Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 6/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej również jako "WSA", oddalił skargę M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie uchylił decyzji SKO z [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., uznając iż data zawarcia umowy, z której MOPS wywodzi skutki prawne dla Skarżącego wskazana w uzasadnieniu decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się Skarżący, stanowi oczywistą omyłkę pisarską, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, iż dnia [...] lutego 2010 r. zawarto umowę dotycząca odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej Pani A.G., ale jej stroną był drugi syn wyżej wymienionej – S.G., i umowa ta została dołączona do przedmiotowych akt, co winno skutkować stwierdzeniem, że podstawą rozstrzygnięcia MOPS była umowa niezawarta przez stronę, wobec braku wydania przez MOPS postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, a zatem decyzja MOPS została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 113 § 1 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji SKO i przyjęciu za tym organem, iż data zawarcia umowy, z której MOPS wywodzi skutki prawne dla Skarżącego wskazana w uzasadnieniu decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się Skarżący, stanowi oczywistą omyłkę pisarską o nieistotnym charakterze, w sytuacji, gdy w aktach sprawy faktycznie znajdowały się dwie umowy, w tym jedna niezawarta przez Skarżącego w dacie wskazanej w uzasadnieniu decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] marca 2015 r., co stanowi o istotności dokonanej omyłki i winno skutkować zwróceniem się przez SKO w [...] do organu podstawowego o rektyfikację wydanej decyzji;
- 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przejawiającym się w dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, co skutkowało nierzetelnym ustaleniem, że fakt nierozpatrzenia przed wydaniem decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r., wniosku Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zwolnienie z ponoszenia opłat za pobyt Pani A.G. w DPS-ie nie miał znaczenia dla wydania przedmiotowej decyzji, w sytuacji, gdy uwzględnienie tego wniosku w całości skutkowałoby bezprzedmiotowością postępowania o ustalenie wysokości i zwrot przedmiotowych opłat.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że jego wniosek o zwolnienie z opłat nie został w sposób prawidłowo rozpoznany, bowiem nie miał on możliwości zakwestionowania stanowiska organu w formie przewidzianej przez przepisy k.p.a. – został on pozbawiony prawa do rozpatrzenia sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu. Podniósł, że z wykładni językowej przepisu art. 113 § 1 k.p.a. wynika, że w sprawie sprostowania decyzji właściwy jest organ administracji, który wydał tę decyzję, wobec czego organ odwoławczy nie może prostować błędów i oczywistych omyłek w zaskarżonych odwołaniem decyzjach organu pierwszej instancji. W jego ocenie skoro w aktach sprawy znajdują się dwie umowy dotyczące odpłatności za pobyt jego matki w Domu Pomocy Społecznej, zawarte przez dwa różne podmioty, to wskazanie w uzasadnieniu jako podstawy ustaleń faktycznych umowy, której stroną nie był skarżący, nie stanowi omyłki o nieistotnym charakterze, lecz rażące naruszenie prawa, gdyż nakłada obowiązki w oparciu o niedotyczący skarżącego dokument.
Ponadto zdaniem skarżącego wydanie przedmiotowej decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku o zwolnienie z ponoszenia opłat stanowi rażące naruszenie prawa polegające na niepełnym, tj. pozbawionym przymiotu wszechstronności, rozważeniu wszelkich okoliczności sprawy przejawiającym się w przedwczesnym wydaniu przedmiotowej decyzji, która w przypadku uwzględnienia stanowiska Skarżącego mogłaby stać się bezprzedmiotowa. Zaznaczył przy tym, że warunku rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłat nie spełnia wysłanie do niego przez MOPS pisma z [...] listopada 2011 r. informującego o odmowie zwolnienia Skarżącego z ponoszenia opłaty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Odnosząc się do powołanych zarzutów przypomnieć należy, że w sprawie procedowano w trybie nadzwyczajnym, bowiem skarżący kasacyjnie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2015 r., ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi za pobyt A.G. w Domu Pomocy Społecznej w [...], filia [...].
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane w sposób precyzyjny. Zarzut pierwszy podnosi naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oparcie zarzutu rażącego naruszenia prawa wyłącznie na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niewystarczające. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie przepisu(ów) materialnego lub procesowego, który został naruszony w sposób rażący, co ma uzasadniać eliminację konkretnego aktu administracyjnego z obrotu prawnego.
Z kolei w zarzucie drugim skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 113 § 1 k.p.a., bez powiązania z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że stanowi rażące naruszenie prawa wskazanie przez organ na umowę z dnia [...] lutego 2010 r., podczas gdy umowa ze Skarżącym kasacyjnie została zawarta [...] lutego 2010 r.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Jednocześnie podkreślić należy, że kryterium oczywistości naruszenia prawa nie może być decydujące. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104 -107; por też wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955, z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1383/19, LEX nr 3056312).
Ponadto wskazuje się, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 K.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania.
Zdaniem powołanego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Analogicznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 § 1 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Niektóre jednak wady proceduralne mogą mieć wpływ na zastosowanie norm prawa materialnego. Jeżeli są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to zazwyczaj łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie.
W rozpoznawanej sprawie podnoszone naruszenie prawa polegało na przywołaniu umowy opatrzonej datą [...] lutego 2010 r., której stroną był drugi syn A.G. – S.G. Z akt administracyjnych wynika, że skarżącego wiązała umowa zawarta z Kierownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, na mocy której skarżący zobowiązał się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej w określonej tam wysokości. Jak zauważył Sąd I instancji umowa ta nie została usunięta z obrotu prawnego, ani też nie została zmieniona i wobec tego obowiązywała ona na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu przedmiotowej opłaty. W obrocie prawnym była więc umowa wiążąca skarżącego kasacyjnie. Okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji podano jako datę umowy dzień [...] lutego 2010 r. zamiast [...] lutego 2010 r. nie może być uznana za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga kasacyjna nie wykazała, że w wyniku owego błędu powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.
Sam skarżący kasacyjnie przyznaje, że dnia [...] lutego 2010 r. została zawarta umowa (strona 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Zatem podstawa materialna wydania decyzji administracyjnej w postaci umowy pomiędzy Skarżącym kasacyjnie a Ośrodkiem Pomocy Społecznej istniała, tyle że wadliwie podano jej datę. Można zatem ów błąd kwalifikować jako oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 113 k.p.a.
Jeśli chodzi o zarzut trzeci skargi to powtórzyć należy wypowiedziane na wstępie uwagi o niedoskonałościach formalnych zarzutów, które odnoszą się również i do tego zarzutu, bowiem wskazanych w nim przepisów art.: 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. nie powiązano z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od dostrzeżonych ułomności zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem pomiędzy postępowaniem administracyjnym w przedmiocie zwolnienia od ponoszenia opłat, a postępowaniem w przedmiocie zwrotu należności nie występuje taka zależność, która uzasadniałaby zawieszenie z urzędu postępowania w tej drugiej sprawie do czasu rozpoznania sprawy o zwolnienie od ponoszenia opłat.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.