Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 października 2012 r., II SA/Bd 582/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Bydgoszczy oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (dalej: "SKO we Włocławku" lub "Kolegium") z [...] czerwca 2012 r., nr SKO-720/12 w przedmiocie zasiłku celowego i orzekł o kosztach postępowania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy S., po rozpatrzeniu podania J.K., odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego na zakup żywności i lekarstw, pokrycie kosztów dojazdów do sądów i innych instytucji, przygotowania pism procesowych oraz pokrycie kosztów energii elektrycznej. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia było ustalenie, że J.K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, a ich łączny dochód w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., dalej: "Ups"), wynosił 1662,40 zł. Dochód na osobę w rodzinie wynoszący 831,20 zł przekroczył kryterium dochodowe dla udzielania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, które wynosiło 351 zł. Strona mieszka wspólnie z matką T.K. i wbrew złożonemu oświadczeniu nie prowadzi odrębnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego. Przeczyły temu zeznania T. K. oraz byłej żony skarżącego T.K.
Poza wspólnym zamieszkiwaniem skarżący oraz T.K. sporządzają wspólne posiłki i ponoszą wspólnie opłaty m. in. za energię elektryczną i wodę. Ponadto, wykazane przez wnioskodawcę wydatki przekraczały jego własne dochody netto w kwocie 342,18 zł. Organ zwrócił także uwagę, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter fakultatywny, a decyzję w tym przedmiocie podejmuje się po analizie faktycznych możliwości strony w zakresie osobistej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
W odwołaniu od powyższej decyzji J.K. zarzucił, że nie przeprowadzono właściwie postępowania wyjaśniającego, a uzasadnienie decyzji nie jest obiektywne.
Po rozpatrzeniu odwołania strony SKO we Włocławku decyzją z [...] czerwca 2012 r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podał, że potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Prawo do świadczeń uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego wynoszącego 351 zł na osobę w rodzinie, w przypadku zaistnienia sytuacji określonych w art. 7 Ups. Mając na względzie, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, a dochód na osobę w rodzinie w 2012 r. wyniósł 831,20 zł, brak było podstawy do uznania, że spełnione zostało kryterium dochodowe. Z powyższych przyczyn rozstrzygnięcie organu I instancji uznano za prawidłowe.
W skardze wniesionej do WSA w Bydgoszczy J.K. zakwestionował prawidłowość poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, a przez odmowę przyznania mu żądanej pomocy miał pozostać bez środków do życia.
Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy uznał, że kontrolowane przezeń decyzje nie naruszały prawa. Sąd wojewódzki podkreślił, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Służy temu m. in. świadczenie w postaci zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 Ups. Jednak świadczenie to uzależnione zostało od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 Ups, zróżnicowanego dla osób samotnie gospodarujących i rodziny. W przypadku osób wspólnie prowadzących gospodarstwo domowe kryterium to ustalono na poziomie 351 zł na osobę.
W ocenie sądu I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy prawidłowo ustaliły, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, a dochód na osobę w tej rodzinie wyniósł 831,20 zł. Przekroczono zatem kryterium dochodowe dla pomocy społecznej. Ustaleń tych dokonano na podstawie zeznań T.K. i T.K.j oraz wywiadu środowiskowego. Informacji o sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej, a także ponoszonych wydatków na utrzymanie dostarczył także sam skarżący. Wniosków wywiedzionych ze zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego nie można zaś było uznać za dowolne. Organy w sposób logiczny i trafny wyjaśniły, dlaczego nie uwzględniły wyjaśnień wnioskodawcy, co do prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego, jak również późniejszego oświadczenia T.K. o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa domowego wspólnie z synem.
Skargę kasacyjną od wyroku z 23 października 2012 r. wniósł ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to:
- 1. art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 Ups poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 Ups jest warunkiem koniecznym do przyznania skarżącemu zasiłku celowego określonego w art. 39 ust. 1 i 2 Ups, co skutkowało uznaniem, że skarżącemu nie przysługuje prawo do pomocy społecznej, o której mowa w tym przepisie,
- 2. art. 8 Ups polegające na nieuzasadnionym uwzględnieniu w kwocie dochodów skarżącego dochodów jego matki, co skutkowało uznaniem, że osiąga on dochody w kwocie przewyższającej kryterium dochodowe.
W ocenie autora skargi kasacyjnej w powołanych przepisach brak jest jednoznacznego wskazania, że osoba niespełniająca kryterium dochodowego nie może ubiegać się o zasiłek celowy. W szczególnie uzasadnionym wypadku, jaki występuje w niniejszej sprawie, uzasadnione było przyznanie żądanej przez skarżącego pomocy, a to z uwagi na trudną sytuację życiową strony. Ponadto, brak było dowodów potwierdzających ustalenie, jakoby prowadził on wspólne gospodarstwo domowe z matką.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO we Włocławku wniosło o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zarzuty strony skarżącej są niezasadne wskazując, że dyspozycję art. 39 Ups należy zawsze odczytywać łącznie z art. 8 Ups. Dlatego też warunkiem przyznania zasiłku celowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, w odróżnieniu od świadczenia określonego w art. 41 Ups, które było przedmiotem odrębnego postępowania. Przeprowadzone zaś postępowanie wyjaśniające wykazało, że skarżący prowadził wspólne gospodarstwo domowe z matką.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej, z uwagi na sposób ich sformułowania, ograniczone zostały do naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa).
Zarzut naruszenia art. 8 Ups poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, został wadliwie sformułowane. Skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 w związku z art. 174 Ppsa. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).
Ta sama reguła winna odnosić się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, który nie stanowi, tak jak art. 8 Ups, zamkniętej całości. Przepis art. 8 Ups w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji stanowił następująco: "Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej" (ust. 1).
Rzecz jednak w tym, że art. 8 Ups zawiera 13 ustępów, ze skargi kasacyjnej, ani z jej uzasadnienia nie wynika w żaden sposób, której konkretnie z części składowych art. 8 Ups (ustępów), czy też wszystkich, dotyczy zarzut niewłaściwego zastosowania cyt. przepisu. Uzasadnienie natomiast tego zarzutu, jakie znalazło się w skardze kasacyjnej, prowadzi do wniosku, że Kasator w istocie kwestionuje prawidłowość oceny zebranego przez organy materiału dowodowego w aspekcie uznania, że skarżący tworzy wraz ze swoją matką – T.K. rodzinę wspólnie gospodarującą, a w konsekwencji należało, przy ocenie zachowania kryterium dochodowego, uwzględniać dochody wszystkich członków rodziny. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa), trafnie w odpowiedzi na skargę SKO we Włocławku tę okoliczność wyeksponowało. Sformalizowanie skargi kasacyjnej oznacza, że ustalenia dotyczące stanu faktycznego, nie mogą być podnoszone w ramach obrazy przepisów prawa materialnego. W praktyce prowadzi to do wniosku, że tak sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 Ups nie poddaje się kontroli.
Zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 Ups poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie w zw. z art. 8 Ups sprowadzony został do przypisania sądowi wojewódzkiemu przyjęcia tezy, wedle której spełnienie kryterium dochodowego stanowi warunek konieczny do przyznania skarżącemu zasiłku celowego, co z kolei skutkować miało, że skarżącemu nie przysługuje prawo do pomocy społecznej, o której formie mowa w cyt. art. 39 ust. 1 i 2 Ups. Zarazem stwierdzono, że skarżący znajduje się w szczególnej sytuacji, co ma uzasadniać przyznanie mu zasiłku celowego. Tak określonego zarzutu Sąd nie podziela.
Sąd wojewódzki podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy w aspekcie tworzenia przez skarżącego wraz z jego matką – T.K. rodziny w rozumieniu przepisów Ups. W konsekwencji za prawidłowe uznano, że ubiegając się o zasiłek celowy, o którym stanowi art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, skarżący nie spełnił kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt 2 Ups. Tych ustaleń Kasator, poprzez brak zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skutecznie nie zakwestionował. Sąd I instancji prawidłowo przytoczył treść przepisu art. 39 Ups, który stosowały orzekające w sprawie organy. Cyt. przepis stanowi, że "W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy" (ust. 1), "Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu" (ust. 2).
Użyty w powyższym przepisie zwrot "może" wskazuje na to, że zasiłek celowy nie ma charakteru obligatoryjnego, a jego przyznanie pozostawione jest uznaniu organu orzekającego. To z art. 8 ust. 1 Ups wynika, że prawo do świadczenia z pomocy społecznej uwarunkowane jest od spełnienia tzw. kryterium dochodowego. Skoro skarżący takiego kryterium nie spełnił, przeto istniały podstawy do odmowy przyznania mu zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 21 i 2 Ups. Z kolei argumentacja sprowadzająca się do stwierdzenia, że skarżący znajduje się w szczególnej sytuacji, mogłaby być przedmiotem oceny w aspekcie przyznania tzw. zasiłku celowego specjalnego, albowiem wedle art. 41 pkt 1 Ups w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Jak wynika jednak z akt sprawy oraz z wyroku sądu wojewódzkiego, przyznanie takiego zasiłku było objęte odrębnym postępowaniem.
Te okoliczności sprawiają, ze skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.