Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 727/13, oddalił skargę P. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 86 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), przeniósł P. W. z dniem 17 grudnia 2012 r. do pełnienia służby w Referacie Dozoru w Urzędzie Celnym II w Warszawie.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zachodzi konieczność wzmocnienia Referatu Dozoru Celnego w Urzędzie Celnym II w Warszawie o osobę, która posiada doświadczenie w realizacji zadań związanych z kontrolą przestrzegania przepisów prawa celnego i podatkowego oraz, że Naczelnik Wydziału Zwalczania Przestępczości wytypował wymienionego funkcjonariusza z uwagi na jego duże doświadczenie zawodowe oraz samodzielność w wykonywaniu obowiązków służbowych.
P. W. złożył w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z interesem Służby Celnej. Wskazał, iż wprawdzie stopień służbowy i uposażenie zasadnicze pozostały bez zmian, jednak zakres obowiązków służbowych diametralnie różni się od uprzednio wykonywanych, co oznacza, że obecne stanowisko nie jest ani takie samo, ani równorzędne względem uprzednio zajmowanego. Nadto wskazał, iż w świetle posiadanych kwalifikacji oraz wykonywanych dotychczas zadań, powyższe przeniesienie faktycznie oznacza dla niego obniżenie stanowiska i degradację. Zaznaczył, iż nowe stanowisko jest nieadekwatne do posiadanych przez niego kwalifikacji, gdyż od 13 lat realizuje zadania w oparciu o prawo karne oraz karno-skarbowe i dotychczas zajmował się zwalczaniem szeroko rozumianej przestępczości.
Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Celnej do zadań dyrektora izby celnej należy m.in. realizacja polityki kadrowej i szkoleniowej w izbach celnych i urzędach celnych. W związku z zaistniałą potrzebą służby organ jest zatem uprawniony do przeniesienia funkcjonariusza celnego na takie samo lub równorzędne stanowisko do innej jednostki organizacyjnej w tej samej lub innej miejscowości na podstawie art. 86 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Organ podkreślił, że powołany przepis nie zawiera obowiązku zachowania zgodności rodzajowej wykonywanych czynności. Decyzja, na podstawie której następuje przeniesienie funkcjonariusza ma charakter uznaniowy, ramy tego uznania wyznacza art. 7 k.p.a. W rozpatrywanym przypadku przyjęcie prymatu interesu służby względem słusznego interesu funkcjonariusza podyktowane zostało dobrem służby.
Organ zauważył, że zgodnie z art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej funkcjonariusze pełnią służbę na stanowiskach służbowych, które podlegają opisowi i wnioskowaniu. Wykaz stanowisk służbowych i kategorii stanowisk dla określonej wartości stanowiska służbowego określony został w załączniku nr 4 do zarządzenia Ministra Finansów nr 43 z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz.Urz. Min. Finansów z dnia 15 listopada 2010 r. Nr 12). Wartość stanowiska służbowego starszego specjalisty Służby Celnej oznacza, że zadania wykonywane na tym stanowisku są przede wszystkim powtarzalne i realizowane w ramach określonych procedur oraz złożone, realizowane w ramach kilku procedur. Sporadycznie zaś – zadania o większym stopniu złożoności i trudności (§ 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. zarządzenia). Zadania realizowane na stanowisku starszego specjalisty w izbie celnej i w urzędach celnych są zwartościowane na takim samym poziomie trudności.
Z tego względu decyzja przenosząca P. W. na stanowisko służbowe starszego specjalisty Służby Celnej w Referacie Dozoru w Urzędzie Celnym II w Warszawie oznacza, że będzie on wykonywał zadania o takim samym poziomie trudności, jak dotychczas.
Zarówno na dyrektorze izby celnej, jak i na naczelniku urzędu celnego spoczywa obowiązek wykonywania zadań związanych z rozpoznaniem, identyfikacją i zwalczaniem czynów zabronionych. Zakres zadań realizowanych przez funkcjonariuszy celnych na poszczególnych stanowiskach w poszczególnych komórkach służbowych został określony w Zarządzeniu Ministra Finansów z dnia 30 marca 2012 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych. (Dz.Urz. Min. Finansów z 2012 r. Nr 16). Zdaniem organu, analiza zakresu zadań komórki zwalczania przestępczości oraz komórki dozoru nie daje podstaw do twierdzenia, że obecny zakres obowiązków służbowych funkcjonariusza diametralnie różni się od zakresu obowiązków wykonywanych na poprzednio zajmowanym stanowisku.
Organ zauważył, iż P. W. jest doświadczonym funkcjonariuszem celnym. Przyjmując w dniu 2 czerwca 2000 r. propozycję pełnienia służby w Urzędzie Celnym w Warszawie przyjął na siebie wszystkie obowiązki i uprawnienia wynikające z pełnienia służby. Z tego względu powinien liczyć się z możliwością przeniesienia w ramach stosunku służbowego do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej lub innej miejscowości. Z uwagi na wieloletnią służbę tym bardziej powinien być świadom faktu, że jego stosunek służbowy ma charakter stosunku administracyjnoprawnego, cechującego się służbowym podporządkowaniem i niezbędną w służbie dyspozycyjnością.
Na powyższą decyzję P. W., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez uznanie, że przeniesienie nie zmienia stanowiska, podczas gdy nowy zakres obowiązków różni się diametralnie od wykonywanych wcześniej, co oznacza, że stanowisko, na które skarżący został przeniesiony nie jest ani identyczne, ani równorzędne z zajmowanym poprzednio. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 k.p.a. Podniesiono, że zaskarżona decyzja wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 727/13, na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zawarte w ustawie o Służbie Celnej uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, daje przełożonemu służbowemu władzę w zakresie jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Kierownik urzędu może zatem jednostronnie, w prawnie wiążący sposób, ustalać sytuację funkcjonariusza, bez konieczności uzyskania jego sformalizowanej uprzedniej zgody na dokonanie zamierzonej zmiany. Tak określonej normatywnie kompetencji przełożonego do podejmowania aktu zmieniającego warunki służby odpowiada skorelowany z nią obowiązek gotowości funkcjonariusza do poddania się dyspozycji takiego aktu.
Sąd I instancji podał, że prawidłowe zastosowanie art. 86 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej wymaga wykazania, że przeniesienie funkcjonariusza zostało podyktowane "potrzebami Służby Celnej". Ocena dopuszczalności przeniesienia funkcjonariusza musi być dokonana według kryteriów obiektywnych, uwzględniających przede wszystkim zadania Służby Celnej (art. 2 ust. 1 ww. ustawy), odpowiednią realizację polityki kadrowej (art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy) oraz specyfikę stosunku służbowego, nie zaś według indywidualnych, osobistych potrzeb i odczuć funkcjonariusza celnego.
Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną decyzję organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sąd wskazał, że przeniesienie funkcjonariusza w trybie art. 86 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej zostało poprzedzone wystąpieniem Naczelnika Urzędu Celnego II w Warszawie do Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z wnioskiem o wzmocnienie kadrowe Referatu Dozoru Urzędu Celnego II w Warszawie (pismo z dnia 5 grudnia 2012 r.). W piśmie tym wskazano na zmniejszenie obsady kadrowej komórki organizacyjnej w 2012 r. na skutek odejścia dwóch funkcjonariuszy ze służby oraz na skutek przeniesienia dwóch etatów odpowiednio do Oddziału Celnego Port Lotniczy Modlin oraz do Sekcji Oceny Ryzyka Urzędu Celnego II w Warszawie.
Jednocześnie wskazano na istnienie dwóch wakatów (kierownika referatu i starszego specjalisty Służby Celnej). Podano, że zaistniała sytuacja kadrowa spowodowała trudności z utrzymaniem grup kontrolnych oraz zagrożenie skutecznej realizacji planu operacyjnego na rok 2012 r. Wskazano, że niezbędne jest wzmocnienie kadrowe Referatu o co najmniej jedną osobę posiadającą doświadczenie w realizacji zadań związanych z kontrolą przestrzegania przepisów prawa celnego i podatkowego.
Mając na względzie powyższe, wskazując przesłanki wydania decyzji w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby w Referacie Dozoru w Urzędzie Celnym II w Warszawie, organ odwołał się do faktu zagrożenia wykonywania zadań nałożonych na tę komórkę w związku z niedoborem kadrowym. W ocenie Sądu, powołanie się na powyższe okoliczności nie nosi cech dowolności i mieści się w granicach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego "potrzeby służby".
Podejmując zaskarżoną decyzję organ wziął również pod uwagę treść pisma Naczelnika Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r., w którym dotychczasowy przełożony skarżącego funkcjonariusza, w następstwie zapoznania się z argumentacją wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymał stanowisko odnośnie zasadności wskazania ww. kandydata do pełnienia służby w Referacie Dozoru Urzędu Celnego II w Warszawie, powołując się na dobro służby.
W ocenie Sądu, postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ wyjaśnił, że zadania realizowane na stanowisku starszego specjalisty w izbie celnej i urzędach celnych są zwartościowane na takim samym poziomie trudności. Podniósł, że przeniesienie służbowe nie powoduje komplikacji w zakresie dojazdu do miejsca pełnienia służby, gdyż skarżący mieszka w Warszawie i tutaj znajduje się siedziba wyznaczonego miejsca pełnienia służby.
Obydwie decyzje zawierają należyte uzasadnienie, zarówno faktyczne i prawne, spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dostrzegł też naruszenia art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.
Sąd zgodził się z orzekającym w sprawie organem, że art. 86 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej gwarantuje funkcjonariuszom przy przenoszeniu służbowym jedynie zachowanie zajmowanych dotychczas stanowisk służbowych poprzez nałożenie na organ obowiązku przeniesienia na stanowisko takie samo lub równorzędne. Powyższy przepis nie zawiera natomiast obowiązku zachowania zgodności rodzajowej wykonywanych czynności. Ponadto Sąd zauważył, że dokonana przez organ, w oparciu o przepisy zarządzenia nr 15 Ministra Finansów z dnia 30 marca 2012 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz.Urz. MF z 2012 r. poz. 16), analiza zakresu zadań wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych w komórce zwalczania przestępczości izby celnej oraz w komórce dozoru urzędu celnego nie daje podstaw do uznania, że z uwagi na obecny zakres obowiązków służbowych, który w istocie nie różni się diametralnie od dotychczasowego, nowe stanowisko nie jest stanowiskiem równorzędnym.
W stanie faktycznym sprawy Sąd nie dostrzegł, by organ nieprawidłowo zastosował art. 86 ust. 2 ustawy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 727/13, skargę kasacyjną wniósł P. W., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez uznanie, że przeniesienie nie zmienia stanowiska, podczas gdy zakres obowiązków różni się diametralnie od wykonywanych wcześniej, co oznacza, że stanowisko, na które został przeniesiony skarżący nie jest ani identyczne, ani równorzędne z zajmowanym poprzednio;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.
- a) art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i tym samym uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ nie przekroczył zasad uznania administracyjnego,
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez uchylenie się przez Sąd I instancji od dokonania szczegółowej oceny zapisu art. 86 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej.
W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona decyzja nie wyjaśnia powodów przeniesienia P. W. do Urzędu Celnego II w Warszawie, jest zatem rozstrzygnięciem dowolnym. Podniesiono, że w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na to, by organ przeprowadził jakiekolwiek postępowanie w celu sprawdzenia ilości obsady kadrowej, wpływu spraw i ich rozłożenia na poszczególnych funkcjonariuszy w Referacie Dozoru w Urzędzie Celnym II w Warszawie. Brak jest też działań zmierzających do ustalenia w komórce kadrowej Izby Celnej w Warszawie, stanu osobowego w Urzędzie Celnym II w Warszawie. Zaniechano również sprawdzenia, czy przeniesienie P. W. z Wydziału Zwalczania Przestępczości do Referatu Dozoru nie pociągnie za sobą ujemnych konsekwencji w obsadzie tego Wydziału i nie przyczyni się do zmniejszenia efektywności pracy Wydziału.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważnościowych, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji rozważone być mogły wyłącznie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając na względzie materiał dokumentacyjny zgromadzony w aktach sprawy, prawidłowo ocenił, że postępowanie dowodowe w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z zachowaniem zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, konieczność wzmocnienia kadrowego Referatu Dozoru Celnego w Urzędzie Celnym II w Warszawie, w świetle treści pisma Naczelnika Urzędu Celnego II w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r. nie budzi wątpliwości. W piśmie tym przedstawiono szczegółowo wymagania, jakie winien spełniać przeniesiony do tej komórki funkcjonariusz celny. Okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje, że P. W. niewątpliwie spełnia określone tam oczekiwania.
Ponadto, istotne znaczenie ma w sprawie okoliczność, że Naczelnik Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w Warszawie w dniu [...] grudnia 2012 r. wytypował skarżącego do przeniesienia do pełnienia służby we wskazanej wyżej komórce. Następnie, odnosząc się na polecenie organu do podniesionych przez P. W. wątpliwości, dokonał ponownej analizy sprawy i podtrzymał pierwotne stanowisko.
W takiej sytuacji Dyrektor Izby Celnej w Warszawie, mając z racji pełnionego urzędu wiedzę o sytuacji kadrowej w poszczególnych jednostkach i wykonując obowiązki w zakresie realizacji polityki kadrowej w izbach celnych i urzędach celnych wynikające z art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Celnej, obowiązany był podjąć stosowne działania kadrowe w celu zapewnienia skutecznej realizacji planu operacyjnego na rok 2012 przez Referat Dozoru Celnego w Urzędzie Celnym II w Warszawie.
Organ nie naruszył w sprawie art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 2 k.p.a. Podzielając w tym względzie stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Słusznie bowiem oceniono, że nie wystąpiły przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył w sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zostało sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w powołanym przepisie, Sąd przekonująco umotywował zaskarżone rozstrzygnięcie.
Nie można podzielić zarzutu kasacyjnego wskazującego na uchybienia Sądu polegające na "uchyleniu się od dokonania szczegółowej oceny zapisu art. 86 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej". Sąd dokonał prawidłowej wykładni powołanej normy ustawowej. Podzielając stanowisko organu, podkreślił, że przepis ten gwarantuje funkcjonariuszowi przy przenoszeniu służbowym jedynie zachowanie zajmowanych dotychczas stanowisk służbowych poprzez nałożenie na organ obowiązku przeniesienia na stanowisko takie samo lub równorzędne, nie zawiera natomiast obowiązku zachowania zgodności rodzajowej wykonywanych czynności.
Sąd odwołał się do dokonanej przez organ w oparciu o przepisy zarządzenia nr 15 Ministra Finansów z dnia 30 marca 2012 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych analizy zakresu zadań wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych w komórce zwalczania przestępczości izby celnej oraz w komórce dozoru urzędu celnego i podzielił zasadnie stanowisko, że brak jest podstaw do uznania - z uwagi na obecny zakres obowiązków służbowych, który w istocie nie różni się diametralnie od dotychczasowego – że nowe stanowisko nie jest stanowiskiem równorzędnym.
Decyzja w przedmiocie przeniesienia skarżącego wydana na podstawie art. 86 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej jest decyzją uznaniową. Organ nie przekroczył granic uznania wyznaczonych w art. 7 k.p.a. Przyjęcie, że interes służby winien mieć w sprawie prymat nad słusznym interesem skarżącego i w konsekwencji, że dobro służby wymagało podjęcia kwestionowanej przez P. W. decyzji zostało w sprawie przekonująco wykazane. Konieczność zapobieżenia problemom w zakresie realizacji zadań na rok 2012 przez Referat Dozoru Celnego w Urzędzie Celnym II w Warszawie uzasadniała obsadzenie wakatu przez funkcjonariusza, który mógł wykonywać czynności służbowe na wskazanym w decyzji o przeniesieniu stanowisku. Takie działanie wynikało z potrzeb służby, nie zostało natomiast wykazane, by istniał słuszny interes skarżącego pozwalający zasadnie kwestionować decyzję o przeniesieniu.
Sąd pierwszej instancji wykonał należycie obowiązki w zakresie kontroli zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznać należało za zasadne.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.