Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1570/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] "H." S. A. w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek spółki [...] "H." S. A. w likwidacji w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw z dnia [...] listopada 1948 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego od postanowienia Wojewódzkiej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie z dnia [...] czerwca 1947 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postanowienie z dnia [...] listopada 1948 r. nie należy do kategorii postanowień objętych art. 126 k.p.a. i tym samym nie może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 k.p.a. Zwrócono także uwagę, iż przepis art. 126 k.p.a. w obecnym brzmieniu obowiązuje od 1 października 1995 r. kiedy to został zmieniony przez art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Ponadto Minister podniósł, iż postanowienia Głównej Komisji nie były wydawane w trybie wówczas obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym ale na podstawie procedury szczególnej uregulowanej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa.
Postanowienie Głównej Komisji zostało wydane, gdy już funkcjonowało w obrocie prawnym orzeczenie nr 5 Ministrów: Skarbu oraz Przemysłu i Handlu z dnia 29 listopada 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa prowadzonego pod firmą [...] "H." S. A. w W., które wywołało normatywne skutki materialnoprawne związane z przejęciem przedsiębiorstwa na rzecz Państwa. Tym samym postępowanie odwoławcze od postanowienia Wojewódzkiej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie z dnia [...] czerwca 1947 r. stało się bezprzedmiotowe. Główna Komisja posłużyła się wykładnią prawa zwaną analogia legis i oparła swoje rozstrzygnięcie na normie wynikającej z art. 71 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
Minister Finansów podkreślił, iż w ww. rozporządzeniu z dnia 22 marca 1947 r. w sposób kompleksowy uregulowane zostało postępowanie nacjonalizacyjne. Nie jest dopuszczalne poszukiwanie podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania w innych aktach prawnych, w tym także k.p.a., którego przepis dopuszczający stwierdzenie nieważności postanowień wszedł w życie blisko 50 lat po wydaniu kwestionowanego postanowienia, skoro w katalogu sposobów wzruszenia postanowień wydanych w opartym na nim postępowaniu nie ma podstaw do takiego działania.
Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] "H." S. A. w likwidacji z siedzibą w W. zarzucając naruszenie art. 156 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez niezastosowanie i przyjęcie, że postanowienie Głównej Komisji o umorzeniu postępowania odwoławczego od postanowienia Wojewódzkiej Komisji nie może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Wskazano również na naruszenie art. 105 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie na skutek przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję podkreślił, że aktem normatywnym, na podstawie którego działała Główna Komisja, jak również wojewódzkie komisje było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz.
62) wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. R.P. Nr 3 poz. 17). Przepisy ww. rozporządzenia w sposób kompleksowy regulowały strukturę, kompetencje Głównej Komisji i wojewódzkich komisji, jak również środki prawne przysługujące na wydawane przez nich rozstrzygnięcia. W paragrafach od 67 do 70 rozporządzenia określono przesłanki i tryb wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego lub postanowieniem o skreśleniu przedsiębiorstw z wykazu. Za przyjęciem poglądu, iż niedopuszczalne było prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Głównej Komisji, jak również wojewódzkich komisji świadczy, w ocenie Sądu I instancji, także przepis § 81 ust 1 rozporządzenia, który stanowił, iż w postępowaniu określonym rozporządzeniem mają zastosowanie wymienione artykuły rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Wśród wymienionych artykułów rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem nie ma artykułu 101, który dotyczył uchylenia decyzji nieważnej. Powyższe wskazuje, iż prawodawca świadomie wyłączył możliwość stwierdzenia nieważności orzeczeń Głównej Komisji jak również wojewódzkich komisji.
Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pozostaje okoliczność jaki charakter miały orzeczenia Komisji. Lektura przepisów powołanego rozporządzenia wskazuje, że czynności komisji sprowadzały się do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przygotowującego konkretną sprawę do rozstrzygnięcia przez właściwego ministra, kompetentnego do wydania orzeczenia wywołującego skutki matrialnoprawne. W świetle powyższego organ prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw z dnia [...] listopada 1948 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] "H." S. A. w likwidacji z siedzibą w W., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie względnie zmiany zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji I i II instancji. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 105 oraz art. 156 w zw. z art. 126 k.p.a., a także przepisu § 81 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz.
62) przez ich błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż postanowienie Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw z dnia [...] listopada 1948 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego od postanowienia Wojewódzkiej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie z dnia [...] czerwca 1947 r. nie jest orzeczeniem, którego nieważność może zostać stwierdzona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie przepisów postępowania administracyjnego, a zatem postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącej spółki jest bezprzedmiotowe. Powyższe miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w wyniku tego nie wyjaśniono czy ww. postanowienie obarczone jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji pominął okoliczność, że przepisy powołanego rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r. nie przewidywały możliwości umorzenia postępowania przed Główną Komisją do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw. Również przepis § 81 ww. rozporządzenia nie odsyłał w tym zakresie do art. 71 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Przyjmując zatem, iż uregulowanie trybu postępowania przed Główną Komisją do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw było kompleksowe to postanowienie z dnia [...] listopada 1948 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wydane zostało bez podstawy prawnej, a zatem było nieważne. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ z jednej strony dopuścił możliwość zastosowania przepisu rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. dotyczącego umorzenia postępowania, z drugiej natomiast strony odmówił możliwości zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną do spraw wszczętych w trybie nadzwyczajnym, jako nowych w stosunku do spraw już wcześniej zakończonych w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, należy stosować aktualne przepisy postępowania, które nie wyłączają możliwości stwierdzenia nieważności postanowień, od których służy prawo wniesienia zażalenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, jedynym zaś wyłomem od tej zasady jest ewentualna nieważność postępowania, uwzględniana z urzędu, niezależnie od tego czy podmiot wnoszący skargę kasacyjną w ogóle sygnalizuje takowe uchybienie.
Jako że w sprawie niniejszej nieważność postępowania nie zachodzi, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poddano w dalszej części ocenie pod kątem sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. jest nieuzasadniony.
Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie w sprawie zainicjował, wniosek spółki [...] "H." S. A. w likwidacji w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw z dnia [...] listopada 1948 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego od postanowienia Wojewódzkiej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie z dnia [...] czerwca 1947 r.
Mając powyższe na względzie, należało w pierwszej kolejności odnieść się do tego, czy wniosek skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności wymienionego wyżej postanowienia Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw z dnia [...] listopada 1948r. mógł wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Stan prawny na dzień rozpoznawania sprawy przez Ministra Finansów w tym zakresie jest następujący: art. 126 kpa, stanowi, że "do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienia". Z powyższego wynika, że weryfikowanie postanowień w trybie art. 156 i nast. kpa może się odnosić tylko do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie.
Postanowienie, którego dotyczy wniosek skarżącej kasacyjnie spółki z dnia 27 stycznia 1997 r., zostało wydane przez Główną Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w wyniku rozpoznania odwołania od postanowienia Wojewódzkiej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw z dnia [...] czerwca 1947 r. Było to zatem postanowienie wydane przez organ II instancji od którego nie przysługiwało odwołanie. Z takim stanowiskiem przemawia przepis § 9 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62). Przepisy ten stanowił, że odwołanie od postanowień Głównej Komisji Odwoławczej rozpatruje zespól odwoławczy lecz zgodnie z regulacją §15 tego rozporządzenia zespól odwoławczy rozpoznaje odwołania jedynie od postanowień wydawanych przez Główną Komisji jako organ I instancji. Z przedstawionego wyżej stanu prawnego wynika, że w stosunku do powołanego postanowienia, od którego zażalenie nie przysługiwało, wszczęcie postępowania w sprawie jego nieważności nie mogło nastąpić bez względu na to czy postępowanie to zostało zasadnie umorzone czy też jego umorzenie naruszało obowiązujące w dacie jego wydania przepisy. Zatem jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem sprawy z wniosku skarżącej, było wydanie decyzji w trybie art. 157 § 3 kpa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności tego postanowienia.
Uszło uwadze Sądu I instancji jak również orzekającym organom, że w dniu orzekania art. 126 kpa nie przewidywał możliwości umorzenia postępowania.
Przepis artykułu 126 kpa ustawą z dnia 3 grudnia 2010r o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego i Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi został znowelizowany i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011r. Zatem treść przepisu powołana przez organy jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miała zastosowania w tej sprawie. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 105 kpa podniesiony w skardze kasacyjnej jest zasadny. Nie może on jednak odnieść zamierzonego skutku, bowiem naruszenie przepisów postępowania musi mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145§1 pkt.1 lit.c p.p.s.a).
Zarzut naruszenia art. 156 kpa jest nieuzasadniony, bowiem zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji nie oceniały przesłanek wymienionych w tym przepisie, bowiem nie doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw z dnia [...] listopada 1948 z przyczyn podanych wyżej.
Mając powyższe na uwadze wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu co prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.