Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2308/12, oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją nr [...] z 11 marca 2008 r., zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r., nieruchomość położona w obrębie J., gmina Ś., oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], została przeznaczona pod budowę autostrady A2 w zakresie rozwiązań autostrady A2 na odcinku 5.5.1. J. – M.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda Lubuski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. W. w łącznej wysokości 155.405 zł za przejęte na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowe nieruchomości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia 20 września 2010 r., uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że biegłe w operacie szacunkowym przyjęły do porównań aż 7 transakcji zawartych wcześniej, niż w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny, co narusza przyjęte zasady wyceny, a biegłe nie uzasadniły takiego doboru transakcji.
Wojewoda Lubuski rozpatrując sprawę ponownie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. W. w łącznej wysokości 183.785 zł za przejęcie przedmiotowych nieruchomości.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.
W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa niniejszych nieruchomości stanowi operat szacunkowy z dnia 12 lipca 2011 r. sporządzony na zlecenie Wojewody Lubuskiego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wyceniając grunt rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do ostatecznej analizy biegły wybrał 3 nieruchomości i porównał je z szacowaną nieruchomością w odrębnym operacie dla każdej z działek, pod względem cech rynkowych wpływających na różnice ich wartości. Szacując wartość rynkową rzeczoznawca określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości tj.: lokalizacja, przeznaczenie w planie, zagospodarowanie oraz możliwość wykorzystania – potencjał. Nieruchomości porównawcze stanowiły nieruchomości nabywane pod inwestycje drogowe przede wszystkim o przeznaczeniu rolnym, jak i tereny zielone.
Organ dokonując oceny operatu szacunkowego miał na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania wskazał na sporządzenie operatów szacunkowych przez rzeczoznawcę majątkowego z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wcześniejszą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2308/12, oddalił skargę J. W. podzielając stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania.
Zdaniem Sądu organy dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych przez rzeczoznawcę majątkowego, a w swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy, dlaczego uznały wartość dowodową opinii. Sąd wskazał, że strona kwestionując ustalenia operatu powinna przedstawić dowody na tę okoliczność. Jednym z takich środków dowodowych może być np. operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę, szacujący wartość tej samej nieruchomości.
Sąd wskazał, że aczkolwiek operaty z dnia 12 lipca 2011 r. sporządzone zostały w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) sprzed jego zmiany z dnia [...] sierpnia 2011 r., to przeprowadzona w szczególności przez organ II instancji analiza tych dowodów, prowadzi – w ocenie Sądu – do wniosku, że w tej konkretnej sprawie, operaty nie uchybiają przywołanej regulacji w znowelizowanym brzmieniu.
Sąd zwrócił uwagę, że o sporządzeniu operatów z dnia 12 lipca 2011 r. zawiadomiono skarżącego pismem z dnia 6 września 2011 r., pouczając o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w sprawie. Skarżący w odpowiedzi wniósł o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa i ustalenie odszkodowania za działkę oznaczoną geodezyjnie nr 19/2 obręb J. (pismo z dnia 9 września 2011 r.). Po doręczeniu mu w dniu 19 października 2011 r. kserokopii ww. opinii skarżący nie wniósł do nich żadnych uwag, zastrzeżeń, nie kwestionował ich. Nie przedstawił też zarówno przed organem I, jak i II instancji kontroperatów, czy przeciwdowodu z opinii rzeczoznawców majątkowych, który podważyłby przydatność operatów sporządzonych na zlecenie organu.
W ocenie Sądu I instancji zarzut skarżącego, dotyczący błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę, że działka nr 19/1 nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i dojazd do niej jest utrudniony nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że sam skarżący w skardze stwierdza, że działka ta leży w odległości 1,7 km od drogi krajowej nr 3 – przyznaje więc brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dojazd do drogi publicznej biegnie drogą gruntową przez prawie 2 km, zatem logicznym jest – zdaniem Sądu – że nie jest to dojazd dogodny, jak prawidłowo zauważył Minister.
Dalej Sąd uznał, że uwagi skarżącego o nieprawidłowym ustaleniu przez biegłego wykorzystania działek sąsiadujących z działką nr 19/1 są gołosłowne, bowiem w sprawie brak jest dowodów przeciwnych. Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia wieku i stopnia zadrzewienia na działce nr 19/1, Sąd zauważył, że te dane rzeczoznawca przyjął w oparciu o wcześniej sporządzane dwa operaty szacunkowe, a to z uwagi na fakt, że w dacie oględzin przeprowadzanych przez rzeczoznawcę majątkowego trwały już prace budowlane na działce, a operatów poprzednich skarżący nie kwestionował w tym zakresie.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. skargę kasacyjną wniósł J. W., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. wadliwość orzeczenia WSA w Warszawie polegającą na nieprawidłowej ocenie Sądu postępowania organów administracji, które do wydania decyzji zastosowały nieobowiązujące brzmienie § 36 i § 45 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Dnia [...] sierpnia 2011 r. na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2011 r. Nr 165 poz. 985), między innymi: § 38 i § 45 ust. 3 tego rozporządzenia otrzymały nowe brzmienie i tylko na podstawie tych nowych unormowań prawnych organy administracji miały prawo oprzeć swoje decyzje.
- 2) przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), przez akceptację postępowania organów administracji obu instancji, które naruszyły art. 7 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w związku z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm. – dalej: u.g.n.), gdyż uznały, że operat szacunkowy o wartości nieruchomości zachowuje wartość dowodową, mimo że po jego sporządzeniu wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez akceptację postępowania organów administracji obu instancji, które naruszyły art. 7 k.p.a., art. 76 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w związku z art. 134 ust. 1 u.g.n. i z art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., gdyż uznały, że do ustalenia wartości rynkowej szacowanej nieruchomości można wykorzystywać transakcje nieruchomości, w których: 1) strony transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych działały w sytuacji przymuszonej;
- 2) strony transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych nie miały stanowczego zamiaru zawarcia umowy;
- 3) nieruchomości podobne nigdy nie byty eksponowane na rynku;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez akceptację postępowania organów administracji obu instancji, które naruszyły art. 7 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w związku z art. art. 134 ust. 2 i art. 135 ust. 5 u.g.n., gdyż ustalenie stanu zadrzewienia szacowanej nieruchomości dokonano na podstawie dwóch operatów szacunkowych, które nie mogły być wykorzystywane do celu dla jakiego zostały sporządzone, z uwagi upływ dwunastomiesięcznego terminu od ich sporządzenia;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez akceptację postępowania organów administracji obu instancji, które naruszyły art. 7 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, że szacowana działka 19/1 nie miała dostępu do drogi publicznej uznając jednocześnie, że ta cecha ma wpływ na wartość szacowanej nieruchomości, gdy w rzeczywistości działka 19/1 miała prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wskazane wyżej zarzuty.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Ponieważ zawiera ona zarówno zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące postępowania. Dopiero uznanie, że przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia zostały dokonane prawidłowo lub nie zostały skutecznie podważone, pozwala na ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne, bowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że sporządzony w dniu 12 lipca 2011 r. operat szacunkowy ustalający wartość przedmiotowych nieruchomości mógł stanowić podstawę decyzji określającej odszkodowania za ich przejęcie.
Skarżący kwestionował przyjęte w tym operacie ustalenia, tak co do stanu zadrzewienia, jak i co do dostępu działki nr 19/1 do drogi publicznej, jednak nie przedstawił żadnych dowodów w tym zakresie. Bezsporne w sprawie jest, że w dacie sporządzenia przedmiotowego operatu, trwały już prace budowlane na tych działkach i brak było możliwości dokonania ponownych ustaleń faktycznych w tym zakresie.
W związku z tym rzeczoznawca oparł się na sporządzonych wcześniej operatach, w których został wskazany stan nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej. Skarżący kwestionuje możliwość dokonywania ustaleń na podstawie tych operatów, które straciły już swoją ważność z uwagi na upływ dwunastomiesięcznego okresu od ich sporządzenia. Zarzut ten nie jest słuszny. Wprawdzie faktycznie operaty te nie mogły stanowić podstawy określenia odszkodowania, wobec m.in. upływu stosownych terminów, ale nie oznacza to, że straciły one charakter dokumentu, z którego można przeprowadzić dany dowód. Taki dowód został przeprowadzony w zakresie stanu zadrzewienia działki nr 19/1. W operatach tych w sposób szczególny został ten stan przedstawiony i omówiony, nie budząc żadnych wątpliwości.
Podkreślić należy, że skarżący nie kwestionował dokonanych w tym zakresie ustaleń. Dopiero teraz kiedy nie istnieje możliwość, o czym była mowa wyżej, dokonania ponownych ustaleń faktycznych co do stanu zadrzewienia działki, skarżący kwestionuje zarówno wiek zadrzewienia, jak i stopień zadrzewienia. Przy czym nie przedstawia w tym zakresie żadnych dowodów. Stwierdzić więc należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w takiej sytuacji organy zasadnie nie zakwestionowały przyjętych przez rzeczoznawcę ustaleń faktycznych co do stanu zadrzewienia w oparciu o ustalenia dokonane w poprzednio sporządzonych operatach szacunkowych, a co za tym idzie nie zostały naruszone przepisy powołane w skardze kasacyjnej.
Odnośnie kwestii dostępu działki nr 19/1 do drogi publicznej, to również ustalenia w tym zakresie nie budziły wątpliwości. Wprawdzie skarżący aktualnie kwestionuje, że przedmiotowa działka nie miała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ale także w tym zakresie nie przedstawia stosownych dowodów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołuje się na fragment mapy zasadniczej, z której miałoby wynikać, że działka ta miała dostęp do drogi gminnej, jednakże z mapy tej ta okoliczność nie wynika. Fakt, że dana nieruchomość ma określony numer ewidencyjny i stanowi dojazd do przedmiotowej działki, nie oznacza, że stanowi drogę publiczną (gminną).
Stosownie bowiem do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w jej brzmieniu na dzień 26 marca 2008 r.) zaliczenie drogi o znaczeniu lokalnym do dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, również ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze takiej uchwały. Skarżący nie wskazał aby taka uchwała była podjęta w stosunku do drogi o wskazanym numerze ewidencyjnym. Natomiast drogi niezliczone do żadnej kategorii, a dotyczy to m.in. dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych, są drogami wewnętrznymi, które nie mają statusu drogi publicznej.
Nie jest również zasadny zarzut dotyczący wadliwości operatu szacunkowego wobec oparcia się rzeczoznawcy na transakcjach nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, w sytuacji gdy transakcje te, w ocenie skarżącego, nie mają charakteru rynkowego. Wskazać bowiem należy, że zarówno przepisy § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w jego brzmieniu na dzień 11 lipca 2011 r., jak i § 36 ust. 4 w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji odwołują się do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W takiej sytuacji rozważania czy transakcje takie mają rzeczywiście charakter rynkowy jest zbędne. Sam prawodawca wskazał właśnie na takie uwzględnianie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych przy określaniu wartości danej nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową, jeżeli takie transakcje były realizowane. Jeżeli więc zawierane były umowy kupna – sprzedaży nieruchomości podobnych pod inwestycje drogowe, to prawidłowo zostały one uwzględnione przy ustalaniu wartości nieruchomości skarżącego.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez uznanie wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 12 lipca 2011 r. mimo zmian stanu prawnego, które nastąpiły po jego sporządzeniu, to zarzut ten bezpośrednio wiąże się z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, którym zarzucono błędne zastosowanie w tym zakresie nieobowiązujących już przepisów prawnych i należy ustosunkować się do tych zarzutów łącznie.
Bezsporne jest, że operat szacunkowy stanowiący podstawę określenia wartości przedmiotowych działek został sporządzony w dniu 12 lipca 2011 r. w oparciu m.in. o przepis § 36 ust. 1 i ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W dacie wydania decyzji przez organy obu instancji powołany przepis § 36 ust. 1 i 4 miał inne brzmienie, w związku z nowelizacją powyższego aktu dokonaną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985). Ponieważ organ rozstrzygając daną sprawę powinien brać pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania decyzji, to zobligowany był uwzględnić również zmianę jaką wprowadziło powyższe rozporządzenie w zakresie ustalania wartości nieruchomości.
Organ zaakceptował jako dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony w innym stanie prawnym, ale po dokonaniu analizy obu stanów i uznając, że nowelizacja przepisu § 36 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia nie miała wpływu w tej konkretnie sprawie na określenie wartości nieruchomości, bowiem obie regulacje odnosiły się do określenia wartości przejętych nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że organ nie naruszył przepisów dot. postępowania dowodowego i oceny dowodów.
Sam bowiem fakt, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie o dowód przeprowadzony w innym stanie prawnym, nie oznacza, że decyzja taka musi być wyeliminowana z obrotu prawnego, w sytuacji gdy zmieniony stan prawny nie ma wpływu na prawidłowość sporządzonego dowodu.
Nawet jeżeli by przyjąć, że nastąpiło naruszenie przepisów prawa, to uchylenie takiej decyzji może nastąpić jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ lub miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie taki wpływ nie istniał, dlatego też Sąd I instancji zasadnie skargę oddalił.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.