnym. Takie informacje można jednak pozyskać wyłącznie w wyniku odpowiednich opracowań geodezyjnych i kartograficznych, a nie w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia.
Z podjętym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który we wniesionym zażaleniu podniósł brak podstaw do odmowy wydania przez organ żądanego przez niego zaświadczenia. W jego ocenie organ dysponował bowiem wystarczającą dokumentacją na potwierdzenie faktu zmian w numeracji działki, której właścicielem pozostaje, bądź był ją w stanie pozyskać w prosty sposób.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...][...]WINGiK utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że dla zaspokojenia żądania strony konieczne jest przeprowadzenie geodezyjnego porównania stanu z 1938 r. ze stanem aktualnym, uwidocznionym w ewidencji gruntów. Jego istota sprowadzać miałaby się zaś do zlecenia uprawnionemu geodecie dokonania prac technicznych polegających na obliczeniu współrzędnych punktów granicznych działki według stanu z 1938 r., a następnie odniesieniu numerycznego określenia tych granic z ich aktualnym przebiegiem. Wskazane działania nie mogą jednak – zdaniem organu – zostać podjęte w ramach prowadzonej sprawy. W toku postępowania o wydanie zaświadczenia nie jest bowiem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem mogą być okoliczności wynikające już z istniejących zbiorów danych. Jeśli zatem na podstawie dostępnych baz danych nie da się potwierdzić, czy działka nr [...] z obrębu [...] odpowiada działce ujętej pod pozycją [...] w protokole wskazania granic nieruchomości z 1938 r., to wydanie w takiej sytuacji zaświadczenia o żądanej przez stronę treści jest niemożliwe.
Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem skarżącego o dysponowaniu wystarczającym zasobem dokumentacji geodezyjnej do potwierdzenia dochodzonych przez niego faktów. Treść dokumentacji historycznej, choć może sprawiać wrażenie zachowania tożsamości obu działek, nie stanowi jednak materiału umożliwiającego stwierdzenie tego ponad wszelką wątpliwość. Nie jest bowiem oparta o dane ewidencyjne.
Nadto [...]WINGiK stwierdził, że wydanie zaświadczenia żądanego przez stronę prowadziłoby w istocie do rozstrzygnięcia toczącego się przed sądem powszechnym sporu o rozgraniczenie nieruchomości. A nie leży to przecież w kompetencjach organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku strona zarzuciła wydanemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania polegające na odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści bez ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz bez należytego przeanalizowania zgromadzonej dokumentacji archiwalnej, pozwalającej na potwierdzenie zmiany numeracji nieruchomości. Strona podniosła również, że organ odwoławczy naruszył przysługujące jej uprawnienia do otrzymania zaświadczenia oraz dostępu do części akt sprawy w sposób niemający oparcia w obowiązujących przepisach, niezgodnie z zasadami praworządności oraz pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, a także na podstawie nieprawdziwych twierdzeń, jakoby zaświadczenie miało się przyczynić do rozstrzygnięcia kwestii spornej w postępowaniu rozgraniczeniowym.
Strona zarzuciła również organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez odmowę wydania zaświadczenia w sytuacji spoczywającego na nim obowiązku potwierdzenia faktów i stanu prawnego wynikającego z prowadzonych przez niego baz danych, ze świadomością, że żądane zaświadczenie jest stronie potrzebne w toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym oraz przy stwierdzeniu, że może ono zostać wystawione dopiero po przedłożeniu stosownego historycznego opracowania geodezyjnego, do czego skarżący nie został wezwany.
Wobec powołanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie postanowień organu obu instancji oraz zobowiązanie Prezydenta do szczegółowego przeanalizowania całości zgromadzonego materiału dowodowego oraz dołączenie do niego wszelkich map i szkiców technicznych znajdujących się w jego siedzibie, w tym zwłaszcza opinii biegłego geodety, potwierdzającej numerację działki skarżącego począwszy od okresu dwudziestolecia międzywojennego.
W odpowiedzi na skargę [...]WINGiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Na wstępie swoich rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że podstawą prawną żądania skarżącego był art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., który przewiduje możliwość wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny osoby zainteresowanej w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszej zaś sprawie taki interes skarżący upatrywał w toczącym się postępowaniu cywilnym i potrzebie udowodnienia, że należąca do niego działka nr [...] dawniej figurowała jako działka nr [...].
W kontekście tak sformułowanego przez stronę interesu prawnego Sąd pierwszej instancji zauważył, że zaświadczenie jest oświadczeniem wiedzy, a nie woli. Jego istota sprowadza się bowiem do potwierdzenia niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencji, rejestrze lub innych zbiorach organu administracji. Wydanie zaświadczenia dopuszczalne więc jest wyłącznie na podstawie posiadanych przez organ danych, bez konieczności ich tworzenia, kreowania czy ustalania w drodze interpretacji, analizy lub porównania i wyprowadzania określonych wniosków. Nie może ono natomiast zostać wystawione wówczas, gdy problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna lub gdy informacje, które zaświadczenie ma potwierdzać, podlegają interpretacjom bądź ocenom.
Taki charakter zaświadczenia determinuje również – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w celu jego wydania. Postępowanie to nie może bowiem prowadzić do dokonywania przez organ samodzielnych ustaleń, jeśli te ustalenia nie wynikają wprost z prowadzonych ewidencji, zbiorów i rejestrów.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaświadczenie, którego wydania oczekuje strona skarżąca, powyższych wymagań nie spełnia, a zakres postępowania wyjaśniającego niezbędny do jego wydania przekracza ramy postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Choć skarżący podkreślał, że jego wniosek dotyczył wyłącznie potwierdzenia przedwojennego numeru ewidencyjnego działki nr [...], a nie dotyczył potwierdzenia położenia punktów granicznych, nie można abstrahować od faktu, że numer ewidencyjny działki nie funkcjonuje w obrocie prawnym w próżni (w oderwaniu od innych okoliczności), ale jest ściśle powiązany m.in. z położeniem działki i jej powierzchnią. To zaś oznacza, że zaświadczenie musiałoby się opierać na jednoznacznych i niebudzących żadnych wątpliwości dokumentach te dwa elementy opisujące. Występowania takich dokumentów w sprawie jednak nie stwierdzono. Zgromadzone materiały mogąc co prawda sprawiać wrażenie tożsamości działki nr [...] z działką nr [...], lecz wydanie zaświadczenia nie może się opierać na takich podstawach.
W związku z tym – w ocenie Sądu pierwszej instancji – nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, wyłącznie przez przeniesienie określonej treści ze zbioru danych do zaświadczenia, że dawna działka nr [...] to obecna działka nr [...].
Sąd podzielił także stanowisko organów, że pojawiające się w sprawie wątpliwości co do tożsamości oznaczenia nieruchomości należałoby usunąć poprzez wykonanie stosownych pomiarów i dopasowanie współrzędnych. Przeprowadzenie tego dowodu przekraczałoby jednak zakres postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. i to niezależnie, czy miałoby ono miejsce z urzędu czy z inicjatywy skarżącego. Potwierdzeniem tego jest również dołączona przez stronę do skargi opinia biegłego geodety, sporządzona na potrzeby toczącego się postępowania cywilnego, z której wynika jak obszerna musiałaby być analiza dokumentacji archiwalnej, przy czym osiągnięty rezultat mógłby nie przynieść jednoznacznego ustalenia, czy mamy do czynienia z tymi samymi działkami.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie podziela żadnego z nich. W jego ocenie, postępowanie wyjaśniające było wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego, a jednocześnie nie przekraczało granic zakreślonych w art. 218 § 2 k.p.a. Wbrew oczekiwaniom skarżącego organy nie mogły poszukiwać dodatkowych dowodów i materiałów, gdyż zobowiązane były bazować na tym, co same posiadały. Niemożliwe było przy tym zweryfikowanie faktu, w jakim stanie znajdowały się te dokumenty.
Sąd zwrócił również uwagę, że zarzut nieprawidłowej oceny materiału dowodowego przez organy jest niespójny, gdyż z jednej strony skarżący wskazuje na skrupulatność podjętych przez nie czynności wyjaśniających, z drugiej zaś twierdzi, że były one niewystarczające. Tymczasem dokumenty, którymi organ dysponował, zostały ocenione w treści wyczerpująco sporządzonego przez niego uzasadnienia wyłącznie w kontekście możliwości wydania zaświadczenia jako oświadczenia wiedzy i brak jest podstaw do zarzucania mu w tym zakresie nieprawidłowości. Zwłaszcza, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie mogą znaleźć wprost zastosowania przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie jak i przepisy art. 31 pkt 2 u.p.g.k. oraz rozporządzenia wykonawczego, których organy w ogóle w sprawie nie stosowały.
Zdaniem Sądu, organy nie naruszyły również art. 220 k.p.a. nie wzywając skarżącego do uzupełnienia zgromadzonej dokumentacji o stosowne materiały geodezyjne, skoro mogły bazować wyłącznie na własnych zbiorach. Także i skarżący takiej inicjatywy w toku postępowania nie przejawiał. Jak podkreślił jednak Sąd pierwszej instancji, przepis art. 220 k.p.a. nie dotyczy postępowania o wydanie zaświadczenia, ale ma chronić interesy obywateli i innych podmiotów przed bezpodstawnym żądaniem przedstawiania zaświadczeń. Nie może on w żadnym wypadku mieć zatem zastosowania do sytuacji, gdy to nie organ, lecz strona domaga się wydania zaświadczenia określonej treści.
Bez wpływu na wynik postępowania pozostawała również w ocenie Sądu kwestia stwierdzenia przez organ, że wydanym zaświadczeniem skarżący chce rozstrzygnąć spór o własność oraz zarzucane uniemożliwienie mu dostępu do akt sprawy, w których zawartości – jak wynika to z treści sporządzonych przez niego pism procesowych – skarżący był bardzo dobrze zorientowany, a przy tym nie składał on formalnego wniosku o ich udostępnienie.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wniesioną skargę w całości.
W skardze kasacyjnej strona zakwestionowała wydany wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), polegające na nieustosunkowaniu się w sposób wyczerpujący do zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie podał prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani nie wyjaśnił jego motywów, a także nie omówił wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Nie dokonał on również wyczerpującej i przekonywującej wykładni powołanych przez stronę w skardze przepisów postępowania. W szczególności zaś pominął fakt naruszenia przez organy zasady prawdy obiektywnej, albowiem nie tylko nie podejmowały one z własnej inicjatywy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, ale także nie czyniły tego mimo zgłaszanych wniosków strony. Nie dostrzegł również prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej i dopuścił do odmowy wydania stronie prostego zaświadczenia w oczywistej sprawie, a także nie dopatrzył się nieprawidłowości w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zapadłego w tym zakresie, niewyjaśniającego wszakże kluczowych zagadnień w sprawie.
Ich istota nie sprowadzała się zaś do zamiaru obejścia przez skarżącego przepisów geodezyjnych bądź norm procesu cywilnego, lecz ukierunkowana była wyłącznie na potwierdzenie faktu tożsamości historycznej działki nr [...] z aktualną działką nr [...], co powinno się mieścić w kompetencjach organów władzy nadających takie numery i prowadzących ich ewidencję.
W zakresie zaś zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie pojął istoty złożonego przez niego wniosku o wydanie zaświadczenia i stojącego za tym interesu prawnego, przyjmując za organami błędne przeświadczenie, że chodziło mu o potwierdzenie, że obecna działka nr [...] to ta sama nieruchomość co dawna działka nr [...]. Tymczasem skarżący nigdy nie występował o takie zaświadczenie, nie mając nawet świadomości jakich przeszkód i koniecznych czynności geodezyjnych organ może się doszukać w jego wydaniu. Podkreślił, że jest świadom możliwych zmian granic i niuansów wynikających ze skali map, czy techniki pomiarów, ale wnosił o proste stwierdzenie, czy co do zasady obecna działka nr [...] nosiła poprzednio nr [...].
Skarżący zauważył również, że organy dokonały rozszerzonej, a przez to niewłaściwej interpretacji art. 218 § 1 i 2 k.p.a., przyjmując, że skoro posiadany przez nie zasób ewidencji, rejestrów i innych danych nie jest wystarczający do potwierdzenia z całą pewnością ciągłości numeracji działki w jej niezmiennych parametrach, to okoliczność ta nie może zostać wyjaśniona w ramach postępowania prowadzonego w sprawie wydania zaświadczenia i winna podlegać procedurze uzgadniania granic, o co skarżący nigdy nie wnosił. W konkluzji skarżący stwierdził, że zmieniając w tak dowolny sposób oświadczenia obywateli można odmówić wydania wszelkich zaświadczeń, a także decyzji i postanowień, co przeczy celowi istnienia administracji.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podkreślając sprzeczność twierdzeń skarżącego w zakresie rzeczywistego żądania wniosku o wydanie zaświadczenia. W ocenie [...]WINGiK bowiem samo potwierdzenie zmiany numeracji działek świadczyłoby również o ich tożsamości. Nie da się tych dwóch rzeczy oceniać w oderwaniu od siebie. Zdaniem organu odwoławczego oczywistym jest fakt, że można wydać zaświadczenie o zmianie numeracji działek ewidencyjnych, ale czynność ta musi być poparta stosownymi dokumentami źródłowymi, pozostającymi w dyspozycji wydającego zaświadczenie. Tymczasem w niniejszej sprawie takich dokumentów nie było, gdyż ewidencja gruntów została założona z końcem 1963 r. Potwierdzenie zatem z pozoru prostego faktu zmiany numeracji granic wymagałoby przeprowadzenia czynności znacznie przekraczających granice postępowania w sprawie wydania zaświadczenia.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na kwestię istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w wydaniu żądanego zaświadczenia stwierdzając, że na etapie postępowania toczącego się w trybie administracyjnym skarżący potrzebę wydania zaświadczenia motywował chęcią przedłożenia go w sprawie rozgraniczeniowej, zmierzającej do ustalenia uznanych prawnie granic nieruchomości. Tymczasem na rozprawie przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący oświadczył, że żądany dokument miał na celu ułatwienie pracy geodecie. Takie stanowisko strony wskazuje zatem na brak po jego stronie interesu prawnego w otrzymaniu zaświadczenia, zwłaszcza że postępowanie toczące się przed sądem powszechnym nie dotyczyło rozgraniczenia nieruchomości, a przeniesienia prawa własności do część działek i zostało wszczęte z inicjatywy skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione, przez co wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przechodząc do istoty sprawy należy stwierdzić, że Sąd kasacyjny nie doszukał się w postępowaniu pierwszoinstancyjnym podniesionego przez stronę naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Z regulacji tej wynika bowiem, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie wskazane elementy zaskarżony wyrok zaś obejmował. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny podał prawidłową podstawę prawną wyroku oddalającego skargę (art. 151 u.p.p.s.a.) i dokonał wykładni powołanych przez stronę przepisów w sposób adekwatny do potrzeb niniejszego postępowania. Ustosunkował się on również wyczerpująco do powołanych przez skarżącego zarzutów, w tym także i tych, które dotyczyć miały naruszenia art. 7 (zasady prawdy obiektywnej) oraz art. 107 § 3 k.p.a. (określającego elementy uzasadnienia aktu administracyjnego).
W tym zakresie stwierdził on bowiem trafnie, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia zastosowanie znajdują przede wszystkim regulacje działu VII k.p.a., dotyczącego właśnie tej problematyki, nie zaś przepisy pozostałych części wskazanej ustawy (m.in. art. 7, czy art. 107 § 3 k.p.a.). Niemniej jednak mając na uwadze specyfikę tego postępowania i charakter wydawanych w jego toku rozstrzygnięć, Sąd pierwszej instancji nie uchylił się od oceny zakresu podejmowanych przez organy czynności wyjaśniających oraz motywów zapadłych postanowień, uznając je za prawidłowe i wystarczające.
Należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, niebudzące żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie może być utożsamiane z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w dziale II k.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiałów i dowodów zgromadzonych z jego inicjatywy bądź na wniosek zainteresowanych stron. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia bowiem rolę pomocniczą, co wynika z treści tego przepisu, gdzie mowa jest jedynie o możliwości przeprowadzenia postępowania w koniecznym zakresie. Oznacza to, że może ono odnosić się wyłącznie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie jest zatem dopuszczalne tworzenie i pozyskiwanie na użytek konkretnego postępowania materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści tak z urzędu, jak i na wniosek stron postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12, 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 16/16, 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1225/17 oraz 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1627/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).
Dlatego też nie można uznać za zasadny zarzut skarżącego, że Sąd pierwszej instancji pominął uchybienie organu odwoławczego polegające na niepodjęciu przez niego wszelkich możliwych czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w tym także i tych, które zawnioskowane były przez stronę. Nie można również zaakceptować tezy, że Sąd ten przeszedł do porządku dziennego nad wadliwym – zdaniem strony – uzasadnieniem rozstrzygnięcia podjętego przez [...]WINGiK, odwołującego się do konieczności ustalenia kwestii tożsamości działek w oparciu o dodatkowe opracowanie geodezyjne, czy też sygnalizującego zamiar przedłożenia zaświadczenia w postępowaniu toczącym się przed sądem powszechnym. Wspomniane okoliczności, które znalazły się w uzasadnieniu postanowień wydanych przez organy, nie były efektem dowolnej interpretacji rzeczywistości, lecz stanowiły odzwierciedlenie faktów poruszonych w toku postępowania przez samego skarżącego.
Nie można zapominać również, na co w zasadniczej mierze zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, że kwestia podjęcia dodatkowych prac geodezyjnych związanych z ustaleniem zmiany numeracji działek począwszy od 1938 r., korespondowała z podniesionym w skardze zarzutem uchylania się przez organy od wydania stronie zaświadczenia o żądanej przez nią treści, która to treść nie mogła być ustalona na podstawie ewidencji, rejestrów i materiałów pozostających w dyspozycji organów. Stąd też wbrew twierdzeniom skarżącego, uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego koncentrowało się na materii istotnej w sprawie, co trafnie spostrzegł Sąd pierwszej instancji.
Odnośnie natomiast do kwestii pominięcia zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej) należy zauważyć, że nie został on wprost wyrażony w treści wniesionej przez stronę skargi. Dlatego też Sąd pierwszej instancji nie miał żadnym podstaw, aby w konkretny sposób względem niego się ustosunkować.
Przechodząc do oceny tej części podstaw skargi kasacyjnej, która przez samego skarżącego została określona jako naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w pierwszej kolejności należy zauważyć, że choć konstrukcja sporządzonej skargi kasacyjnej opiera się na podziale zarzutów na te, które odnoszą się do naruszenia norm procesowych oraz te, które podnoszą naruszenie przepisów prawa materialnego, w istocie rzeczy całość wniesionego środka odwoławczego strona koncentruje wyłącznie na kwestiach proceduralnych. Trzeba bowiem zauważyć, że przepisy art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a., pomimo zakwalifikowania ich przez skarżącego jako regulacji z zakresu prawa materialnego, takiego charakteru w rzeczywistości nie posiadają. Odnoszą się one bowiem wyłącznie do zagadnień procesowych związanych z osobą wnioskodawcy oraz zakresem prowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego.
Za takim ich sklasyfikowaniem przemawia ponadto charakter ustawy, w której zostały one zawarte, w tym w szczególności treść art. 1 pkt 4 k.p.a., określająca, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń.
Poczyniona uwaga ma na celu jedynie uporządkowanie dalszych wywodów niniejszego wyroku i nie uniemożliwia ona rozpoznania tak sformułowanych przez stronę zarzutów, choć już w nieco w innym ich świetle.
Wymaga zatem stwierdzenia, że w toku postępowania sądowego nie budziło zasadniczych wątpliwości istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów, o które zabiegał, podyktowanego toczącym się postępowaniem przed sądem powszechnym. Choć co prawda w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy zwrócił uwagę na sprzeczność twierdzeń skarżącego w tym zakresie, nie mogło mieć to jednak wpływu na ocenę już podjętych rozstrzygnięć w sprawie. Wspomniane fakty, których potwierdzenia skarżący się domagał – wbrew jego oczekiwaniom – nie mogły jednak sprowadzać się wyłącznie do wskazania, że co do zasady działka nr [...] nosiła poprzednio numer [...]. Istotą zaświadczenia jako oświadczenia wiedzy jest bowiem potwierdzenie określonych faktów i stanu prawnego, co oznacza, że podstawą do jego wydania nie mogą być przypuszczenia oparte na mniejszym bądź większym stopniu prawdopodobieństwa, czy przypadkowości.
Nie myli się zatem skarżący wskazując, że do wydania zaświadczenia o istniejących faktach wymagana jest absolutna pewność organu co do nich. Nie prowadzi to jednak do uniemożliwienia ich potwierdzenia w ogóle. Strona może bowiem podejmować starania o ich wyjaśnienia w ramach innego rodzaju czynności, niezwiązanych z postępowaniem, o którym mowa w dziale VII k.p.a. Do tego rodzaju działań zaliczyć zaś należy również proponowany przez organy sposób w postaci stosowanych pomiarów i analiz geodezyjnych dokonywanych przez uprawnionego do tego specjalistę.
W związku z tym czyniony Sądowi pierwszej instancji zarzut, że nieprawidłowo – to znaczy tak jak organy – zrozumiał intencję jaka towarzyszyła skarżącemu przy składaniu wniosku o wydanie zaświadczenia, nie mógł zostać uwzględniony. Działając bowiem zgodnie z zasadą praworządności, wywodzoną wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Rolą sądów administracyjnych jest zaś sprawowanie kontroli nad sposobem stosowania przez nie tego prawa. Jeśli zatem kierując się treścią obowiązujących przepisów prawa organy trafnie przyjęły, że żądanie skarżącego, sprowadzające się do potwierdzenia, że aktualna działka nr [...] odpowiada historycznej działce nr [...], nie mogło zostać zrealizowane w oparciu o posiadane przez nie ewidencje i rejestry, to Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw, aby podzielić zastrzeżenia skarżącego, tak w zakresie nieprawidłowego odczytania intencji złożonego przez niego wniosku, jak i wadliwego sposobu jego rozpoznania przez organy.
W konsekwencji należało uznać, że wówczas gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, to nie może on wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2018r., sygn. akt I OSK 1474/16).
W związku z tym podniesione zarzuty naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a. okazały się niezasadne.
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.