Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2019 r., II SA/Wa 150/19, oddalił skargę K. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z [...] czerwca 2017 r. utrzymującego w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za 2016 r.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że Komendant Główny Policji (dalej jako: "KGP") prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również żadna inna przesłanka nieważności wymieniona w pozostałych punktach § 1 art. 156 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organ trafnie stwierdził, że rozkaz personalny kwestionowany w postępowaniu nieważnościowym, jak również utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji z [...] marca 2017 r., nie zostały wydane bez podstawy prawnej, jak też z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzoru powołał przepisy prawa, które stanowiły podstawę wydania kwestionowanego przez stronę rozkazu personalnego w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za rok 2016. Zgodnie z art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161; dalej jako: "ustawa o Policji") nagroda roczna nie przysługuje policjantowi w przypadku popełnienia czynu, za który policjantowi wymierzono jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 134 pkt 3-6, tj. ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku; wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe; obniżenie stopnia; wydalenie ze służby.
Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie bezsporne jest, że orzeczeniem Komendanta Powiatowego Policji w K. (dalej jako: "KPP") z [...] czerwca 2016 r. skarżący został ukarany karą dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Czyn, za który policjantowi wymierzono tę karę dyscyplinarną popełniony został w dniu 4 marca 2016 r. Stosownie do art 110 ust. 8 ustawy o Policji, pozbawienie prawa do nagrody rocznej następuje za rok kalendarzowy, w którym policjant popełnił przestępstwo lub czyn, o których mowa w art. 134 pkt 3-6. Trafnie zatem Komendant Główny Policji wskazał na prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez organy rozstrzygające w przedmiocie nagrody rocznej za 2016 r.
Sąd I instancji wskazał, że skarżący błędnie przyjmuje, że w jego przypadku zachodziła podstawa prawna jedynie do obniżenia nagrody rocznej. Ustawodawca wyraźnie w art. 110 ust. 5 dokonał zastrzeżenia poprzez odesłanie do ust. 7, który znajduje zastosowanie w przypadku skarżącego. Skarżącemu wymierzono bowiem karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Organ był zatem zobligowany do pozbawienia prawa do nagrody rocznej za 2016 r., co trafnie wskazał organ nadzoru.
W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo wskazał też, że decyzje w przedmiocie nagrody rocznej za 2016 r. zostały podjęte w dacie, w której istniało w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie KPP z [...] czerwca 2016 r. Fakt późniejszego wznowienia postępowania dyscyplinarnego nie jest istotny w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym prawa do nagrody rocznej. Postępowanie w przedmiocie obniżenia nagrody rocznej za 2016 r. nie było przedwczesne, wznowienie postępowania nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego prawomocnego orzeczenia o ukaraniu.
Ponadto, nawet w przypadku wydania po wznowieniu orzeczenia uchylającego i stwierdzającego uniewinnienie lub umorzenie, albo zmieniającego i wymierzającego inną karę dyscyplinarną, powyższe nie stanowi żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestia wznowienia postępowania dyscyplinarnego pozostaje zatem bez wpływu na wynik sprawy nieważnościowej.
Zdaniem Sądu I instancji KGP prawidłowo stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. (dalej jako: "KWP") z [...] czerwca 2017 r. i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny KPP z [...] marca 2017 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Nie zaszła też żadna inna przesłanka nieważności.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
- 1. prawa procesowego, a mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167; dalej jako: "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę możliwości uznania, że skoro postępowanie dyscyplinarne było w toku na skutek jego wznowienia, to brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu prawa do nagrody rocznej za 2016 r.;
- 2. prawa materialnego, tj. art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji przez odmowę przyznania skarżącemu prawa do nagrody rocznej za 2016 r. w sytuacji, w której brak było ku temu podstaw, bo skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej, stwierdzonego w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym, nie zaś czynu, za który policjantowi wymierzono jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 134 pkt 3 – 6.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w zaskarżonym orzeczeniu skoncentrowano się na powieleniu argumentacji KGP dotyczącej możliwości wznowienia postępowania i przesłanek ku temu. W ocenie skarżącego kasacyjnie jednak do takiego wznowienia doszło. Zatem postępowanie o nałożenie kary dyscyplinarnej trwało. Dopiero jego zakończenie implikuje skutek w postaci odmowy przyznania nagrody rocznej, ale najpierw musi się prawomocnie zakończyć. Ostatecznie zostało jednak zakończone orzeczeniem nr [...] z [...] maja 2017 r., a zatem w roku 2017. W ocenie skarżącego pozbawienie go prawa do nagrody rocznej powinno dotyczyć właśnie roku 2017 a nie 2016 r.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że ustawodawca wyraźnie rozgraniczył w ustawie o Policji pojęcia naruszenia dyscypliny służbowej od popełnienia czynu, za który policjantowi wymierzono jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 134 pkt 3 – 6. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że KPP w K. nałożył na niego karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, wskazując, iż dopuścił się on naruszenia dyscypliny służbowej. Tym samym brak było podstaw do pozbawienia skarżącego prawa do nagrody rocznej, a ewentualnie zachodziła możliwość jej obniżenia. Do tej okoliczności nie odniesiono się w wystarczającym stopniu w zaskarżonym wyroku. Wskazano jedynie, że wobec wymierzenia kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku zasadnie został on pozbawiony prawa do nagrody rocznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.
Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, ograniczony do art. 1 § 2 p.u.s.a. w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zarówno jego sformułowanie, jak i uzasadnienie wskazują na wadliwe rozumienie przez stronę skarżącą kasacyjnie instytucji wznowienia postępowania. Teza, że po wznowieniu postępowania, postępowanie dyscyplinarne było w toku i trwało, jest fałszywa. Skutki wywołane postanowieniem o wznowienie postępowania zostały przez Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zarówno jeżeli chodzi o znaczenie wznowienia dla bytu orzeczenia nakładającego karę dyscyplinarną, jak i dla postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o odmowie przyznania nagrody rocznej. Skargą kasacyjną nie objęto żadnych przepisów regulujących wznowienie postępowania dyscyplinarnego.
Zgodnie z art. 135s ust. 1 ustawy o Policji, po wznowieniu postępowania dyscyplinarnego przeprowadza się czynności dowodowe ograniczone do przyczyn wznowienia, a po ich zakończeniu, stosownie do poczynionych ustaleń, wydaje się jedno z orzeczeń wymienionych w art. 135s ust. 1 pkt 1-3 ustawy o Policji. Na tym etapie postępowania orzeczenie dotychczasowe, które ma walor prawomocności, pozostaje nadal w obrocie prawnym, postanowienie o wznowieniu go ani nie uchyla, ani nie wpływa na jego wykonalność. Postępowanie wznowieniowe jest samodzielnym i odrębnym postępowaniem od postępowania, w którym zostało wydane orzeczenie dotychczasowe. Wznowienie postępowania dyscyplinarnego zakończonego orzeczeniem dotychczasowym nie oznacza zatem, że postępowanie to nadal trwa. Dopiero po przeprowadzeniu czynności dowodowych dotyczących przyczyn wznowienia organ wydaje jedno z orzeczeń wymienionych w art. 135s ust. 1 pkt 1-3 ustawy o Policji, może to być również orzeczenie odmawiające uchylenia dotychczasowego orzeczenia, jeżeli żadna z przyczyn wznowienia nie zaistniała.
W sprawie doszło do wydania orzeczenia odmawiającego uchylenia orzeczenia dotychczasowego ze względu na brak podstaw wznowienia. Okoliczność ta nie jest kwestionowana i świadczy, że wznowienie postępowania dyscyplinarnego nie doprowadziło do zmiany lub uchylenia orzeczenia dotychczasowego, nie orzekano w sprawie ponownie co do odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Okoliczności te znajdują potwierdzenie w ustaleniach faktycznych organu oraz stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji. Prawidłowo w sprawie przyjęto, że skarżący kasacyjnie orzeczeniem nr [...] z [...] czerwca 2016 r. został prawomocnie ukarany karą dyscyplinarną na podstawie art. 134 pkt 3 ustawy o Policji (ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku). Orzeczenie dyscyplinarne nabyło walor prawomocności z dniem [...] lipca 2016 r. i pozostawało w obrocie prawnym w dacie wydawania rozkazów personalnych o odmowie przyznania nagrody rocznej za 2016 r. Okoliczności związane ze skutkami wznowienia postępowania dyscyplinarnego zostały w sprawie dostatecznie wyjaśnione i prawidłowo ocenione, w zakresie adekwatnym do przedmiotu postępowania. Nie znajdują wobec tego uzasadnienia ogólnie postawione zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zostały one nadto postawione w sposób wadliwy.
Przepis art. 7 k.p.a. zawiera kilka norm, podobnie art. 77 podzielony jest na jednostki redakcyjne zawierające różne normy postępowania. Ich powołanie w skardze kasacyjnej bez indywidualizacji naruszonych norm i bez uzasadnienia dla poszczególnych przypadków naruszenia, nie odpowiada rygorom skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Nie znajduje także potwierdzenia zarzut naruszenia przez Sąd i instancji art. 1 § 2 p.u.s.a., zgodnie z którym kontrola sądowa administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określa kryterium kontroli sądowej i mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji zastosował inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego, co w sprawie nie ma miejsca.
Nie uzasadnia uchylenia wyroku Sądu I instancji także zarzut naruszenia prawa materialnego art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji. Przepis ten nie był w sprawie stosowany, rozkaz personalny objęty postępowaniem o stwierdzenie nieważności nie był wydany na tej podstawie prawnej. Żadne okoliczności faktyczne nie wskazują również, aby badanie przesłanek nieważności rozkazu personalnego wydanego na podstawie art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji wymagało rozważenia podstaw do zastosowania art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji.
Orzeczenie dyscyplinarne zostało wydane na podstawie art. 134 pkt 3 ustawy o Policji i wymierzało karę dyscyplinarną za naruszenie dyscypliny służbowej. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej. W przypadku skarżącego odpowiedzialność dotyczyła czynu polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Kary dyscyplinarne w punktach od 1 do 6 wymienia art. 134 ustawy o Policji. Postępowanie dyscyplinarne ma zróżnicowany wpływ na prawo funkcjonariusza do nagrody rocznej, w pewnym zakresie wpływa na jej obniżenie, ale może też stanowić przyczynę pozbawiającą funkcjonariusza prawa do tej nagrody. Przepis art. 110 ust. 5 ustawy o Policji wprost przy tym przewiduje, że nagrodę roczną obniża się policjantowi, z zastrzeżeniem ust.
7. Jeżeli zatem zachodzą okoliczności wymienione w art. 110 ust. 7 ustawy o Policji, ma miejsce nie obniżenie, ale pozbawienie prawa do nagrody rocznej. Skoro w sprawie ustalono, że skarżący został ukarany karą dyscyplinarną z art. 134 pkt 3 ustawy o Policji, to rozważanie podstaw do zastosowania art. 110 ust. 5 ustawy o Policji nie znajduje uzasadnienia.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu od K. B. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawny, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych nie ma wpływu na obowiązek zwrotu stronie przeciwnej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, pojęcie kosztów postępowania nie ogranicza się do kosztów sądowych, zdefiniowanych w art. 211 p.p.s.a. i obejmuje także wynagrodzenie adwokata lub radcy prawnego.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.