Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 365/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Stowarzyszenia R. w M. na czynność Komisji Wyborczej powołanej przez Wielkopolską Radę Działalności Pożytku Publicznego w przedmiocie wyboru przedstawicieli do komitetu monitorującego.
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że pismem z dnia 31 października 2014 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego zwrócił się do Przewodniczącej Wielkopolskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego z wnioskiem o rozpoczęcie wyłaniania przedstawicieli organizacji pozarządowych do składu komitetu monitorującego Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2014-2020. Marszałek wskazał na art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146).
W dniu 9 stycznia 2015 r. na posiedzeniu Wielkopolskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego podjęto uchwałę w sprawie ordynacji wyborczej do komitetu monitorującego Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny 2014-2020. Na tej podstawie Rada ustanowiła Komisję Wyborczą ds. wyboru przedstawicieli organizacji pozarządowych do komitetu monitorującego i wybrała ze swojego składu osoby wchodzące w jej skład.
Pierwsze spotkanie Komisji Wyborczej odbyło się 12 stycznia 2015 r. Zaakceptowano na nim treść ogłoszenia o naborze kandydatów i opublikowano ogłoszenie. Do 26 stycznia 2015 r. organizacje pozarządowe mogły przesyłać swoje kandydatury.
W dniu 28 stycznia 2015 r. miało miejsce spotkanie Komisji Wyborczej, która zweryfikowała przesłane zgłoszenia. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji z 15 przesłanych zgłoszeń Komisja Wyborcza pozytywnie zweryfikowała i dopuściła do dalszego procedowania 12 z nich. Zgłoszenie przesłane przez Stowarzyszenie R. Komisja zweryfikowała negatywnie i odrzuciła. Przyczyną odrzucenia był brak numeru KRS we właściwym miejscu, co Komisja uznała za błąd formalny.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Stowarzyszenie R. w M., wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 pkt 1 zdanie drugie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320). Nadto zarzuciło błędną wykładnię art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 2 pkt 2 oraz art. 14 ust. 9 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucając skargę stwierdził, że wybór przedstawicieli organizacji pozarządowych do składu komitetu monitorującego w niniejszej sprawie na wniosek instytucji zarządzającej organizowała Wielkopolska Rada Działalności Pożytku Publicznego, która zgodnie z art. 14 ust. 9 w zw. z art. 48 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. winna była to uczynić w sposób przejrzysty. Organizację i tryb działania Rady Wojewódzkiej określa w drodze uchwały zarząd województwa (art. 41a ust. 6 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie Dz. U. z 2014 r., poz. 1118). Do zadań Rady, zgodnie z art. 41a ust. 2 pkt 6 ustawy z 24 kwietnia 2003 r., należy m.in. organizowanie wyborów przedstawicieli pozarządowych do składu komitetu monitorującego, o którym mowa w art. 14 ustawy z 11 lipca 2014 r. W tym celu Wielkopolska Rada Działalności Pożytku Publicznego uchwaliła ordynację wyborczą do komitetu monitorującego.
W ordynacji w pkt 4.3 wskazano, że m.in. ogłaszanie naboru kandydatów, ogłaszanie wyborów, ogłaszanie wyników wyborów i przedstawianie radzie listy kandydatów wybranych do komitetu Wielkopolskie Radzie należy do komisji wyborczej W pkt 6.23. ordynacji wskazano, że od rozstrzygnięć komisji wyborczej nie przysługuje odwołanie.
Analizując powołane przepisy i kolejne etapy procedury powoływania komitetu monitorującego Sąd I instancji uznał, że ustawodawca nie przewidział dla rozstrzygnięcia Wielkopolskiej Rady Pożytku Publicznego czy powoływanej przez nią komisji wyborczej formy decyzji administracyjnej czy też postanowienia. Z przepisów wynika, że proces konstytuowania się komitetu monitorującego kończy dopiero uchwała instytucji zarządzającej (art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r.). Poszczególne etapy i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego do komitetu monitorującego nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym to postępowanie jest uchwała marszałka województwa o powołaniu tego komitetu.
Komisji konkursowej wybranej przez Wielkopolską Radę Pożytku Publicznego nie można przypisać cech organu administracji publicznej określonych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., bowiem nie sposób wskazać przepisów, które nadawałyby komisji taki atrybut. W art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. zawarta jest legalna definicja nadająca swoiste znaczenie pojęciu organu administracji publicznej, która ma znaczenie w postępowaniu sądowym, mimo że P.p.s.a. takiej definicji nie zawiera.
Powołując się m.in. na uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14 Sąd I instancji podkreślił, że komisja konkursowa jest podmiotem powoływanym doraźnie, w celu wykonania określonej czynności a zatem nie można mówić o jego zdolności sądowej. Poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na negatywnym rozpoznaniu zgłoszenia kandydata do postępowania konkursowego, nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Komisja wyborcza nie jest bowiem organem administracji, którego akty lub czynności podlegają zaskarżeniu do sądu.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie R. w M., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, art. 41b ust. 3 i 4, art. 41b ust. 6 powołanej ustawy, co polegało na nieprzyznaniu komisji wyborczej Wielkopolskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego przymiotu podmiotu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej;
- 2) naruszenie przepisów prawa procesowego w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, co polegało na wyłączeniu spod kognicji sądów czynności odrzucenia kandydatury stowarzyszenia w wyborach do komitetu monitorującego program operacyjny w woj. Wielkopolskim.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz obciążenie organu kosztami postępowania kasacyjnego, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolska Rada Działalności Pożytku Publicznego wniosła o jej oddalenie, podzielając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie.
Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynność Komisji Wyborczej powołanej przez Wielkopolską Radę Działalności Pożytku Publicznego polegająca na odrzuceniu kandydatury stowarzyszenia w wyborach do komitetu monitorującego program operacyjny w woj. Wielkopolskim, z uwagi na zaistniałe braki formalne, nie znajduje się w tym katalogu. W szczególności nie jest decyzją administracyjną, ani też żadnym innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że nie mogło ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego.
W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że do wymienionej kategorii aktów i czynności zalicza się takie, które: 1) mają charakter zewnętrzny, ale nie są decyzją lub postanowieniem, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-2;
- 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
- 3) są wydawane, podejmowane władczo w sferze z zakresu administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną;
- 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. System Prawa Administracyjnego Tom 10 pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, CH Beck INPPAN, Warszawa 2014, str. 176-177; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 53-54).
Wskazać należy, że Rada Działalności Pożytku Publicznego jest organem opiniodawczo-doradczym i pomocniczym. Jej rolą jest konsultowanie opiniowanie dokumentów dla potrzeb organu jednostki administracyjnej, przy której ta rada działa. Kwestia wyboru przedstawicieli organizacji pozarządowych do składu komitetu monitorującego uregulowana jest w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie z art. 41a ust. 2 pkt 6 do zadań Rady Wojewódzkiej należy w szczególności organizowanie wyborów przedstawicieli organizacji pozarządowych do składu komitetu monitorującego, o którym mowa w art. 14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.
Ponadto z art. 41b ust. 2 powołanej ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. wynika, że członków Rady Wojewódzkiej powołuje i odwołuje marszałek województwa, z tym że powołanie członków Rady Wojewódzkiej, reprezentujących organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, następuje spośród kandydatów zgłoszonych przez te organizacje lub podmioty.
Należy przytoczyć również treść art. 14 ust. 2 pkt ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zgodnie z którym komitet monitorujący jest powoływany przez instytucję zarządzającą w drodze uchwały - w przypadku regionalnego programu operacyjnego. Przepisy art. 14 ust. 4-9 określają tryb wyznaczania i wyboru przedstawicieli do składu komitetu monitorującego, jednakże z przepisów tych nie wynika, że czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego mają charakter samodzielny i odrębny, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń. Etapem kończącym to postępowanie jest natomiast uchwała o powołaniu tego komitetu.
Również ordynacja wyborcza do komitetu monitorującego uchwalona w dniu 9 stycznia 2015 r. przez Wielkopolską Radę Działalności Pożytku Publicznego nie przewiduje odwołania od rozstrzygnięć komisji wyborczej, w szczególności brak jest podstaw do uznania procedury odwoławczej z uwagi na treść pkt 6.23 tej ordynacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana przez ustawodawcę procedura wyłaniana członków komitetu monitorującego stanowi zamknięty ciąg czynności organu pomocniczego, które to czynności kończą się wraz z wydaniem przez właściwy organ rozstrzygnięcia w postaci uchwały o powołaniu komitetu monitorującego (art. 14 ust. 2 pkt ustawy z dnia 11 lipca 2014 r.).
Dodatkowo właściwie Sąd I instancji powołał się na uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14 stwierdzając, że komisji konkursowej nie można przypisać cech organu administracji publicznej określonych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., bowiem nie sposób wskazać przepisów, które nadawałyby komisji taki atrybut. Organ ten powoływany jest doraźnie, w celu wykonania określonej czynności a zatem nie można też mówić o jego zdolności sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.