Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 301/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy według właściwości.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 27 grudnia 2004 r. R. G. wystąpił do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 18 lutego 2002 r. Nr [...] wydanej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.
Postanowieniem z dnia 6 października 2004 r. Główny Geodeta Kraju na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał powyższy wniosek do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] podkreślając, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. Nr 100 z 2000 r. poz. 1086) właściwym w sprawach rozgraniczenia nieruchomości jest wójt (burmistrz, prezydent), czyli organ administracji samorządowej w stosunku, do którego organem wyższego stopnia na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 poz. 856) jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zgodnie z art. 2 tej ustawy kolegium rozpatruje odwołania i zażalenia oraz żądania wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji i postanowień w sprawach należących do samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że właściwym do rozpatrzenia wniosku R. G. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].
Po otrzymaniu powyższego postanowienia w/w zwrócił się na podstawie art. 127 § 3 kpa do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Główny Geodeta Kraju postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że skarżący błędnie sugeruje, iż w myśl art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach administracji rządowej kolegia odwoławcze nie mają powierzonych uprawnień organu wyższego stopnia w stosunku do innych organów niż organy gmin. Zdaniem skarżącego Prezydent [...] wydał decyzję z zakresu administracji rządowej na podstawie Prawa geodezyjnego i kartograficznego, od której służy odwołanie do Wojewody [...] zgodnie z art. 6a ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast jak wyjaśniono przepis art. 6a ust. 1 powołanej ustawy określa jakie organy administracji geodezyjnej i kartograficznej wykonujące zadania rządowe stanowią służbę geodezyjną i kartograficzną. Wśród tych organów nie jest wymieniony wójt, burmistrz ani prezydent miasta, co oznacza, że do powyższych organów gminy nie ma zastosowania przepis art. 6a ust. 5 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten stanowi jedynie, że wójt, burmistrz i prezydent może prowadzić na zasadzie powierzenia sprawy z zakresu należącego do zadań rządowych prowadzonych przez organy administracji geodezyjnej i kartograficznej.
Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 100 z 2000 r. poz. 1086) wójt, burmistrz i prezydent właściwy jest w sprawach rozgraniczenia nieruchomości i zadania te wykonuje jako zadania własne a nie jako zadania rządowe. Powyższe oznacza zdaniem Głównego Geodety Kraju - że rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy do samorządowego kolegium odwoławczego.
Organ wskazał również na to, że wnioskodawca uzasadniając swoje stanowisko powołał się na przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21 poz. 123 ze zm.), która jednak z dniem 1 stycznia 1999 r. utraciła moc na podstawie art. 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 99 poz. 631). Konkludując podniesiono, że ustawa z dnia 23 marca 1990 r. nie może więc stanowić podstawy do ustalenia właściwości organu, do którego należałoby przekazać wniosek skarżącego.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. G. wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia 6 października 2004 r. Skarżący podniósł, iż doszło do naruszenia przepisów art. 19 kpa, oraz art. 6 ust. 4 i 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 100 z 2000r. poz. 1086), albowiem organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta jako organu administracji rządowej w sprawach rządowych jest wojewoda. Rozgraniczenie nieruchomości nie należy do zadań własnych. Poza tym jeśli Główny Geodeta Kraju w swoim postanowieniu twierdzi, że nie może ustalić właściwości organu, to winien wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosownym trybie o wskazanie organu właściwego.
W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż wniesiona skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją wyjaśniając, że.analiza treści skargi oraz poprzedzających ją pism skarżącego prowadzi do wniosku, że pogląd o właściwości wojewody w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta dotyczącej rozgraniczenia wywodzi on z przepisów art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 32 z 1998 r. poz. 176), oraz z art. 6a ust. 4 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Powyższy pogląd oraz powołana na jego uzasadnienie podstawa prawna w ocenie Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę z następujących powodów:
- Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 32/1998 poz. 176) straciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91 z 1998 r. poz. 577). Ta ostatnia ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., co oznacza, iż z tym dniem utraciła moc obowiązującą ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej na przepisy której powołuje się skarżący.
Powyższe wynika w sposób nie budzący wątpliwości z art. 3 i 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 99 z 1998r. poz. 631). To zaś oznacza, że skarżący nie może powoływać się na przepisy tych ustaw, które przestały obowiązywać i które w przedmiotowej sprawie nie mogły mieć zastosowania. Decyzja w sprawie rozgraniczenia nieruchomości została bowiem wydana przez Prezydenta [...] w dniu 18 lutego 2002 r. w następstwie rozpoznania stosownego wniosku zainteresowanego.
- Artykuł 19 kpa stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji do stwierdzenia nieważności decyzji należy jednak oceniać według przepisów prawa materialnego. Z kolei to jaki konkretnie organ właściwy jest do stwierdzenia owej nieważności reguluje przepis art. 157 § 1 kpa stanowiąc, że jest nim organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.
- Organami jednostek samorządu terytorialnego są organy stanowiące (rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa) oraz organy wykonawcze (wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa). Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje w art. 6a ust. 4 i 5, że starosta na wniosek gminy powierza wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w drodze porozumienia prowadzenie spraw należących do zakresu jego zadań i kompetencji. Natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi powierzone sprawy przy pomocy geodety gminnego.
Rozróżnienie określonej kategorii spraw i uznanie ich za sprawy powierzone bądź nie w rozumieniu powołanego wyżej przepisu nie ma jak zauważono jednak znaczenia z punktu widzenia właściwości organu II instancji w przedmiotowej sprawie.
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. Nr 79 z 2001. poz. 856 ze zm.) stanowi w art. 1 ust. 1 i 2, że kolegia te są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego (o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej). Są one organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji.
- Ponadto wskazano przepis art. 17 pkt. 1 kpa, który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej i jak podkreślił Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie nie można mówić o istnieniu takich ustaw tzn. ustaw wyłączających właściwość samorządowego kolegium odwoławczego.
Działając w imieniu skarżącego R. G., jego pełnomocnik z urzędu, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 19 kpa w związku z art. 6a ust. 1 punkt 2 oraz ustęp 4 i 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wskazując na powyższe naruszenie prawa na podstawie art. 176 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi złożono wniosek o: uchylenie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości a ponadto o uchylenie postanowień Głównego Geodety Kraju z dnia 6 października i [...] jak też stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 18 lutego 2002 r. oraz przekazanie sprawy do właściwego rzeczowo organu pierwszej instancji.
W ocenie skarżącego jak wyjaśniono w skardze kasacyjnej ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 6a ustęp 1 punkt 2 b w sposób nie budzący żadnych wątpliwości określa, które organy są organami administracji geodezyjnej i kartograficznej. Są nimi mianowicie marszałek województwa oraz starosta. Jednocześnie ustawa wyraźnie stanowi w ustępie 3, iż zadania starosty są wykonywane jako zadania z zakresu administracji rządowej.
Wobec tak wyraźnego brzmienia powyższego przepisu zdaniem skarżącego nie jest dopuszczalne aby w sprawie z zakresu geodezji i kartografii, a taką sprawą jest sprawa w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, decyzję wydał, prezydent będący organem jednostek samorządu terytorialnego. Tego rodzaju sytuacja mogłaby mieć miejsce zdaniem skarżącego jedynie w przypadku, gdyby pomiędzy starostą a prezydentem, zgodnie z treścią art. 6a ustęp 4 istniało stosowne porozumienie, po spełnieniu dodatkowych warunków określonych w ustępie 6 tego artykułu. Jak jednak wynika z korespondencji pomiędzy skarżącym a Starostwem Powiatowym w [...], pismem z dnia 10 listopada 2004 r. skarżący został poinformowany, iż "nie zostało zawarte żadne porozumienie pomiędzy w/w odnośnie spraw geodezyjnych wykonywanych przez tut. Starostwo ". Z uwagi na powyższe zdaniem skarżącego decyzja Prezydenta [...] z dnia 18 lutego 2002 r. winna być traktowana jako nieważna i wycofana z obrotu prawnego wobec wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości, a sprawa skarżącego, po uprzednim uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postanowień Głównego Geodety Kraju, skierowana do organu rzeczowo właściwego w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania o jakich mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie występują.
Przede wszystkim jednak przechodząc do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej podnieść należy, że przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Głównego Geodety Kraju o przekazaniu w trybie art. 65 § 1 kpa wniosku strony z dnia 27 grudnia 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 18 lutego 2002 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości według właściwości do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W tak określonym przedmiocie rozpoznania, zaskarżony wyrok Sądu I instancji oddalający skargę R. G. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za prawidłowy. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Niespornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt, iż Główny Geodeta Kraju jako organ niewłaściwy do stwierdzenia nieważności wskazywanej wyżej decyzji Prezydenta [...] z dnia 18 lutego 2002 r. o rozgraniczeniu nieruchomości kontrolując z urzędu swoją właściwość (rzeczową, miejscową i instancyjną), o której mowa w art. 19 kpa zobowiązany był do podjęcia stosownych działań w trybie art. 65 § 1 kpa tj. przekazania sprawy organowi właściwemu.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż przepis art. 157 § 1 kpa zawiera niebudzącą wątpliwości regulację, dotyczącą organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji stanowiąc, iż jest nim organ wyższego stopnia. Z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geologiczne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) wynika, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz w wypadkach określonych w ustawie sądy. Są to jednostki samorządu terytorialnego. W stosunku do takich jednostek, organami wyższego stopnia w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji są samorządowe kolegia odwoławcze o czym przesądza brzmienie art. 17 pkt. 1 kpa oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 ze zm.), na które prawidłowo wskazano w motywach zaskarżonego wyroku.
Powołane wyżej przepisy kpa i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych ustalające zasady wskazujące organ wyższego stopnia, dopuszczają istnienie od tej zasady wyjątków wynikających z przepisów szczególnych. Takich wyjątków przepisy szczególne nie przewidują co również trafnie podniesiono w zaskarżonym wyroku.Skoro zatem decyzję, której stwierdzenia nieważności domaga się R. G. wydał Prezydent [...] 18 lutego 2002 r. jako organ samorządu terytorialnego to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia jest stosownie do wskazanych wyżej przepisów Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Tym samym w okolicznościach tej sprawy obowiązuje generalna zasad, że jeżeli decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości wydana została przez Prezydenta [...] jako organ jednostki samorządu terytorialnego, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zasada ta obowiązuje zarówno wówczas, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydał decyzję zgodnie ze swoją właściwością jak i w przypadku naruszenia tej właściwości. Natomiast przytoczone wyżej przepisy kpa i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie uzależniają właściwości organów w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej od tego jaka przyczyna nieważności występuje w sprawie a w szczególności czy przyczyną tą jest naruszenie przepisów o właściwości. Uwaga ta została uczyniona albowiem podnoszona przez stronę okoliczność braku legitymacji Prezydenta [...] do podjęcia decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wobec nie powierzenia w/w organowi administracji w drodze porozumienia kompetencji przez Starostwo w sprawach geodezyjnych, nie może stanowić przesłanki skierowania sprawy do innego organu jak tylko samorządowe kolegium odwoławczego. Dopiero ten organ będzie uprawniony w ramach prowadzonego postępowania do wypowiedzenia się czy decyzja z dnia 18 lutego 2002 r. o rozgraniczeniu nieruchomości wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości czy też nie. Na tym etapie postępowania w przedmiocie wyłącznie przekazania sprawy według właściwości, niedopuszczalne jest czynienie rozważań w tym przedmiocie. Winny one zostać zamieszczone w rozstrzygnięciu dokonanym w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności wskazywanej wyżej decyzji. Dopiero zaś ewentualna kontrola legalności takiej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwoli sądowi administracyjnemu na wypowiedzenie się w tym zakresie.
Dlatego też w okolicznościach przedmiotowej sprawy całkowicie nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej,skoro w przedmiotowej sprawie organem uprawniony do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wydanej przez organ samorządu terytorialnego co wyżej wykazano jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) i art. 250 tej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 1 i 3 oraz § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.