Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 286/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1418/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 28 maja 2012 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zaliczenia wysługi lat, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 30 marca 2012 r. nr [..] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji decyzją z dnia 28 maja 2012 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 30 marca 2012 r. nr [..], stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 3 grudnia 2003 r. nr [..], dotyczącego nabycia przez podinsp. M.R. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż M.R. zwrócił się w dniu 25 listopada 2003 r. o zaliczenie mu do wysługi lat dla celów uposażeniowych dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od 7 czerwca 1984 r. do 30 września 1984 r., od 22 czerwca 1990 r. do 9 września 1990 r. oraz od 21 czerwca 1991 r. do 23 grudnia 1991 r.

W tej sytuacji Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia 3 grudnia 2003 r. nr [..], mając za podstawę art. 6f, art. 101 ust. 1 i art. 107 ust. 1 i art. 108 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. nr 7, poz. 58 ze zm.), zaliczył skarżącemu w § 1 wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w Policji następująco: w Policji – 1 dzień, okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych – 9 miesięcy i 11 dni oraz okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – 1 rok i 12 dni, tj. łącznie w wymiarze 1 roku, 9 miesięcy i 24 dni, zaś procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 25 listopada 2000 r. ustalono na poziomie 10%.

Następnie Komendant Główny Policji decyzją z dnia 31 marca 2010 r. nr [..], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność powyższej decyzji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M.R., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 14 maja 2010 r. nr [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M.R. i wyrokiem z dnia 3 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1163/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w żaden sposób nie można doszukać się w przepisach mających zastosowanie w niniejszej sprawie konieczności podlegania przez domowników ubezpieczeniu społecznemu i obowiązku opłacaniu składek na powyższe ubezpieczenie. Ponadto Sąd podnosił, iż nie do przyjęcia jest ocenianie naruszenia prawa w kategoriach rażącego, podczas kiedy przepis prawa, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 799/11, skargę oddalił.

Komendant Główny Policji, po ponownym przeanalizowaniu materiałów przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia 30 marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 3 grudnia 2003 r., dotyczącego nabycia przez podinsp. M.R. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości.

M.R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż skarżona decyzja narusza art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podniósł, że nie zgadza się z tezą postawioną w skarżonym rozstrzygnięciu, że nie był domownikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponadto wskazał, że przy wydawaniu skarżonej decyzji nie uwzględniono w żaden sposób uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1163/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 799/11.

Ponownie rozpoznając sprawę z uwzględnieniem zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnia argumentacji strony i rozstrzygnięciem z dnia 28 maja 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ przybliżył instytucję procesową stwierdzenia nieważności decyzji. Podniósł, że w toku postępowania nadzwyczajnego stwierdzono rażące naruszenie przepisów prawa przy wydawaniu rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 3 grudnia 2003 r.

Komendant Główny Policji wskazał, iż podinsp. M.R. zwrócił się do organu administracji publicznej z prośbą o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców przypadających po dniu stycznia 1983 r., tj. w okresie od dnia 7 czerwca 1984 r. do dnia 30 września 1984 r., od dnia 22 czerwca 1990 r. do dnia 9 września 1990 r. oraz od dnia 21 czerwca 1991 r. do dnia 23 grudnia 1991 r.

Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym, do pracowniczego stażu pracy wlicza się m.in. przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Stosownie zaś do art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. nr 24, poz. 133 ze zm.), za domownika mógł być uznany członek rodziny rolnika lub inna osoba pracująca w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawała we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyła 16 lat, nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jej główne źródło utrzymania. Stan prawny uległ jednak zmianie z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2008 r. nr 50, poz. 291, ze zm.) tj. z dniem 1 stycznia 1991 r., bowiem na podstawie art. 6 pkt 2 tej ustawy, do elementów pojęcia domownika nie należał już wymóg, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania. W okresie od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia 23 grudnia 1991 r. za domownika należało rozumieć osobę, która ukończyła 16 lat, pozostawała z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkiwała na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracowała w tym gospodarstwie rolnym i nie była związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Organ ustalił, iż podinsp. M.R. w latach 1979 - 1984 uczęszczał do Technikum Weterynaryjnego w [..] i uzyskał w dniu 6 czerwca 1984 r. świadectwo dojrzałości nr [..]. Z przedstawionego przez stronę zaświadczenia z Urzędu Miasta i Gminy w [..] z dnia 16 października 2003 r. wynika natomiast, że podinsp. M.R. był zameldowany na pobyt stały wspólnie z rodzicami w miejscowości [..] gm. [..] od dnia 6 stycznia 1965 r. do dnia 25 lutego 1997 r. Ponadto wymieniony odbywał od dnia 1 października 1984 r. do dnia 21 czerwca 1990 r. studia dzienne 5,5 letnie na Wydziale Weterynaryjnym Uniwersytetu [..], a także, że w tym czasie "tj. od dnia 1 października 1984 r. do dnia 30 kwietnia 1990 r. był zameldowany na pobyt czasowy w [..]. W okresie od dnia 10 września 1990 r. do dnia 31 grudnia 1990 r. oraz od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia 20 czerwca 1991 podinsp. M.R. otrzymywał zasiłek dla bezrobotnych".

Podinsp. M.R. zaliczono więc do wysługi lat pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od dnia 7 czerwca 1984 r. do dnia 30 września 1984 r. oraz od dnia 22 czerwca 1990 r. do dnia 9 września 1990, a także od dnia 21 czerwca 1991 r. do dnia 23 grudnia 1991 r.

W kontekście powyższego nie można jednak uznać, że spełnione zostało w tym przypadku kryterium stałej pracy w gospodarstwie rolnym, bowiem stałą pracą w gospodarstwie nie jest doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt II UKN 535/99, OSNP 2001. nr 21, poz. 650), praca w czasie ferii lub wakacji (por. A. Rzetecka - Git, Komentarz do ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu... LEX /el. 2008).

Tym samym skarżącemu został rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia 3 grudnia 2003 r. zaliczony okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców wbrew treści art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, a także niezgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, bowiem wymieniony nie wykonywał w okresie od dnia 21 czerwca 1991 r. do dnia 23 grudnia 1991 r. stałej pracy w charakterze domownika, a także praca ta do dnia 31 grudnia 1990 r. nie była jego głównym źródłem utrzymania. Praca w gospodarstwie rolnym rodziców, na którą powoływał się wymieniony, była faktycznie pomocą w prowadzeniu gospodarstwa w okresie przede wszystkim wakacyjnym, a nie stałą pracą świadczoną z pozycji domownika.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 28 maja 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o utrzymanie w mocy rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 3 grudnia 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż w świetle postanowień art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1163/10 wskazał, iż: cyt.: "zaskarżona decyzja została wydana nie w trybie zwykłym, lecz w trybie nieważnościowym postępowania nadzwyczajnego. Zatem zaistnienie jednej z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., musi być oczywiste, a nie – jak w rozpoznawanej sprawie – dochodzenie do nich w efekcie dość zawiłych dociekań i skomplikowanych zabiegów językowych". Sąd ww. wyrokiem przesądził, iż cyt.: "(...) nie do przyjęcia jest ocenianie naruszenia prawa w kategoriach rażącego, podczas kiedy przepis prawa, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji".

Sąd I instancji zaznaczył, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionego w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe.

W ocenie Sądu I instancji, Komendant Główny Policji przyjął błędne założenie, iż skarżący ponad wszelką wątpliwość nie może być uznany za domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym swoich rodziców ze względu na kontynuowanie nauki po ukończeniu 16 roku życia. W świetle powołanych przez organ w zaskarżonej decyzji przepisów prawnych, jak i wykształconego na podstawie ich stosowania orzecznictwa, nie sposób kategorycznie przyjmować, iż nauka w szkole ponadpodstawowej wyklucza uznanie danej osoby za domownika. Nie sposób bowiem przyjąć jako zasady – jak uczynił to organ nadzorczy – iż kształcenie się osoby dorosłej oznacza, iż praca w gospodarstwie rolnym nie jest głównym źródłem utrzymania, czy też nie ma charakteru stałej pracy.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Z kolei w świetle w świetle art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. nr 7, poz. 25 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku – rozumie się przez to osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, iż aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowane przez niego okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanych okresach wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Innych przesłanek, niż wyżej wymienione, skarżący spełniać nie musi, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lica 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, czy art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, definiujący pojęcie "domownika".

W realiach niniejszej sprawy skarżący w okresie od dnia 7 czerwca 1984 r. do dnia 30 września 1984 r., od dnia 22 czerwca 1990 r. do dnia 9 września 1990 r. oraz od dnia 21 czerwca 1991 r. do dnia 23 grudnia 1991 r. prowadził z rodzicami gospodarstwo domowe, utrzymywał się jedynie ze środków pozyskiwanych z gospodarstwa rolnego rodziców i nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia z innego tytułu. Od 1 października 1984 r. skarżący kontynuował kształcenie w systemie dziennym, zaś studia dzienne na Uniwersytecie [..] ukończył 21 czerwca 1990 r.

Wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania pracy w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją (tu: roślinną) w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Wartym również powołania jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1998 r. o sygn. akt II UKN 299/98 (publ. OSNP 1999/24/799, OSNP - wkł. 1999/3/2), przedstawiający pogląd, iż dopuszczalność uwzględnienia pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze stałym należy co najmniej oceniać poprzez jej wykonywanie w wymiarze nie niższym niż połowa normalnie wymaganego czasu pracy w rolnictwie.

Sąd podkreślił, iż w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjąć, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru pracy stanowiącej główne źródło utrzymania.

Sąd I instancji stwierdził, iż Komendant Stołeczny Policji wydając rozkaz z dnia 3 grudnia 2003 r., przy uwzględnieniu liberalnej wykładni przepisu prawa odnoszącego się do pojęcia "domownika" posiadającej oparcie w orzecznictwie i w stwierdzonym stanie faktycznym, mógł uznać skarżącego za domownika w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin i art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji zaliczyć sporny okres do wysługi lat.

Następnie Sąd wyjaśnił, iż dokonana przez organ nadzorczy wykładnia pojęcia "domownik" mogłaby niewątpliwie mieć znaczenie w sprawie, gdyby była ona rozpatrywana w trybie zwykłym. Natomiast możliwość odmiennej interpretacji przepisu prawa nie może prowadzić do twierdzenia, iż przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Jedynie naruszenie przepisu prawa, bez stwierdzania postaci kwalifikowanej tego naruszenia, nie daje podstaw do wzruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Sąd podkreślił, iż kwalifikowana postać naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może być interpretowana w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249).

Zdaniem Sądu I instancji, który musiał także uwzględniać oceną prawną zawartą w wyroku Sądu z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1163/10, w analizowanej sprawie Komendant Główny Policji nie wykazał oczywistego naruszenia przepisu prawa, lecz odmiennie, niż to uczynił Komendant Stołeczny Policji, ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przepisów, które w orzecznictwie były różnie interpretowane. Tym samym decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 3 grudnia 2008 r., zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, a także art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego tj.

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. nr 54 poz. 310), art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Z 1989 r., Nr 24, poz. 133 ze zm.) i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 1998 r., nr 7, poz. 25 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoba, która stale pobierała naukę w szkole ponadpodstawowej mogła być traktowana jako domownik, a co za tym idzie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że stałą pracą w gospodarstwie nie jest doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000r. sygn. akt II UKN 535/99, OSNP 2001. nr 21, poz. 650), praca w czasie ferii lub wakacji (por. A. Rzetecka - Git, Komentarz do ustawy z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu... LEX /el. 2008).

W ocenie organu, skarżącemu został rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia 3 grudnia 2003 r. zaliczony okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców wbrew treści art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, a także niezgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, bowiem wymieniony nie wykonywał w okresie od dnia 21 czerwca 1991 r. do dnia 23 grudnia 1991 r. stale pracy w charakterze domownika, a także praca ta do dnia 31 grudnia 1990 r. nie była jego głównym źródłem utrzymania. Praca w gospodarstwie rolnym rodziców, na którą powoływał się wymieniony, była faktycznie pomocą w prowadzeniu gospodarstwa w okresie przede wszystkim wakacyjnym, a nie stałą pracą świadczoną z pozycji domownika. W tej sytuacji zasadne było stwierdzenie nieważności tej decyzji, bowiem Komendant Stołeczny Policji rażąco naruszył prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa sprawa, która dotyczyła ustalenia funkcjonariuszowi Policji wysługi lat dla celów uposażeniowych, prowadzona była, po pierwsze - w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej – jak twierdził Komendant Główny Policji - z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz, po drugie – w ramach związania oceną prawną, dokonaną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa1163/10). Okoliczności te determinowały zatem w tym przypadku wszystkie rozważania, dotyczące wykładni prawa materialnego i jej zastosowania w analizowanym stanie faktycznym.

We wspomnianym wyroku z dnia 3 stycznia 2011r., którym zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Sąd ponownie rozpoznający sprawę był związany, zostało stwierdzone, że cyt. "nie może ujść uwadze fakt, że zaskarżona decyzja została wydana nie w trybie zwykłym, lecz w trybie nieważnościowym postępowania nadzwyczajnego. Zatem zaistnienie jednej z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., musi być oczywiste, a nie – jak w rozpoznawanej sprawie – dochodzenie do nich w efekcie dość zawiłych dociekań i skomplikowanych zabiegów językowych. Innymi słowy mówiąc, o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Stąd też – w konsekwencji – traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, to znaczy jedynie wówczas, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji. Zatem nie do przyjęcia jest ocenianie naruszenia prawa w kategoriach rażącego, podczas kiedy przepis prawa, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji."

W powyższym stwierdzeniu zawarty został pogląd prawny co do tego, że rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 3 grudnia 2003r. nie narusza prawa w sposób rażący. Oznacza to, że Sąd rozpoznający sprawę ponownie nie mógł dokonać odmiennej oceny decyzji z dnia 3 grudnia 2003r.

Tym samym zarzut skargi kasacyjnej przedstawiony w jej pkt. I w całości jest chybiony.

Niezależnie od powyższego, uszło uwadze Komendanta Głównego Policji, że w okresach zaliczonych rozkazem personalnym z dnia 3 grudnia 2003r. M.R. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu uposażenia zasadniczego, w/wym. nie uczęszczał do szkoły średniej i do szkoły wyższej. Okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców policjanta nie pokrywają się z okresami, w których był on uczniem Technikum Weterynaryjnego w [..] oraz studentem Wydziału Weterynaryjnego Uniwersytetu [..].

Oznacza to, że wszelkie argumenty skargi kasacyjnej dotyczące niemożności uznania M.R. za domownika i zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do stażu służby, od której zależy wysokość uposażenia zasadniczego, są w niniejszej sprawie niepotrzebne.

To czyni podstawę skargi kasacyjnej z pkt. I nietrafną.

Natomiast zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. został postawiony nieprawidłowo. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, że "naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik" nie jest wystarczające do tego, aby jednoznacznie uznać, że z takie naruszenie mogło mieć miejsce. Nieodzowne jest więc wykazanie, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013r. II OSK 746/12 LEX nr 1364261, z dnia 25 czerwca 2013r. II OSK 508/12 LEX nr 1375116).

Przedstawionych wymogów nie spełnia rozpoznawana skarga kasacyjna. Jedyny postawiony w niej zarzut procesowy dotyczy naruszenia prze Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Skarga kasacyjna poza powołaniem się na powyższe przepisy nie zawiera żadnego uzasadnienia tego zarzutu. Nadto nie wskazuje jakie przepisy P.p.s.a. naruszył Sąd I instancji uchylając decyzje Komendanta Głównego Policji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Przepis art. 145 P.p.s.a. jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania (por. wyrok z dnia 1 lutego 2012r. I FSK 551/11 LEX nr 1126228, z dnia 23 listopada 2012r. I OSK 596/12 LEX nr 1291395).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.