Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 116/17 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania policyjnej renty rodzinnej w drodze wyjątku, oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
M. P. wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. zwróciła się o przyznanie policyjnej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu, emerycie-renciście policyjnym J. P. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą przyznania M. P. policyjnej renty rodzinnej w drodze wyjątku stwierdzając, że w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiły szczególne okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016r. poz. 708 ze zm.) – powoływanej dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. P. ponowiła argumentację wskazaną we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmawiającą przyznania M. P. policyjnej renty rodzinnej w drodze wyjątku.
Powyższa decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem ją oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. P. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie:
- 1) art. 8 ust. 1 w związku z art. 11 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie, wskutek czego Sąd I instancji uznał, że nie istnieją przesłanki do przyznania skarżącej policyjnej renty rodzinnej w drodze wyjątku;
- 2) art. 8 ust. 1 w związku z art. 11 i art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie, wskutek czego Sąd I instancji uznał, że nie istnieją przesłanki do przyznania Skarżącej policyjnej renty rodzinnej w drodze wyjątku, ponieważ "mając na uwadze treść cytowanego art. 70 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie sposób uznać, by to zdarzenia lub trwałe stany kwalifikowane jako okoliczności szczególne, były powodem nie nabycia przez M. P. prawa do policyjnej renty rodzinnej.";
- 3) art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że stanowisko zajęte w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r.: "przesłane przez Wnioskodawczynię dokumenty w postaci orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2016 r. oraz karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] stycznia 2016 r. pozostają bez związku ze sprawą, ponieważ dotyczą innej osoby niż Wnioskodawczym i jako takie nie mogą prowadzić do wykazania, że Wnioskodawczym spełniła określone w art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przesłanki. Ze względu na ten fakt odmówiono wspomnianym dokumentom mocy dowodowej." jest stanowiskiem słusznym, ponieważ "Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrzył sprawę w oparciu o całokształt istotnego dla sprawy materiału dowodowego. Organ pominął tylko ten wąski zakres dokumentów przedkładanych przez stronę, który nie miał istotnego znaczenia dla sprawy, jako obrazujący stan zdrowia matki skarżącej, tj. osoby nie będącej podmiotem określonym w art. 8 ust. 1 ww. ustawy, nie zaś wnioskodawczymi, do której należy odnosić przesłanki wymienione w tym przepisie."
Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016r., nr [...] i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art.75 § 2 k.p.a. oraz z art. 77 k.p.a. jest bezzasadny. Sąd administracyjny, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej i stąd nie może ich naruszyć. Jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego.
Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Pominięcie wskazanych przez stronę skarżącą dokumentów nie miało istotnego dla sprawy znaczenia.
Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego związane z niewłaściwą ich interpretacją oraz zastosowaniem. W odniesieniu do powyższych zarzutów należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Niestety strona skarżąca kasacyjnie poza podniesieniem zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w żaden sposób nie wskazała na czym polegało błędne rozumienie przepisów przez sąd oraz jaka powinna być jej zdaniem prawidłowa wykładnia. Z treści uzasadnienia wynika zresztą, że skarżąca w zasadzie nie zarzuca błędnej wykładni tych przepisów, lecz ich niewłaściwe zastosowanie.
Zgodnie z brzmieniem art.8 ust.1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wynika, że funkcjonariuszom oraz członkom rodzin pozostałym po zmarłych funkcjonariuszach, jeżeli osoby te wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie, odpowiednio Ministrowie: właściwy do spraw wewnętrznych, właściwy do spraw finansów publicznych, Obrony Narodowej oraz Sprawiedliwości, każdy w zakresie swojego działania, mogą przyznać w drodze wyjątku zaopatrzenie emerytalne w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wskazane tu świadczenia nadzwyczajne nie są przyznawane według ścisłych kryteriów ustawowych, a na zasadzie uznania administracyjnego. Przepis ten kreuje dwie przesłanki, które muszą zaistnieć, aby właściwy organ w ogóle mógł rozważać jego zastosowanie w ramach uznania administracyjnego.
Chodzi o to, aby wnioskodawca nie nabył prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie, a owo "nie nabycie prawa" nastąpiło wskutek szczególnych okoliczności. Te szczególne okoliczności muszą dotyczyć osoby składającej wniosek i przyczyn, które stanowiły podstawę nie nabycia przez nią policyjnej renty rodzinnej w trybie ustawowym. W żaden sposób nie wiążą się one z aktualną sytuacją życiową wnioskodawcy (zdrowotną, ekonomiczną, socjalną, rodzinną itp.), czy też z wcześniejszą nienaganną służbą funkcjonariusza. "Szczególne okoliczności" należy interpretować wąsko, gdyż dotyczą wyjątku od zasady przyznawania zaopatrzenia emerytalnego, a zatem powinny być one spowodowane przez zdarzenie bądź trwały stan mające charakter wyłącznie obiektywny i niezależny od woli konkretnej osoby oraz wykluczające jej aktywność zawodową ze względu na niemożliwe do przezwyciężenia okoliczności. W sposób oczywisty uznaniowość nie oznacza dowolności w działaniu organów administracyjnych.
Prawidłowo jednak Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można organom zarzuć dowolności przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Organy wykazały i rozważyły zaistniały w sprawie stan faktyczny dochodząc do uprawnionej konkluzji, że nie zachodzą owe szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W tym kontekście podkreślić należy, że J. P. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] maja 2003r. i do dnia zgonu tj. [...] lutego 2005r. był uprawniony do policyjnej renty inwalidzkiej. Następnie M. P. miała ustalone prawo do renty rodzinnej od dnia zgonu męża do dnia [...] czerwca 2008r. tj. do dnia ukończenia przez syna 18 lat (oprócz niej uprawnieni do renty rodzinnej były także dzieci: córka K. i syn J.). Skarżąca nie miała ukończonych 50 lat życia w chwili śmierci męża. Nie ukończyła także 50 lat życia w ciągu 5 lat od ukończenia 18 lat przez syna J. oraz w świetle opinii biegłych sądowych jest zdolna do pracy.
Ani bierność zawodowa, trudności na rynku pracy, ani konieczność wychowywania dzieci, sprawowania opieki nad innymi osobami, czy też trudna sytuacja materialna nie kreują same z siebie obowiązku po stronie organu przyznania zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku.
Nie sposób także uznać zarzutu naruszenia art.11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, który odsyła w sprawach nieuregulowanych w ustawie do przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała zresztą w żaden sposób na czym owo naruszenie tego przepisu poprzez jego niewłaściwą interpretację bądź zastosowanie miało polegać. Podobnie odnieść się należy do zarzutu naruszenia "art.70 ust.2 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...)", gdyż ustawa ta nie ma takiej jednostki redakcyjnej. Być może chodziło o inną ustawę np. ustawę z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Sąd jednak nie może domyślać się podstawy kasacyjnej, przez którą należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zmusza Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Niezależnie od powyższych wskazań stwierdzić należy, że nawet gdyby rzeczywiście stronie skarżącej kasacyjnie chodziło o naruszenie art.70 ust.2 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to zarzut ten jest nieusprawiedliwiony, gdyż przyznanie zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku jest regulacją lex specialis w stosunku do innych obowiązujących unormowań dotyczących zaopatrzenia emerytalnego, a więc rządzi się własnymi regułami, a nadto odmowa przyznania prawa do policyjnej renty rodzinnej m.in. na podstawie powołanego przepisu nie stanowi szczególnej okoliczności, o której mowa w art.8 ust.1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.