Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 606/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną przez G. L. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 1 lutego 2012 r. G. L. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem A.L. Do wniosku załączyła między innymi zaświadczenie z dnia 8 stycznia 2010 r. nr [...], którym stwierdzono znaczną niepełnosprawność jej męża.
Decyzją z [...] lutego 2012 r. Prezydent Miasta P. odmówił przyznania G. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że w sprawie ustalono, że strona nie pozostaje w zatrudnieniu oraz, że nie jest osobą uprawnioną do występowania o świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 i 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej w skrócie: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. L. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten w tej treści obowiązuje od dnia 14 października 2011 r. Na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, w przypadku osoby wymagającej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej, chyba że współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takim przypadku świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane innym krewnym w linii prostej lub rodzeństwu osoby niepełnosprawnej. Kolegium wskazało, że z uwagi na nowelizację wymienionych przepisów dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych ukształtowane na bazie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i odnoszące się do przepisów w wersji obowiązującej przed nowelizacją nie może być w pełni brane pod uwagę przez organy administracji publicznej.
Organ zauważył też, że organy orzekające o przyznaniu, bądź nieprzyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie posiadają w tym zakresie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń. Brak spełnienia przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się G. L. i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której podkreśliła, że również ona ma wobec męża obowiązek alimentacyjny, a nie tylko jego matka, ojciec czy dzieci. Wyraziła też rozczarowanie tym, że powoływana przez organ nowelizacja pozbawiła ją prawa do świadczenia i zaznaczyła, iż jej zdaniem zawężanie kręgu osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych narusza Konstytucyjną zasadę równego traktowania wobec prawa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z 6 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] czerwca 2012 r.
W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust 5 pkt 2 u.ś.r.
Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (Dz. U. Nr 138, poz. 872), orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456). Jednakże nowela ta nie zmieniła ani nie uchyliła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.
W efekcie, literalne brzmienie przepisu, uniemożliwiające skorzystanie z świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem niweczyło skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Stało się to przyczyną podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10 (Lex Omega nr 602861), przedstawiającego Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy.
W ocenie Sądu I instancji również kolejna nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., sprawia, że literalne odczytanie znowelizowanego przepisu prowadzi do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Uniknięcie takich nielogicznych wyników wykładni przedmiotowego przepisu wymaga przyjęcia, iż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale nie będąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji.
Tym samym przepis ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek. Uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest osoba, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu małżonkiem, a zarazem na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec małżonka, a która nadto nie jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, czyli nie dotyczy jej wyjątek, o jakim mowa w pkt 2 ust. 1 art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., domagając się uchylenia wyroku z 6 września 2012 r. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- • art. 17 ust 5 pkt 2 lit a w związku z art. 17 ust 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje współmałżonkowi, jeżeli jego małżonek, który jest osobą wymagającą opieki, pozostaje w związku małżeńskim, w sytuacji, kiedy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- • art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego,
- • art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że osoba będąca w związku małżeńskim, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 13 października 2011 r. mogła, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. P 27/07) odnoszącego się do przepisów obowiązujących właśnie do tego dnia, wnioskowane świadczenie otrzymać. Wobec tego, że skarżący złożył wniosek w dniu 9 listopada 2011 r. sprawa niniejsza podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 14 października 2011 r. W ocenie Kolegium celem prawodawcy, mającego wiedzę na temat treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. było dokonanie takiej zmiany art. 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r., która uniemożliwia współmałżonkowi nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na małżonka będącego osobą wymagającą opieki, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 606/12, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., zarówno naruszenia przepisów postępowania (pkt 2) jak i naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1). W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 tej ustawy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2012 r., pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydając decyzję z [...] czerwca 2012 r. dokonało nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Spór, bowiem w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 3) opiekunowi faktycznemu dziecka
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając na uwadze treść przytoczonych wyżej przepisów, nie można podzielić poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, co do nieprawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. prowadzi do sytuacji, w której jedynie osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu (jeden ze współmałżonków), a więc sama wymagająca pomocy, mogłaby zapewnić stałą lub długotrwałą opiekę drugiej osobie - również niepełnosprawnej w znacznym stopniu - to jest drugiemu współmałżonkowi. Z kolei jeden ze współmałżonków nie legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc ten który nie wymaga opieki, nie mógłby podjąć się opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy. Zakładając, więc racjonalność ustawodawcy, taka wykładnia powyższych przepisów, nie zasługuje na aprobatę, nawet przy uwzględnieniu okoliczności, że na skutek powoływanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dokonano nowelizacji omawianej regulacji prawnej w taki sposób, że w dalszym ciągu brzmienie odnośnych przepisów, nie zagwarantowano przyznania świadczenia pielęgnacyjnego współmałżonkowi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawą prawną dla osoby pozostającej w związku małżeńskim do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, należnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu współmałżonkiem jest art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Okoliczność, bowiem, że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo (szerszy) nie oznacza, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym.
Zgodnie z treścią art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788) – dalej w skrócie: "K.r.o." oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. (...). Ponadto, w myśl art. 23 K.r.o. są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Analiza powyższych przepisów wskazuje, zatem, że więź, która łączy współmałżonków jest wielopłaszczyznowa i obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą, założoną przez nich rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m. in. wzajemnego dobra).
Obowiązek ten wynika z przywołanych wyżej przepisów, tj. art. 23 i 27 K.r.o. i sprowadza się również do obowiązku opieki na chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. Nie można, zatem przyjąć, że kwestię obowiązku alimentacyjnego należy wyłącznie rozpatrywać w kontekście art. 128 i n. K.r.o. W tej sytuacji nie można uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, posługując się - w art. 17 ust. 1 pkt 2 – pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie dotyczy współmałżonków.
Za trafnością tego stanowiska przemawia m.in. fakt, że nawet teoretycznie przyjmując pogląd, iż w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie rodzinne przysługiwałoby małżonkowi z tytułu sprawowania opieki nad współmałżonkiem, ale tylko w sytuacji, w której oboje małżonkowie są osobami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to poza art. 17 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy (który posługuje się pojęciem "osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny"), brak byłoby przepisu, który mógłby stanowić podstawę do przyznania, w takiej sytuacji, świadczenia wnioskodawcy.
W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. ma w pełni zastosowanie do (będącego osobą sprawną) małżonka, ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być, zatem rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (tak również wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12 oraz wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12, dostępne: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego należy uznać, że powołane w skardze kasacyjnej zarzuty były nieuzasadnione. Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał, bowiem - w zakresie swej właściwości - oceny zgodność z prawem kwestionowanej w skardze decyzji administracyjnej. Zasadnie również dostrzegł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Ich nieprawidłowa wykładnia przesądzała, bowiem o tym, czy wnioskodawczyni jest uprawniona do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, a to stanowiło istotę rozpoznawanej sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było, zatem podstaw, aby uznać, że dokonana w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocena prawna była nietrafna, co skutkować miałoby uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Sąd I instancji w sposób zrozumiały wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię ww. przepisów prawa materialnego, co na gruncie zaistniałego stanu sprawy należało uznać za wystarczające.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.