Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 287/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 783/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi A. Ś. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu G. z [...] maja 2012 r. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] maja 2013 r. A. Ś. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako osoba bezrobotna, składając kartę rejestracyjną bezrobotnego oraz zaświadczenie wystawione przez I. sp. z o.o. spółka komandytowa w G., w którym wskazano w jakim okresie i w jakim wymiarze czasu pracy była zatrudniona oraz w jakiej wysokości osiągała wynagrodzenie w poszczególnych miesiącach, poczynając od lutego 2011 r. do marca 2013 r.. Jednocześnie w zaświadczeniu tym wskazano, że od wynagrodzenia pobieranego przez skarżącą była odprowadzana składka na Fundusz Pracy. Nadto skarżąca przedłożyła drugie zaświadczenie wystawione przez powyższy zakład pracy, w którym wymieniono okresy jej zatrudnienia na 1/8 etatu oraz podano wysokość wynagrodzenia, jakie otrzymywała w ramach tego zatrudnienia.

Z przedłożonych zaświadczeń wynika, że A. Ś. była zatrudniona;

1. – od 11 lutego 2011 r. do 15 lutego 2011 r. na 1/8 etatu,
2. – od 16 lutego 2011 r. do 29 kwietnia 2011 r. na całym etacie,
3. – od 30 kwietnia 2011 r. do 3 czerwca 2011 r. na 1/8 etatu,
4. – od 4 czerwca 2011 r. do 5 sierpnia 2011 r. na całym etacie,
5. – od 6 sierpnia 2011 r. do 3 października 2011 r. na 1/8 etatu,
6. – od 4 października 2011 r. do 7 grudnia 2011 r. na całym etacie,
7. – od 8 grudnia 2011 r. do 6 lutego 2012 r. na 1/8 etatu,
8. – od 7 lutego 2012 r. do 15 kwietnia 2012 r. na całym etacie,
9. – od 16 kwietnia 2012 r. do 13 czerwca 2012 r. na 1/8 etatu,
10. – od 14 czerwca 2012 r. do 17 sierpnia 2012 r. na całym etacie,
11. – od 18 sierpnia 2012 r. do 13 października 2013 r. na 1/8 etatu,
12. – od 14 października 2012 r. do 15 grudnia 2012 r. na całym etacie,
13. – od 16 grudnia 2012 r. do dnia 13 lutego 2013 r. na 1/8 etatu,
14. – od 14 lutego 2013 r. do 15 kwietnia 2013 r. na całym etacie,
15. – od 16 kwietnia 2013 r. do 20 kwietnia 2013 r. na 1/8 etatu.

W okresie, kiedy A. Ś. była zatrudniona na całym etacie wynagrodzenie, które otrzymywała było wyższe niż minimalne wynagrodzenie pracowników przysługujące w pełnym wymiarze czasu pracy, ogłoszone na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

Natomiast z zaświadczenia z dnia 6 kwietnia 2013 r., wystawionego przez pracodawcę wynika, że strona w okresie, gdy była zatrudniona na 1/8 etatu (od 8 grudnia 2011 r. do 20 kwietnia 2013 r., z wyłączeniem okresów, w których była zatrudniona na cały etat), osiągała następujące wynagrodzenie:

1. – od 8 grudnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. - [...] zł,
2. – od 1 stycznia 2012 r. do 31 stycznia 2012 r. - [...] zł,
3. – od 1 lutego 2012 r. do 6 lutego 2012 r. - [...] zł,
4. – od 16 kwietnia 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. - [...] zł,
5. – od 1 maja 2012 r. do 31 maja 2012 r. - [...] zł,
6. – od 1 czerwca 2012 r. do 13 czerwca 2012 r. - [...] zł,
7. – od 18 sierpnia 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. - [...] zł,
8. – od 1 września 2012 r. do 30 września 2012 r. - [...] zł,
9. – od 1 października 2012 r. do 13 października 2012 r. - [...] zł,
10. – od 16 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. - [...] zł,
11. – od 1 stycznia 2013 r. do 31 stycznia 2013 r. - [...] zł,
12. – od 1 lutego 2013 r. do 13 lutego 2013 r. - [...] zł,
13. – od 16 kwietnia 2013 r. do 20 kwietnia 2013 r. - [...] zł.

W oparciu o powyższy materiał dowodowy, decyzją z [...] maja 2013 r. Starosta G., powołując się na art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku (Dz. U. z 2008r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), orzekł o uznaniu A. Ś. z dniem [...] maja 2013 r. za osobę bezrobotną i jednocześnie odmówił przyznania jej prawa do zasiłku.

W krótkim uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w dniu rejestracji skarżąca spełniała warunki konieczne dla uznania za osobę bezrobotną. Natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku.

Od powyższej decyzji A. Ś. złożyła odwołanie, podnosząc zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 77 § 1 k.p.a.. W jej ocenie organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w wyniku czego błędnie ustalił, że w ciągu 18 miesięcy przed dniem rejestracji nie osiągała ona przez co najmniej 365 dni, pozostając w zatrudnieniu, minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ponadto odwołująca się podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Organ nie wskazał także w jaki sposób wyliczył, że skarżąca przez mniej niż 365 dni otrzymywała niższe wynagrodzenie niż wynagrodzenie minimalne, co utrudniło jej ustosunkowanie się do tej decyzji.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzi potrzeba uchylenia decyzji od której wniesiono odwołanie, ponieważ wnosząca odwołanie nie złożyła wniosku o uzupełnienie decyzji organu I instancji co do jej rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 111 § 1 k.p.a., ponadto istnieje możliwością uzupełnienia braków decyzji przez organ odwoławczy.

Przechodząc do oceny przesłanek warunkujących przyznanie prawa do zasiłku w oparciu o przepis art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, organ II instancji stwierdził, że A. Ś. nie udokumentowała wymaganego 365 – dniowego,,stażu zasiłkowego" w okresie ostatnich 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w biurze pracy. Do tego okresu zaliczono okresy, w których pozostawała w zatrudnieniu na pełnym etacie i osiągała wynagrodzenie co najmniej równe minimalnemu wynagrodzeniu. Nie zaliczono natomiast okresów zatrudnienia na 1/8 etatu, kiedy to osiągała wynagrodzenie niższe niż minimalne. Organ stwierdził, że przepisy o zatrudnieniu są przepisami bezwzględnie obowiązującymi i nie mogą być stosowane uznaniowo. W trakcie ich wykładni nie można brać pod uwagę argumentów o charakterze słusznościowym bądź celowościowym, takich jakie wskazuje strona w swoim odwołaniu.

Skarżąca A. Ś. nie zgodziła się z decyzją Wojewody [...] i w dniu [...] sierpnia 2013 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W skardze podniosła zarzut naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego zawartych w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 8 ustawy 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.). Zdaniem skarżącej organ bezzasadnie nie uwzględnił wszystkich miesięcy, w trakcie których pozostawała w zatrudnieniu i osiągnęła co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Wynagrodzenie powinno być w przypadku dwóch umów obowiązujących w danym miesiącu zsumowane.

Nadto podniosła, że wymóg osiągania co najmniej najniższego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia nie odnosi się do każdego wymiaru czasu pracy, w jakim był zatrudniony pracownik, lecz tylko do tego, który jest zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę dla niepełnego wymiaru czasu pracy wysokość minimalnego wynagrodzenia ustala się w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę obliczeń wysokość minimalnego wynagrodzenia określonego w ustawie. Takie okresy winny również być zaliczane do okresu 365 - dniowego tzw. "stażu zasiłkowego".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W przekonaniu organu zatrudnienie na podstawie umowy, w której nie osiągnięto minimalnego wynagrodzenia nie podlega zaliczeniu do stażu zasiłkowego. Nie są przy tym istotne przyczyny takiego stanu rzeczy. Przepisy art. 71 ust. 1 i 2 ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę, a w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2013 r., Nr poz. 674 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 a) i c) wymienionej ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli:

1. 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz
2. 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zatrudnienia, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

W dalszej części tego przepisu ustawodawca wskazał inne okresy wliczane do stażu warunkującego nabycie prawa do zasiłku. Są to dwie zasadnicze kategorie; pierwsza kategoria dotyczy okresów przejawiania w różnych formach i okolicznościach aktywności zawodowej (ust. 1 pkt 2), a druga kategoria dotyczy okresów z nimi zrównanych (ust. 2).

W pierwszej kategorii najważniejszy jest okres zatrudnienia, co w myśl definicji zamieszczonej w art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy o promocji zatrudnienia oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, oraz umowy o pracę nakładczą. Nie wskazuje się przy tym wyraźnie na rozmiar zatrudnienia, przewidując jedynie, by osiągane z tego tytułu wynagrodzenie (w przypadku stosunku służbowego uposażenie), wynosiło co najmniej kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 12 a ustawy o promocji zatrudnienia minimalne wynagrodzenie za pracę oznacza kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy, ogłoszoną na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.).

Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca traktuje odpowiedni okres zatrudnienia oraz osiąganą wysokość wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy, w sposób kumulatywny. Warunki te zatem muszą zaistnieć łącznie. W związku z powyższym w orzecznictwie powstała wątpliwość, czy minimalne wynagrodzenie, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia, to wynagrodzenie faktycznie otrzymywane przez pracownika, czy też wynagrodzenie, które pracownik mógłby otrzymywać gdyby był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy.

Kwestia ta, zdaniem Sądu I instancji, została już przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądy stanęły na stanowisku, że w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2a ustawy o promocji zatrudnienia chodzi o wynagrodzenie rzeczywiście otrzymywane przez pracownika, a nie to, które pracownik mógł otrzymać, gdyby był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy. Celem wymienionego przepisu jest wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do zasiłku dla bezrobotnych tych zatrudnionych, którzy nie mogą się wylegitymować uzyskaniem wynagrodzenia w wysokości (a nie proporcjonalnej wysokości) odpowiadającej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę.

W związku z tym do okresu 365 dni zalicza się tylko takie okresy zatrudnienia, w których pracownik faktycznie otrzymał wynagrodzenie nie niższe od najniższego wynagrodzenia. Taki pogląd został wyrażony miedzy innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1330/10, Lex nr 951958 i z dnia 14 marca 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1799/12, Lex nr 1295809, czy też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 801/10, Lex nr 354534, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 maja 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 2201/10, Lex nr 528054.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy WSA uznał, że do okresu 365 dniowego okresu zasiłku stażowego nie wlicza się tych miesięcy, w których skarżąca była zatrudniona przez cały miesiąc w wymiarze 1/8 etatu i jej wynagrodzenie za ten okres było niższe niż minimalne wynagrodzenie za pracę o którym mowa w art. 2 pkt 12a ustawy o promocji zatrudnienia.

W przekonaniu Sądu I instancji następną kwestią w rozpoznawanej sprawie jest, czy skarżąca nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a w szczególności czy posiadała ona okres 365 dni tzw. "stażu zasiłkowego", o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia w związku z zatrudnieniem w danym miesiącu na podstawie dwóch umów o pracę. Zdaniem WSA, w przypadku zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy w danym miesiącu u kilku pracodawców lub nawet u jednego pracodawcy na podstawie różnych umów (np. przez 15 dni na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu, a przez 15 dni na podstawie umowy o pracę na 1/8 etatu lub na podstawie umowy zlecenia) należy brać pod uwagę sumę uzyskiwanego wynagrodzenia. Znajduje to potwierdzenie w art. 104 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym wtedy, gdy uzyskiwane kwoty pochodzą z różnych źródeł (a więc także niezwiązanych z zatrudnieniem w ramach stosunku pracy), obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy powstaje, jeżeli łączna kwota stanowiąca podstawę wymiaru składek wynosi co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.

Skoro od wynagrodzenia osiąganego przez taką osobę odprowadza się składkę na Fundusz Pracy, brak jest podstaw, aby w przypadku ubiegania o przyznanie zasiłku takiego okresu nie zaliczać do stażu 365 dniowego, o którym mowa w art. 71 ust. pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z treścią art. 108 ustawy o promocji zatrudnienia środki z Funduszu Pracy, na które składają się między innymi powyższe składki, są przeznaczane na cele w nim określone, w tym na finansowanie zasiłków o których mowa w art. 71 ustawy.

W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że organ winien zaliczyć do czasu pracy, od którego zależy przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych te miesiące, w których część skarżąca przepracowała na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze, a cześć na podstawie umowy o pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy (na 1/8 części etatu), a w których to miesiącach łącznie osiągnęła wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia lub wyższe. Jak wynika z dołączonych do akt dokumentów, od każdego wynagrodzenia, jakie wypłacono skarżącej została odprowadzona składka na Fundusz Pracy. Przy uwzględnieniu tych miesięcy okaże się, że skarżąca przepracowała co najmniej 365 dni w ramach stosunku pracy, w którym to okresie otrzymywała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia, od którego odprowadzono składkę na Fundusz Pracy, a tym samym nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnego.

Uchylając decyzję organu I instancji Sąd I instancji wziął pod uwagę, że uzasadnienie tej decyzji nie odpowiada zasadom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem ogranicza się ono jedynie do dwóch ogólnych zdań. Takie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. skutkuje utrudnieniem dla składającej odwołanie w ustosunkowaniu się do zaskarżonej decyzji, wskazaniu dokonanych przez organ naruszeń prawa oraz powołaniu stosownej argumentacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Wyrokowi postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 674, ze zm.), co spowodowało uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z [...] maja 2013 r., orzekającej o uznaniu A. Ś. z dniem [...] maja 2013 r. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie, uprawniające do przyznania prawa do zasiłku,

W skardze zostały także sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że:

1. - organy pierwszej i drugiej instancji naruszyły przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, podczas gdy wydane w sprawie decyzje temu przepisowi odpowiadały, albowiem nie ziściły się przewidziane tam przesłanki przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych;
2. - organ pierwszej instancji naruszył art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. nr 267, ze zm.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Sąd I instancji w żaden sposób nie wykazał, jaki wpływ stwierdzone naruszenie wywarło na treść decyzji organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określa przesłanki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych w art.

71. Regulacja w tym zakresie ma charakter kompleksowy i wyczerpujący (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2006 r., I OSK 333/06). Według art. 71 ust. 1 pkt 2 a) ustawy, który poprzez niewłaściwą wykładnię naruszył zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105 ustawy. Przytoczony przepis uzależnia nabycie prawa do zasiłku m.in. od odpowiedniego okresu zatrudnienia oraz osiągania w tym okresie wynagrodzenia za pracę w odpowiedniej wysokości. Ponadto kryterium uznania okresu zatrudnienia za zaliczany do stażu zasiłkowego stanowi także opłacanie składki na Fundusz Pracy, a w konsekwencji przyczynianie się do gromadzenia środków, z których wypłacane są zasiłki i inne świadczenia dla osób bezrobotnych. Jak zaś wynika z art. 104 ustawy, obowiązkowe składki na Fundusz Pracy ustalane są od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie.

Zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że jak powszechnie podkreśla się w judykaturze, art. 71 ust. 1 pkt 2, podobnie jak inne przepisy ustawy o promocji zatrudnienia, ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad. Wyklucza to zatem możliwość uznaniowego ustalania okresów, od których zależy nabycie prawa do omawianego świadczenia i zaliczenia do stażu zasiłkowego, innych niż enumeratywnie w nim wymienione okresy zatrudnienia i innej pracy (działalności) zarobkowej. Organy zatrudnienia nie mogą w sposób dowolny przyznawać świadczeń wypłacanych ze środków publicznych, a każde ich rozstrzygnięcie musi znajdować oparcie w przepisie prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2006 r., I OSK 333/06, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2008 r., II SA/Ol 909/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 września 2009 r., III SA/Ld 359/09. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2009 r.. IV SA/Wr 196/09, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 lipca 2010 r., II SA/Ke 381/10).

Ponadto, co podkreślał kilkakrotnie NSA w wyrokach wydanych na tle naruszonego w sprawie przepisu, według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji prawa, podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero gdy ta zawodzi można sięgać do wykładni systemowej czy funkcjonalnej. Nie zachodzi zatem konieczność sięgania do innych rodzajów wykładni, gdy literalne brzmienie przepisu jest jednoznaczne. Ponadto w drodze wykładni nie można uzupełniać ustawodawcy, a podstawy do ustalania zarówno praw, jak i obowiązków, powinny wynikać wprost z ustawy. Wykładnia przepisów prawa winna być dokonywana każdorazowo przy rozpoznaniu każdej sprawy, jednakże interpretacja ta nie może odbywać się contra legem (tak: NSA w wyroku z dnia 7 września 2006 r., I OSK 333/06).

W ocenie autora skargi kasacyjnej dla zrozumienia znaczenia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i jego odpowiedniego zastosowania, wykładnia językowa jest wystarczająca, a jej wyniki nie wymagają uzupełnienia w drodze wykładni systemowej, jakiej dokonał Sąd I instancji na potrzeby wydania zaskarżonego wyroku. Wspomniana wykładnia językowa wskazuje natomiast, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy pozwala na zaliczenie do okresu 365 dni jedynie takiego okresu zatrudnienia, w którym wynagrodzenie pracownika nie było niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Bez względu zatem na ocenę, czy wnioski wyciągnięte przez Sąd I instancji są słuszne czy nie, stanowią one efekt wykładni sprzecznej z prawem i jako takie nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

W ocenie autora skargi kasacyjnej wymaga podkreślenia, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że uregulowania zawarte w rozdziale 18 ustawy o promocji zatrudnienia, w tym art. 104 ust. 3 tej ustawy, na który powołał się Sąd I instancji przedmiotowej sprawie, dotyczą funkcjonowania Funduszu Pracy, w tym określają zasady ustalania składek na ten fundusz, natomiast nie modyfikują one przesłanek nabycia uprawnień do określonych w ustawie świadczeń, w tym prawa do zasiłku dla bezrobotnych (tak: NSA w wyroku z dnia 7 września 2006 r., I OSK 333/06). Niezależnie od powyższego, uzyskane przez pracownika wynagrodzenie w kwocie niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę zwalnia z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy, bowiem w myśl art. 104 ustawy o promocji zatrudnienia obowiązkowe składki na Fundusz Pracy ustalane są od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, bez stosowania ograniczeń, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie.

Zatem bez względu na wymiar czasu pracy, w przeliczeniu na okres miesiąca kwota ta winna odpowiadać co najmniej kwocie minimalnego wynagrodzenia (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r., II SA/Ol 909/08).

W przekonaniu organu przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja, znajdująca potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, uzasadnia pogląd, że Sąd I instancji, przyznając skarżącej prawo do przyznania jej zasiłku, naruszył art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niewłaściwą wykładnię.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego naruszenie stanowi konsekwencję naruszenia prawa materialnego, o czym była mowa wyżej. Niezależnie od powyższego, naruszenie wskazanego wyżej przepisu ujawnia się w treści zaskarżonego wyroku poprzez ustalenie, że organ pierwszej instancji uchybił wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a., dotyczącym treści uzasadnienia decyzji.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej ewentualne niedochowanie przez organ pierwszej instancji wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. nie stanowiło, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, uchybienia przepisom postępowania, które na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może stanowić podstawę uchylenia decyzji. Uchybienie to nie miało bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy, nie stanowiło także podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, a w każdym razie takiego wpływu tego uchybienia nie wykazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżąca uczestniczyła bowiem w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego zostały wydane zaskarżone przez nią decyzje, miała możliwość wypowiedzenia się na każdym jego etapie, a po prawidłowym doręczeniu jej decyzji skutecznie wniosła odwołanie, a następnie skargę. Nawet zatem, gdyby decyzja organu pierwszej instancji odpowiadała wymogom art. 107 § 3 k.p.a., postępowanie i tak zakończyłoby się tym samym wynikiem, najistotniejsze znaczenie miała tu bowiem ocena wypełnienia warunków z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Konkretyzując zarzut z art. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji naruszył art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. nr 267, ze zm.), co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wykazał, jaki to wpływ stwierdzone naruszenie wywarło na treść decyzji organu.

Zarzut ten w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest uzasadniony. Organy obu instancji orzekają merytorycznie. W sytuacji gdy uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada w pełni wymaganiom zawartym w przepisie art. 107 k.p.a. organ odwoławczy może argumentację uzupełnić, tak jak to miało miejsce w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu. Należy przyznać rację Sądowi I instancji, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez organ pierwszej instancji powoduje dla osoby składającej odwołanie utrudnienie w ustosunkowaniu się do zaskarżonej decyzji, wskazaniu dokonanych przez organ naruszeń prawa oraz powołaniu stosownej argumentacji. Jednakże w przekonaniu składu orzekającego NSA powyższe uchybienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tylko takie uchybienie uzasadnia zastosowanie przepisu art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a..

Wskazany jako naruszenie przepisów postępowania odrębny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że organy pierwszej i drugiej instancji naruszyły przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, w przekonaniu Sądu stanowi w istocie zarzut dotyczący prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że autor skargi kasacyjnej wskazał w tym zakresie na naruszenie przez WSA poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 674, ze zm.),

W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Treść art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest jednoznaczna. Przepis ten nie daje podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która przez cały wymagany okres 365 dni nie otrzymywała co najmniej najniższego wynagrodzenia. Jednocześnie w skardze kasacyjnej pokreślono, że uregulowania zawarte w rozdziale 18 ustawy o promocji zatrudnienia, w tym art. 104 ust. 3 tej ustawy, na który powołał się, uzasadniając swoje stanowisko, Sąd I instancji, dotyczą funkcjonowania Funduszu Pracy, w tym określają zasady ustalania składek na ten Fundusz, nie modyfikują natomiast przesłanek nabycia uprawnień do określonych w ustawie świadczeń, w tym prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego jest, w przekonaniu składu orzekającego NSA, zasadny.

Przepis, którego błędną wykładnię zarzucono w skardze kasacyjnej, określa przesłanki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wymienia także okresy pracy oraz inne okresy zaliczane do okresu uprawniającego do zasiłku. Regulacja w tym zakresie ma charakter kompleksowy i wyczerpujący. Uzależnia nabycie prawa do zasiłku m.in. od odpowiedniego okresu zatrudnienia oraz osiągania w tym okresie wynagrodzenia za pracę w odpowiedniej wysokości. Ponadto, kryterium uznania okresu zatrudnienia za zaliczany do stażu zasiłkowego stanowi także opłacanie składki na Fundusz Pracy, a w konsekwencji przyczynianie się do gromadzenia środków, z których wypłacane są zasiłki i inne świadczenia dla osób bezrobotnych. Jak zaś wynika z art. 104 ustawy, obowiązkowe składki na Fundusz Pracy ustalane są od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że podstawowe znaczenie dla uzyskania zasiłku dla bezrobotnych ma wykazanie, że w okresie 18 miesięcy przed rejestracją wynagrodzenie pracownika przez 365 dni nie było niższe od najniższego wynagrodzenia. Ustalenia dotyczą zatem dni, w których pracownik uzyskał stosowne wynagrodzenie, a nie do miesięcy, jak przyjął Sąd I instancji. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo zaliczyły do okresu zatrudnienia, od którego zależy prawo do zasiłku dla bezrobotnych dni, w których skarżąca, zatrudniona na pełen etat, otrzymywała wynagrodzenie wyższe niż minimalne. W przekonaniu składu orzekającego NSA Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu wskazując, że do okresu zatrudnienia, od którego zależy prawo do zasiłku dla bezrobotnych należy zaliczyć miesiące, w których suma wynagrodzenia uzyskiwanego przez A. Ś. częściowo za pracę na cały etat, częściowo na 1/8 etatu, przekraczała wynagrodzenie minimalne.

Należy przy tym podkreślić, że przepis art 71 ust. 1 pkt. 2, ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad. Wyklucza to możliwości uznaniowego ustalania okresów, od którego zależy nabycie prawa do omawianego świadczenia i zaliczenia do stażu zasiłkowego innych niż enumeratywnie w nim wymienione okresy zatrudnienia i innej pracy (działalności) zarobkowej.

Zauważyć również należy, że według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero gdy ta zawodzi można sięgać do wykładni systemowej czy funkcjonalnej. Nie zachodzi zatem konieczność sięgania do innych rodzajów wykładni, gdy literalne brzmienie przepisu jest jednoznaczne. Ponadto w drodze wykładni nie można uzupełniać ustawodawcy, a podstawy do ustalania zarówno praw, jak i obowiązków, powinny wynikać wprost z ustawy. Wykładnia przepisów prawa winna być dokonywana każdorazowo przy rozpoznaniu każdej sprawy, jednakże interpretacja ta nie może odbywać się contra legem. (por. wyrok NSA z 7 września 2006 r. I OSK 333/06 - dostępne https:/cbois.nsa.gov.pl/doc).

W związku z powyższym wykładnia przedmiotowego przepisu, dokonana przez Sądu I instancji nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Treść art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy jest jednoznaczna. Przepis ten nie daje żadnych podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która przez cały wymagany okres 365 dni nie otrzymywała co najmniej najniższego wynagrodzenia.

Uregulowania zawarte w rozdziale 18 ustawy, po które sięgnął Sąd I instancji uzasadniając swoje stanowisko, dotyczą natomiast funkcjonowania Funduszu Pracy, w tym określają zasady ustalania składek na ten fundusz. Nie modyfikują one natomiast przesłanek nabycia uprawnień do określonych w ustawie świadczeń, w tym prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Uznając zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego, NSA na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę A. Ś. W oparciu o przepis art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości wobec uznania, że skarżąca swoim postępowaniem nie przyczyniła się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia.