Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 787/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wojewódzki Urząd Ziemski w Łodzi orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1945 r. nr [...] uznał, że nieruchomość ziemska składająca się z części dóbr "[...]" i dóbr "[...]" o ogólnej pow. 49,90ha, stanowiąca własność H. K., nie podlega działaniu dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), powoływanego dalej jako "dekret".
Organ wskazał, że na mocy aktu dobrowolnych działów z 10 lutego 1939 r., H. K. otrzymała jako udział w spadku po ojcu W. K. dwie działki gruntu, tj. dział około 47 morgów pn. "[...]" i dział około 43 morgów wydzielony z dóbr ziemskich "[...]". W ten sposób powstała nieruchomość ziemska o łącznej pow. 49,90ha objęta przez ww. osobę w posiadanie i użytkowanie. Nieruchomość ta nie podlegała zatem przejęciu na cele reformy rolnej.
Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1948 r. w pkt 1 uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 1945 r., zaś w pkt 2 orzekł, że przedmiotowy grunt o pow. 49,90ha pozostający we władaniu H. K., podlega przejęciu na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej.
Organ wskazał, że choć umowy o dział spadku nie należą do kategorii umów o przejściu prawa własności, a zatem mogą być zawierane w takiej formie jaką strony uznają dla siebie za dogodną, tj. zarówno jako dokument w formie aktu notarialnego, jak i prywatny, to jednak z § IV aktu działu spadku z 10 lutego 1939 r. wynika, że strony tego dokumentu postanowiły, że zobowiązują się wzajemnie do spisania notarialnego aktu działowego na podstawie niniejszego projektu i ten dopiero ujawnią w hipotece. Skoro zatem strony uznały, że dokonanie podziału nieruchomości nastąpi dopiero poprzez zawarcie aktu notarialnego, to dział prawny nieruchomości nie miał miejsca. Fizyczny zaś podział nieruchomości nie skutkuje wyłączeniem gospodarstw spod działania dekretu. Wobec niedokonania działu prawnego gruntu H. K. w chwili wejścia w życie dekretu, tj. 13 września 1944 r., była współwłaścicielką nieruchomości o ogólnej pow. 440 morgów, nie zaś właścicielką obszaru 49,90ha, a w konsekwencji zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, jako przekraczająca 100ha.
Następca prawny byłego właściciela gruntu – A. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1948 r. wskazując, że nieruchomość stanowiąca własność H. K. nie przekraczała 50ha wymaganych przepisami dekretu.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. w pkt 1: odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. w zakresie pkt 1, natomiast w pkt 2: stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1948 r. w zakresie pkt 2.
Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2016 r.
Organ wskazał, odnosząc się do pkt 1 kontrolowanej decyzji, że sposób gospodarowania w majątku nie świadczy o jego skutecznym podziale, powodującym przeniesienie własności. Zgodnie bowiem z art. 82 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Prawo o notariacie (Dz. U Nr 84, poz. 609), umowy o przejście, ograniczenie lub obciążenie prawa własności do nieruchomości powinny być - pod nieważnością samej umowy - sporządzone w formie aktu notarialnego. W związku z tym nie można się zgodzić z poglądem, jakoby dla wyłączenia spod działania przepisu art. 2 ust. 2 dekretu, wystarczający był jedynie fizyczny podział nieruchomości, dokonany przez wybuchem II wojny światowej. Przepis ten stwierdza bowiem jedynie, że działy fizyczne i prawne, dokonane po wybuchu II wojny światowej, nie mają wpływu na obliczanie powierzchni, branej pod uwagę przy ocenie podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu.
Milczy natomiast w odniesieniu do czynności dokonanych przed 1 września 1939 r. Dlatego przy ocenie skuteczności działów sprzed wybuchu wojny sięgnąć należy do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, wskazującego przesłanki nacjonalizacji nieruchomości. Przepis ten posługuje się pojęciami "własność" i "współwłasność". Dla przeniesienia własności konieczne natomiast było zachowanie pewnych wymogów co do formy (akt notarialny), bowiem przeniesienie własności wyłącznie we właściwiej formie (dział prawny) prowadziło do powstania odrębnych przedmiotów własności, z których każdy z osobna podlegał odrębnej ocenie pod kątem spełniania przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Prawodawca uzależnił przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej od tytułu prawnorzeczowego (własność i współwłasność), a zatem byłoby niekonsekwencją, gdyby jednocześnie przypisał skuteczność działom fizycznym, które nie mają nic wspólnego z prawem własności, a mogą być jedynie wykonaniem jakiegoś stosunku zobowiązaniowego i prowadzić mogą tylko do zmiany stanu faktycznego.
Podział fizyczny nie był więc wystarczający dla wyłączenia nieruchomości spod postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, bowiem decydujące znaczenie miał tutaj tytuł prawny, a nie stan posiadania nieruchomości.
W ocenie organu obowiązujące na terenie byłego Królestwa Polskiego do 1 stycznia 1947 r. prawo hipoteczne z 1818 r., regulowało oprócz wtórnego sposobu Przeniesienia prawa własności, ujawnienie w księgach wieczystych zmian własnościowych na skutek spadkobrania i rozporządzeń testamentowych. Zgodnie z tymi przepisami, w miejscu położenia majątku [...] i [...], przeniesienie własności nieruchomości (w tym prawny dział spadku) wymagało formy aktu notarialnego, zaś sam akt działowy lub umowa przeniesienia własności miała wyłącznie charakter zobowiązania do przeniesienia własności. Odnosząc przedstawiony tryb do treści aktu działowego z 10 lutego 1939 r. w ocenie organu wyraźnie widać, że wszelkie ustalenia spadkobierców są z nim zgodne, tj. traktowali oni ten dokument jako projekt przyszłego notarialnego aktu działowego i zobowiązali się stawić do "Hipoteki w Łodzi" w celu jego spisania, a następnie ujawnienia w hipotece.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 566/17 oddalił skargę A. K. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r.
Zdaniem Sądu nie można było uznać, że akt działowy z dnia 10 lutego 1939 r. doprowadził do prawnego, czy nawet fizycznego podziału przedmiotowej nieruchomości ziemskiej przed dniem 1 września 1939 r. Strony aktu traktowały go jako projekt i wskazały, że dokonanie działu nieruchomości [...] i [...] nastąpi poprzez zawarcie aktu notarialnego, wykluczając tym samym dział w formie dokumentu prywatnego. Skoro akt taki nie został zawarty, to uznać należało, że H. K. w chwili ogłoszenia dekretu nie była właścicielką obszaru o pow. 49,90ha, ale współwłaścicielką nieruchomości pn. [...] i [...] o ogólnej pow. 440 morgów.
Tym samym, w ocenie Sądu, orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. w punkcie 1 nie naruszało art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia w rażący sposób, bowiem wskazywało, że orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 1945 r. zostało wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i było rażąco sprzeczne z przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a więc brak było podstaw do zastosowania w odniesieniu do tej części orzeczenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 606/18 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 566/17 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrazi jednoznaczne stanowisko w kwestii dopuszczalności kwalifikowania rozbieżnych rezultatów wykładni treści dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jako podstaw do kwalifikowania decyzji zdeterminowanych tą wykładnią jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, a następnie oceni zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z punktu widzenia kwalifikacji aktu z dnia 10 lutego 1939 r. jako prywatnego aktu działowego w rozumieniu przepisów Kodeksu Napoleona.
W pozostałym zakresie - w ocenie Naczelnego sądu Administracyjnego - skarga kasacyjna, w której zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego, nie miała usprawiedliwionych podstaw.
Jednocześnie, NSA stwierdził, że wiążąca jest kwalifikacja, zgodnie z którą decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. nie jest obarczona wadą wydania "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" w przyjętym przez Sąd - i nie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej - rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, co czyni zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów nieuzasadnionym.
NSA stwierdził również, że z przepisów Kodeksu Napoleona, dotyczących swobody dokonywania umownego działu spadku, nie można wyprowadzać wniosku, że w odniesieniu do nieruchomości wyłączał on możliwość zachowania formy aktu notarialnego w celu skutecznego wobec osób trzecich podziału majątku. Dokonana przez Sąd I instancji na gruncie niniejszej sprawy wykładnia powyższego przepisu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wadliwa. Sąd prawidłowo także przyjął, oceniając akt działowy z dnia 10 lutego 1939 r., że w jego § V strony wzajemnie zobowiązały się stawić, na żądanie każdej z nich, do "Hipoteki w Łodzi" w celu spisania notarialnego aktu działowego, według "niniejszego projektu" i takowy ujawnić w hipotece, a tym samym zapis ten świadczy, że korzystając ze swobody formy dla aktu działowego spadkobiercy zdecydowali się na dokonanie ostatecznego podziału w formie notarialnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę oddalił skargę A. K. na decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., wyjaśniając, że przy takiej jak to zrobił Minister Rolnictwa i Reform Rolnych interpretacji treści dokumentu działowego z dnia 10 lutego 1939 r. istniały podstawy do uznania, że decyzja Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi była sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego lub formalnego.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, ma rację organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności twierdząc, że odmienna ocena treści aktu działowego przez organ od zaprezentowanej przez wnioskodawcę nie dowodzi, że w zakresie pkt 1 decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w tej części.
Biorąc pod uwagę przepisy Kodeksu Napoleona - w tym art. 840 – dotyczące swobody dokonywania umownego działu spadku, Sąd podzielił zaakceptowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 606/18 ocenę składu orzekającego w sprawie I SA/Wa 566/17, że w § V aktu działowego z dnia 10 lutego 1939 r. strony wzajemnie zobowiązały się stawić, na żądanie każdej z nich, do "Hipoteki w Łodzi" w celu spisania notarialnego aktu działowego, według "niniejszego projektu" i takowy ujawnić w hipotece. Tym samym, na podstawie treści tego zapisu należało uznać, że korzystając ze swobody formy dla aktu działowego spadkobiercy zdecydowali się na dokonanie ostatecznego podziału w formie notarialnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. jest zgodna z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K., zarzucając:
- I) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 190 P.p.s.a poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę i przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 606/18 wykładnią przepisów prawa dotyczącą:
- a) kwalifikacji aktu działowego z dnia 10 lutego 1939 r. jako dokumentu nie wywierającego skutku prawnorzeczowego;
- b) kwalifikacji decyzji z 1948 r. jako dokumentu, który nie jest obarczony wadą wydania "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził o:
- - kwalifikacji aktu działowego jako dokumentu nie wywierającego skutku prawnorzeczowego i stanowiącego, że podpisane pod nim strony korzystając ze swobody formy dla aktu działowego zdecydowały się na dokonanie ostatecznego podziału w formie notarialnej;
- - kwalifikacji decyzji z 1948 r. jako dokumentu, który nie jest obarczony wadą wydania "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem;
a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był związany dokonaną w ww. wyroku NSA wykładnią powołanych kwestii, co miało wpływ na wynik sprawy bowiem prawidłowo dokonana wykładnia powołanych kwestii powinna doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wyroku uwzględniającego skargę;
- 2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji, gdy organ orzekający w sprawie przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że akt działowy nie był projektem, a wywoływał bezpośrednie skutki prawnorzeczowe wyrażające się w dokonaniu skutecznego podziału nieruchomości;
- 3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, w sytuacji gdy organ administracji nieprawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1948 r. wydanej w trybie nadzorczym, która wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję z 1945 r. jako "wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej", podczas gdy decyzja z 1948 r. sama została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, w sytuacji w której skutkiem przyjęcia wyrażonego w uzasadnieniu wyroku WSA poglądu, zgodnie z którym nie jest dopuszczalnym kwalifikowanie rozbieżnych rezultatów wykładni treści dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jako podstaw do uznania decyzji zdeterminowanych tą wykładnią jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, powinno być stwierdzenie nieważności decyzji z 1948 r., gdyż została ona wydana w sprzeczności z powołanym powyżej poglądem WSA w Warszawie;
- II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że:
- a) przepis ten należy uznać za wyraźny a jego treść za niebudzącą wątpliwości, podczas gdy nie jest on jednoznaczny w swym brzmieniu i dla jego odczytania konieczne jest dokonanie wykładni;
- b) nie jest dopuszczalne kwalifikowanie rozbieżnych rezultatów wykładni treści dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jako podstaw do uznania decyzji zdeterminowanych tą wykładnią jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego w całości, uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Do skargi kasacyjnej została dołączona naukowa ekspertyza prawna w przedmiocie oceny skutków prawnych aktu działowego z dnia 10 lutego 2019 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. podzieliła stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej wniesionej przez A. K. Do odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania dołączyła ekspertyzę filologiczną aktu działowego z dnia 10 lutego 2019 r. dotyczący fragmentu: "Strony podpisujące niniejszy akt działowy wzajemnie zobowiązują się na każde żądanie strony zainteresowanej i pilniejszej stawić się do Hipoteki w Łodzi spisać notarjalny akt działowy, według niniejszego projektu i takowy ujawnić w hipotece."
Ponadto odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo w Kutnie, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.
Jednak przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę na istotną okoliczność jaką jest fakt, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc w postępowaniu nadzwyczajnym, a nie w postępowaniu zwykłym. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem bezpośrednio wpływa na zakres przedmiotowy tego postępowania, a w konsekwencji na zakres zaskarżonej decyzji i zakres kontroli sądowej. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, mającym odrębną podstawę prawną, a jego przedmiotem jest wyłącznie zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane jako ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją.
Przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. powinny być interpretowane w sposób ścisły. Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieważności uzasadniają wady o charakterze materialnoprawnym tkwiące w samej decyzji, czyli istniejące w dacie wydania decyzji, a nie wady dotyczące samego przebiegu postępowania zwykłego zakończonego decyzją administracyjną, co do której następnie zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Przede wszystkim, z uwagi na tryb w jakim została wydana kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja, wypada podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy materialnoprawnej prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. było wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem czy Minister uchylając w pkt 1 orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 1945 r., w którym stwierdzono, że grunt o pow. 49,90ha pozostający we władaniu H. K. nie podlega przejęciu na cele reformy rolnej, naruszył prawo w sposób rażący, tj. czy rażąco naruszył art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. było decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnym, a oparte zostało na podstawie powołanego wyżej art. 101 ust. 1 lit. b, zgodnie z którym władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.
Tym samym przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego było postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 1948 r., która to decyzja również została wydana w trybie nadzwyczajnym, a nie w trybie zwykłym. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych decyzją z dnia [...] kwietnia 1948 r. wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt e, ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1944 r. i art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 1945 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1948 r. wskazano, że umowa o dział spadku po W. K. zawarta 10 lutego 1939 r. pomiędzy: spadkobiercami Z. K. w 2/3 części, H. K. w 1/3 części i dożywotniczką M. K. nie miał charakteru działu prawnego.
W konsekwencji H. K. była współwłaścicielką nieruchomości "[...]" i "[...]" o ogólnej pow. 440 morgów, a nie właścicielką nieruchomości o pow. 49,90ha. Stąd też cała uwaga w niniejszej sprawie skoncentrowała się na ocenie skutków jakie wywołała umowa działowa zawarta 10 lutego 1939 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt I, a w szczególności zarzutu z ppkt 1dotyczącego naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Sąd I instancji związany jest stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 606/18, dotyczącym: a) kwalifikacji aktu działowego z 10 lutego 1939 r. jako dokumentu, niewywierającego skutku prawnorzeczowego, b) kwalifikacji decyzji z 1948 r., jako decyzji, która nie jest obarczona wadą wydania "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia z 23 marca 1928 r., w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził powyższych kwestii.
Przede wszystkim niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w kwestii dotyczącej kwalifikacji aktu działowego z dnia 10 lutego 1939 r. W uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 606/19 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił stan prawny uregulowany w Kodeksie Napoleona, a dotyczący działu spadku, w szczególności odniósł się do regulacji zawartych w art. 815, art. 819 i art. 840. Naczelny Sąd Administracyjny miedzy innymi stwierdził, że przepis art. 819 Kodeksu Napoleona wskazuje wyłącznie swobodę w dokonaniu podziału spadku pomiędzy spadkobiercami, w sposób przez nich wybrany. Nie może budzić wątpliwości, że dział spadku pomiędzy spadkobiercami, który mógł być dokonany w dowolnej formie oraz według zasad pomiędzy nimi ustalonymi był podziałem skutecznym – w tym także ostatecznym w rozumieniu przyjętym w art. 840 Kodeksu Napoleona.
W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza: "Jednakże z przepisów Kodeksu Napoleona, a dotyczących swobody dokonywania umownego działu spadku, nie można wyprowadzać wniosku, że w odniesieniu do nieruchomości wyłączał on możliwość zachowania formy aktu notarialnego w celu skutecznego wobec osób trzecich podziału majątku. Dokonana przez Sąd I instancji na gruncie niniejszej sprawy wykładnia powyższego przepisu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wadliwa. Sąd prawidłowo także przyjął, oceniając akt działowy z dnia 10 lutego 1939 r., że w jego § V strony wzajemnie zobowiązały się stawić, na żądanie każdej z nich, do "Hipoteki w Łodzi" w celu spisania notarialnego aktu działowego, według "niniejszego projektu" i takowy ujawnić w hipotece, a tym samym zapis ten świadczy, że korzystając ze swobody formy dla aktu działowego spadkobiercy zdecydowali się na dokonanie ostatecznego podziału w formie notarialnej.
Ocena powyższa nie narusza treści art. 840 Kodeksu Napoleona " (s. 23 uzasadnienia wyroku NSA). Przytoczone wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczną ocenę prawną co do kwalifikacji aktu działowego z dnia 10 lutego 1939 r., do której to odwołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym obecnie wyroku, dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art. 190 P.p.s.a. i podnoszenie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził powyższej kwestii nie jest zasadny. Natomiast w zarzucie dotyczącym naruszenia art. 190 P.p.s.a. odwołano się jeszcze do kwestii kwalifikacji decyzji z 1948 r. jako decyzji, która nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia, w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził tej kwestii.
Odnosząc się do tego aspektu zarzutu to zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 606/18 ustosunkowując się do sformułowanego w ówczesnej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia stwierdził, że brak zakwestionowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego nie dyskwalifikuje automatycznie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, sprawia jednakże, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia w ocenie tego zarzutu ocenę stanu faktycznego przyjętą przez Sąd I instancji. I dalej: "w realiach niniejszej sprawy oznacza to, że wiążąca jest kwalifikacja, zgodnie z którą decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r. nie jest obarczona wadą wydania "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" w przyjętym przez Sąd – i nie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, co czyni zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów nieuzasadnionym" (s. 21 uzasadnienia wyroku NSA).
Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny jako nieskuteczny ocenił zarzut naruszenia przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej "poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym wykorzystaniu (tego przepisu) do oceny stanu własnościowego i formy zniesienia współwłasności w odniesieniu do umowy działowej z dnia 10 lutego 1939 r. Przepis ten był podstawą wydania orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r., kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją zaskarżoną do Sądu I instancji.". I dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza: "Z perspektywy tego przepisu należy zatem dokonywać oceny prawidłowości orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r., a w konsekwencji również decyzji wydanych w postępowaniu weryfikującym powyższe orzeczenie, co oznacza, że zarzut jego niewłaściwego zastosowania w sprawie pozbawiony jest jakichkolwiek podstaw" (s. 23 uzasadnienia wyroku NSA).
W zaskarżonym obecnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2019 r. Sąd odwołując się do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN wskazał, że jego treść jest jasna niebudząca wątpliwości, a skoro na podstawie dokumentu działowego z dnia 10 lutego 1939 r. nie doszło do zniesienia współwłasności między H. K. i Z. K., a w konsekwencji ich wspólny areał przekraczał 100ha spełniając dyspozycję art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut dotyczący naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a. jest niezasadny.
Dodatkowo należy wspomnieć, że do skargi kasacyjnej został dołączony dokument sporządzony przez dr hab. Jana Rudnickiego z dnia 22 lipca 2019 r. mający tytuł "Naukowa Ekspertyza Prawna w przedmiocie oceny skutków prawnych "Aktu działowego" z dnia 10 lutego 1939 r.". W ekspertyzie tej przedstawiony został stan prawny obowiązujący w dacie zawierania umowy działowej z 10 lutego 1939 r., tzn. rozwiązania zawarte w Kodeksie Napoleona dotyczące działu spadku oraz przepisy dotyczące ustroju ksiąg hipotecznych. W konkluzji ekspertyzy stwierdzono, że "z uwagi na skomplikowaną sytuacje prawną na ziemiach byłego Królestwa Kongresowego w 1939 r., a nade wszystko sprzeczne poglądy doktryny i chaotyczna praktykę stosowania prawa hipotecznego, możliwe są dwie wskazane wyżej interpretacje "Aktu działowego", rzutujące na ocenę jego skutków prawnych. Jedna z nich pozwala uznać, że H. K. stała się mocą tegoż "Aktu..." właścicielką wydzielonej nieruchomości o pow. 49,90ha, podczas gdy druga prowadzi do wniosków wręcz przeciwnych".
Mając na uwadze zarówno wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 606/18, i wyrażone w nim stanowisko prawne co do oceny umowy działowej z dnia 10 lutego 1939 r., z którym to stanowiskiem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a także przedłożoną przez skarżącego kasacyjnie, sporządzoną na jego zlecenie, ekspertyzę, które jednak nie przedstawiają w sposób pełny stanu prawnego obowiązującego w dacie zawierania umowy działowej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił uzupełnić i przedstawić ten stan prawny. Mianowicie przedstawiając stan prawny obowiązujący w dacie zawierania umowy działowej z dnia 10 lutego 1939 r. nie uwzględniono obowiązujących wówczas przepisów szczególnych dotyczących nieruchomości ziemskich, tj. rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U. Nr 73, poz. 428 ze zm.).
Rozporządzenie obowiązywało na terytorium całej Rzeczypospolitej z dniem 14 września 1919 r., a uchylone zostało z dniem 26 lipca 1957 r. Artykuł 1 rozporządzenia wprowadzał podstawową zasadę, która ograniczała możliwość przenoszenia własności nieruchomości ziemskich, zgodnie z przepisem, Umowy o przeniesieniu prawa własności nieruchomości ziemskich wymagają dla swej ważności poprzedniego zezwolenia władzy państwowej. Od tej zasady przewidziane zostały wyjątki uregulowane w art. 2, który stanowił: "Nie wymagają zezwolenia, przewidzianego w art. 1, wypadki a) gdy chodzi o nieruchomość włościańską (rustykalną), b) gdy chodzi o działy spadkowe, spowodowane wypadkiem śmierci, zaszłym przed 1-szym stycznia 1919 r., c) gdy przeniesienie prawa własności następuje w drodze sprzedaży przymusowej, d) gdy nieruchomość przechodzi na rzecz instytucji państwowych: lub komunalnych i e) gdy podziału dokonywują instytucje państwowe lub przez Państwo upoważnione."
Z powyższych dwóch artykułów rozporządzenia, tj. art. 1 i art. 2 wynika fundamentalna zasada, że wymóg uprzedniego uzyskania zezwolenia władzy państwowej dla przeniesienia własności nieruchomości ziemskich dotyczył również działów spadków, jeżeli spadek otwarł się, czyli śmierć spadkodawcy nastąpiła po 1 stycznia 1919 r. Tym samym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. miało również zastosowanie do umowy działowej z dnia 10 lutego 1939 r., albowiem otwarcie spadku po W. K. nastąpiło po 1 stycznia 1919 r., a w skład spadku wchodziły nieruchomości ziemskie, stąd też warto wskazać najistotniejsze rozwiązania zawarte w tym rozporządzeniu.
Zgodnie z art. 7 rozporządzenia, zezwolenie na zmianę tytułu własności następowało w formie decyzji, która była ważna przez okres sześciu miesięcy od daty orzeczenia. Jeżeli w tym czasie umowa nie została zawarta konieczne było uzyskanie ponownego zezwolenia, albo orzeczenie o przedłużeniu mocy wydanego zezwolenia na okres dalszych sześciu miesięcy. Natomiast art. 4 rozporządzenia stanowił, że osoby, które pragną uzyskać zezwolenie, wymienione w art. 1, winny wraz z podaniem złożyć właściwemu urzędowi w 2 egzemplarzach istotne warunki przygotowanej umowy o zmianie tytułu własności lub projekt podziału nieruchomości ziemskiej wraz z innemi dowodami, popierającemi żądanie. O złożeniu podania urząd wydaje poświadczenie. Z kolei z art. 8 wynikało między innymi, że zmiany tytułu własności, za wyłączeniem wypadków przewidzianych w art. 2, dokonane z pominięciem lub niezgodnie z decyzją właściwej władzy (art.
9) są nieważne. Należy jeszcze zwrócić uwagę na organy, do kompetencji których należało udzielanie zezwoleń. Kwestia właściwości organów uregulowana była w art. 9 rozporządzenia, organy te na przestrzeni lat się zmieniały. Zgodnie z art. 9 ust. 1 udzielanie zezwoleń oraz inne czynności władzy państwowej, przewidziane w rozporządzeniu niniejszym, należą do powiatowych władz administracji ogólnej. Powyższe brzmienie art. 9 obowiązuje od dnia 31 stycznia 1935 r. (Dz. U. z 1934 r. Nr 110, poz. 976) co wynika art. 72 rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 28 grudnia 1934 r. o unormowaniu właściwości władz i trybu postępowania w niektórych działach administracji państwowej. Natomiast zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej, a konkretnie rozdziałem IV Powiatowe władze administracji ogólnej i art. 64 na czele powiatu stoi starosta powiatowy, mianowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Wspomnieć jeszcze należy, że zgodnie z art. 9 rozporządzenia z 1 września 1919 r., w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej 28 grudnia 1934 r., udzielanie zezwoleń oraz inne czynności władzy państwowej, przewidziane w niniejszym rozporządzeniu należały: a) o ile chodzi o przeniesienie prawa własności obszarów, nieprzekraczających 300ha (a w województwach wileńskim, nowogródzkim, poleskim i wołyńskim 500ha) - do powiatowych urzędów ziemskich, b) w pozostałych przypadkach do okręgowych urzędów ziemskich. Stąd też w dacie zawierania umowy działowej z dnia 10 lutego 1939 r. organem właściwym do wydania zezwolenia był starosta powiatowy, a wcześniej przed 31 stycznia 1935 r. był to powiatowy rząd ziemski. Mając na uwadze stan prawny wynikający z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r., które wprowadzało szczególne zasady dotyczące przenoszenia własności nieruchomości ziemskich, a przepisy te miały charakter bezwzględnie obowiązujący, należy zwrócić uwagę na § IV umowy działowej z dnia 10 lutego 1939 r. Paragraf IV ma następującą treść: "Niżej podpisani spadkobiercy ś.p. W. K. dochody z gruntów objętych niniejszym działem otrzymywać będą, jak również rozchody i podatki ich obowiązywać będą od daty zatwierdzenia podziału gruntów, objętych niniejszym aktem, w naturze przez p. Starostę powiatu Łęczyckiego /p. Komisarza Ziemskiego/, oraz po zatwierdzeniu aktu przez Zwierzchność Hipoteczną". Z powołanego § IV umowy jednoznacznie wynika świadomość i zamiar uzyskania decyzji Starosty zatwierdzającej podział gruntów, a więc konieczność dochowania szczególnych wymogów wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r.
Powyższe potwierdza stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 606/18, że umowa działowa z 10 lutego 1939 r. nie wywołała skutków rzeczowych.
Zwrócenia uwagi również wymaga sposób określenia w umowie działowej części nieruchomości ziemskiej, tj. około 43 morgów, która miała być wydzielona z dóbr ziemskich [...] i przeznaczona dla H. K. W paragrafie III pkt 2 lit. b jest mowa o "części gruntów o przestrzeni około 43 morgów, wydzieloną z dóbr ziemskich [...], przylegająca i granicząca z dobrami [...], uzgodnioną co do granic i przestrzeni na gruncie. Ta część gruntów wydzielona z dóbr ziemskich [...], winna być szczegółowo pomierzona przez mierniczego przysięgłego...". Podobnie w pkt 3 jest mowa, że Z. K. otrzymuje pozostałą część dóbr [...] o przestrzeni około 350 morgów (...) po odliczeniu przestrzeni około 43 morgów na rzecz H. K. i skorygowaniu w tym przedmiocie planu przez mierniczego przysięgłego. Taki sposób określenia podziału nieruchomości ziemskiej [...], bez wskazania konkretnego planu podziału sporządzonego przez uprawniony podmiot, na podstawie którego można by zgodnie z zasadami oznaczania granic nieruchomości precyzyjnie wskazać granice nieruchomości, a takie pomiary, które dopiero miały być wykonane przez mierniczego przysięgłego dodatkowo wskazuje, że umowa działowa z 10 lutego 1939 r. nie wywołała skutków rzeczowych.
Dla pełnego obrazu, należy jeszcze powrócić do § IV umowy działowej i zawartego w końcowej części sformułowania "... oraz po zatwierdzeniu aktu działowego przez Zwierzchność Hipoteczną", to stwierdzenie wymaga pewnego wyjaśnienia.
Mianowicie w tamtym czasie na tamtym obszarze prawnym księgi hipoteczne nie były instytucją powszechną. Częstym zjawiskiem było na przykład, że grunty pochodzące z parcelacji majątków obszarniczych były przedmiotem obrotu wyłącznie w formie aktów notarialnych, bez ich "ujawnienia" w księgach hipotecznych. W każdym jednak razie, gdy chodzi o obrót nieruchomościami, które miały urządzone księgi hipoteczne, momentem decydującym było zatwierdzenie czynności przez zwierzchność hipoteczną i wpisanie treści do wykazu hipotecznego. Taki wpis był tzw. "wpisem czystym". Oznaczał on wpis definitywny, dokonany na podstawie decyzji zwierzchności hipotecznej, stosownie do projektowanej przez notariusza lub pisarza hipotecznego treści. Od tego wpisu różnią się tzw. "wpisy przez zastrzeżenie". Były one dokonywane wtedy, gdy w księdze umów, przy księdze hipotecznej, ujawniony został dokument i na jego podstawie została zaprojektowana treść wpisu, jednakże zwierzchność hipoteczna nie wydała decyzji zarządzającej taki wpis ze względu na braki, które wymagały usunięcia.
W tych przypadkach decyzja ostateczna była zawieszona do czasu usunięcia przeszkody do wpisu." (A. Oleszko, Znaczenie oraz skutki dokonanych w księgach hipotecznych oraz księgach wieczystych wpisów przez "zastrzeżenie", Rejent 1997 r. nr 11 s. 13). Do władz hipotecznych sądów zaliczało się również tzw. "zwierzchność hipoteczną", czyli organ kolegialny, którego podstawowym zadaniem jest rozpoznawanie z urzędu wszystkich czynności dobrej woli w księgach (aktach) hipotecznych sporządzanych lub ujawnianych i przez zatwierdzenie tychże nadanie im znamienia wiary publicznej. Można stwierdzić, że pojęcie "zwierzchność hipoteczna" odpowiada zakresowo pojęciu "wydział hipoteczny". (T. Kubicki, Prawo hipoteczne Królestwa Polskiego z 1825 r. i jego realizacja w powiecie brzezińskim do 1914 r., Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego 2012 s. 66).
Tym samym możliwość zatwierdzenia aktu działowego, jeżeli w skład spadku wchodziły nieruchomości ziemskie przez Zwierzchność Hipoteczną, wymagało uzyskania wcześniej decyzji starosty zezwalającej na podział wydanej na podstawie rozporządzenia z dnia 1 września 1919 r., o czym była mowa wcześniej. Powyższe wyjaśnienia dodatkowo wskazują i potwierdzają stanowisko wyrażone w powoływanym wyroku z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 606/18.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt I ppkt 2 dotyczącego naruszenia art. 151 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 80 K.p.a., albowiem organ orzekający w sprawie przekroczył granice swobodnej oceny, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. O naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów można mówić wtedy, gdy w ramach tej oceny okoliczności faktyczne sprawy zostaną ustalone w sposób sprzeczny z prawidłami logiki, zasadami doświadczenia życiowego, w wyniku przeinaczenia ocenianych treści badanych dokumentów, czy też z pominięciem istotnych dla sprawy dowodów. W rozpoznawanej sprawie mamy sytuację o tyle szczególną, że przedmiotem sporu nie są okoliczności faktyczne, ale okoliczności prawne, albowiem dotyczące stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości, natomiast ten stan prawny wynikał z czynności prawnej jaką była umowa działowa i obowiązującego wówczas stanu prawnego w czasie którego umowa ta została zawarta.
Stąd też zagadnieniem spornym nie były okoliczności faktyczne sprawy, a ocena prawna tych okoliczności faktycznych, czyli spór dotyczył kwestii materialnoprawnych, a nie dowodowych. W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. sprowadzał się w istocie do polemiki ze stanowiskiem prawnym organów co czyni ten zarzut bezskutecznym.
Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczone w skardze kasacyjnej pkt I ppkt 3 i ppkt 4. W ramach tych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 151 P.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ nieprawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1948 r., a WSA w uzasadnieniu wyroku wyraził pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalnym kwalifikowanie rozbieżnych rezultatów wykładni treści dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jako podstaw do uznania decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że wydanie decyzji z 1948 r. było niedopuszczalne, gdyż z jej uzasadnienia wynika, że wyłączną przyczyną uchylenia jako nieważnej decyzji z 1945 r. była odmienna ocena prawna aktu działowego.
Przede wszystkim zauważyć należy, że podstawą prawną wydania decyzji z 1948 r. którą uchylono decyzję z 1945 r. był art. 2 ust. 1 lit. e, art. 2 ust. 2 dekretu PKWN i art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia, albowiem decyzja z 1945 r. była sprzeczna z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu. Organ wydając decyzję z 1945 r. błędnie zastosował stan prawny, przyjmując, że przesłanki z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie są spełnione. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na mocy dobrowolnych działów z 10 lutego 1939 r. H. K. otrzymała na własność jako udział w spadku po śmierci swego ojca W. K. dwie działki gruntu, a mianowicie: działkę około 47 morgów zwaną "[...]" i działkę około 43 morgów wydzieloną z dóbr ziemskich "[...]" w gminie Piątek, pow. Łęczycki. Poza powołaniem się na powyższą umowę działową z 10 lutego 1939 r. organ jej nie analizował i nie oceniał z punktu widzenia prawnego.
Natomiast w uzasadnieniu decyzji wskazywał, że w ten sposób powstała nieruchomość ziemska była w posiadaniu i władaniu H. K., która prowadziła na nich odrębne gospodarstwo rolne. W uzasadnieniu decyzji powołano plan z rejestru pomiarowego, sporządzonego przez geometrę przysięgłego w Łodzi w dniu 24 lipca 1945 r., z którego wynikało że ogólna powierzchnia posiadłości H. K. wynosi 49ha 9000m2.
Natomiast dopiero w decyzji z 1948 r. dokonano pełnej oceny prawnej stanu faktycznego będącego przedmiotem decyzji z 1945 r. w tym przedmiotem analizy była powołana umowa działowa z 1939 r. W konkluzji uzasadnienia decyzji z 1948 r. organ stwierdził, wobec niedokonania działu prawnego H. K. w dacie ogłoszenia dekretu o reformie rolnej (13 września 1944 r.) była współwłaścicielką nieruchomości "[...]" i "[...]" o ogólnej powierzchni 440 morgów, a nie właścicielką obszaru 49,9000ha jak to mylnie przyjął Urząd. Tym samym decyzja z 1945 r. wydana została z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, bowiem w postępowaniu tym przede wszystkim zwrócono uwagę na okoliczności faktyczne związane z posiadaniem, władaniem prowadzeniem gospodarstwa, natomiast nie dokonano oceny stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania prawa. Dlatego też decyzja z 1948 r. nie została wydana z naruszeniem z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Powołany art. 101 ust. 1 lit. b stanowił, że "Władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej". Naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje "w oparciu się w ramach orzekania w postępowaniu nieważnościowym wyłącznie na poszukiwaniu w wydanej decyzji braków polegających na wadliwej podstawie prawnej" przy czym strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie przesłanki "braku jakiejkolwiek podstawy prawnej" jako "ciężkiego naruszenia prawa, które wprost godzi w podstawy ustrojowe państwa" i stwierdza, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że z tego punktu widzenia decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1948 r. nie stanowi orzeczenia wadliwego, gdy tymczasem decyzja ta pomija ustalenia zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z 1945 r., potwierdzające podstawy prawnego podziału nieruchomości, a także wyraźnego fizycznego oddzielenia tych gruntów, które na skutek podziału przypadły H. K., godzi w podstawy ustrojowe państwa, a zatem stanowi przypadek, o którym mowa w art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie odwołując się do zawartych w przepisach art. 156 § 1 K.p.a. i art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, norm materialnoprawnych określających przesłanki wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji weryfikowanych w postępowaniu nadzorczym i nie kwestionując wykładni powyższych przepisów w tym zakresie, zarzuca ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, który w ocenie strony skarżącej kasacyjnie został niewłaściwie oceniony. Oznacza to zatem, że w ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie koncentrując się na wykazywaniu wadliwych ustaleń w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy, tj. treści decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1948 r., która "pomija ustalenia zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 1945 r., potwierdzające podstawy prawnego podziału nieruchomości, a także wyraźnego fizycznego oddzielenia tych gruntów, które na skutek podziału przypadły H. K.".
W zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego sformułowanym w pkt II ppkt 1 wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten należy uznać za wyraźny a jego treść za niebudzącą wątpliwości podczas gdy nie jest on jednoznaczny, że nie jest dopuszczalne kwalifikowanie rozbieżnych rezultatów wykładni treści dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jako podstaw do uznania decyzji zdeterminowanej tą wykładnią jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy treść art. 2 ust. 1 lit. e dekretu może budzić jakiekolwiek wątpliwości. W sprawie nie było bowiem wątpliwości zarówno co do pojęcia nieruchomości ziemskiej, pojęcia użytków rolnych, czy też powierzchni nieruchomości.
Jak wynika z orzecznictwa sądowego w niektórych z rozpoznawanych spraw przedmiotem sporu było ustalenie czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a w konsekwencji, czy dekret PKWN mógł być zastosowany. Jednak w niniejszej sprawie na żadnym jej etapie nie było kwestionowane, a tym samym nie było sporne zarówno pojęcie nieruchomości ziemskiej jak i pojęcie użytków rolnych. Nie może również budzić wątpliwości samo pojęcie własności lub współwłasności, dekret nie zawierał w tej kwestii żadnych odrębnych regulacji, a w konsekwencji pojęcia te należało interpretować zgodnie z obowiązującymi wówczas systemami prawa, czyli jako prawo podmiotowe o najszerszej treści w porównaniu z innymi prawami do rzeczy. Dlatego też nie można mówić o błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Albowiem przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego należy rozumieć niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa.
W przypadku błędnej wykładni Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 294/14, LEX nr 1518050; 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 575/14, LEX nr 1484868; 6 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).
Natomiast w niniejszej sprawie do naruszenia art. 2 ust. 1 lit e dekretu w decyzji 1945 r., doszło nie wskutek wątpliwości co do jego treści, czy błędnej wykładni tego przepisu, ale w wyniku błędnej subsumpcji, czyli błędnym ustaleniu, że w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy przepis art. 2 ust.1 lit. e dekretu nie ma zastosowania. Inaczej ujmując naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Czyli naruszenie prawa materialnego w postaci jego niewłaściwego zastosowania (error contra ius in hypothesi) oznacza błąd subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada, albo nie odpowiada, abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej.
Reasumując błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji (proces subsumcji zwany jest też kwalifikacją prawną) przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada, albo nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Z tą ostatnią sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wydanie decyzji w 1945 r., w której organ stwierdził, że art. 2 ust. 1 lit e dekretu nie ma zastosowania nie było spowodowane błędną wykładnią tego przepisu, tylko niewłaściwym jego zastosowaniu wynikającym z nieprawidłowych, niepełnych ustaleń faktycznych i prawnych jakie poczynił organ. W decyzji z dnia [...] sierpnia 1945 r. organ skupił się przede wszystkim na okolicznościach faktycznych związanych z władaniem, posiadaniem, samodzielnym użytkowaniem przedmiotowych nieruchomości, w tym opisem faktycznym tych nieruchomości zawartym w rejestrze pomiarowym dokonanym w dniu 24 lipca 1945 r., a więc w związku z tym postępowaniem, natomiast nie przeprowadził prawidłowej i pełnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego.
Tym samym wydanie decyzji w 1948 r., w której uchylona została decyzja z 1945 r. nie było spowodowane błędną wykładnią art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ale naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu polegającym na błędzie subsumpcji, czyli niezasadnym uznaniu, że stan prawny nieruchomości nie odpowiada treści normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Zaznaczyć jeszcze należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru prowadzący to postępowanie, ocenia czy decyzja ta na datę jej wydania była obarczona wadami kwalifikującymi ją jako nieważną. Stąd też w prowadzonym aktualnie postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1948 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceniał tę decyzje na datę jej wydania, czyli [...] kwietnia 1948 r., tym samym wszelkie okoliczności występujące po tej dacie nie miały znaczenia prawnego w tym postępowaniu.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a z uwagi na związanie zarzutami, skarga kasacyjna na podstawie art. 184 P.p.s.a. została oddalona.
W sprawie nie było podstaw do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo w Kutnie o zasądzenie kosztów postępowania z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200 – 210 P.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika nie będącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie.