Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 536/13, po rozpatrzeniu skargi M.M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 grudnia 2010 r., nr N.I-7724-194/10 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1556/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 158/11, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi Z.G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 17 grudnia 2010 r., nr N.I-7724-194/10 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 14 października 2010 r., nr GN.7221/30/2007. Zaskarżona decyzja wydana została m.in. na podstawie art. 9a i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że Skarb Państwa nabył od Z.G. własność nieruchomości składającej się z działek nr 71/2, 71/6, 70/18 i 8/7 o łącznej powierzchni 1,8121 ha na podstawie umowy sprzedaży z 30 czerwca 1975 r. Z odpisu księgi wieczystej nr 99202, urządzonej dla działki nr 154/1, odpowiadającej aktualnej działce nr 2051 wynika, że jej użytkownikiem wieczystym jest Gmina Miasto [...] (na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z 27 października 1994 r. i oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu).
Wpisu prawa użytkowania wieczystego dokonano w dniu 30 stycznia 1997 r. Organ powołał treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że Gmina Miasto [...] jako osoba prawna będąca uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, nabywając prawo użytkowania wieczystego ujawnione następnie w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy, spowodowała, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie mogło okazać się skuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 158/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 14 października 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Starosta [...] decyzją z 12 grudnia 2008 r., GN 7221/30/2007 odmówił zwrotu przedmiotowej działki na podstawie art. 229 powołanej ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Podkarpacki decyzją z 4 grudnia 2009 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wojewoda zanegował możliwość zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 229 ustawy. Mimo takiego stanowiska Wojewody Starosta decyzją z 14 października 2010 r. ponownie odmówił zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a Wojewoda decyzję tę utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie powyższa decyzja rażąco naruszała art. 8, w związku z art. 110 kpa. Skoro Wojewoda Podkarpacki własną decyzją z 4 grudnia 2009 r. wykluczył możliwość, aby w sprawie mógł mieć zastosowanie przepis art. 229 ustawy, to związał się w ten sposób dokonaną wykładnią przepisów prawa, a strona miała prawo zakładać (działając w zaufaniu do organów Państwa), że organ od tej oceny prawnej nie odstąpi, skoro nie nastąpiło wyeliminowanie powyższej decyzji z obrotu prawnego.
Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji w ogóle nie przypomniano, że w granicach sprawy administracyjnej pozostaje uprzednia decyzja kasacyjna organu z 4 grudnia 2009 r., co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Związanie doręczoną decyzją ostateczną, o jakim mowa w art. 110 kpa, trwa dopóty, dopóki nie ustanie jej moc obowiązująca. Moc ta ustanie, jeśli decyzja zostanie usunięta z obrotu prawnego czy to wskutek kontroli sądu administracyjnego, czy też wobec zastosowania przewidzianych kodeksem trybów jej weryfikacji.
Sąd podzielił pogląd prezentowany w decyzji Wojewody Podkarpackiego z 25 października 2009 r., że w rozumieniu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami osobą trzecią nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego i odwołał się do stanowiska wyrażonego w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99. Naczelny Sąd Administracyjny przytoczonym na wstępie wyrokiem uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 158/11. W uzasadnieniu wskazał, że z pozostającej w obrocie prawnym decyzji odwoławczej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa nie wynika związanie dokonaną w niej wykładnią przepisów materialnoprawnych. W żadnym razie do wniosków takich nie uprawnia regulacja zawarta w art. 110 kpa. Jedynie w przypadku, gdyby decyzja taka została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, co w sprawie nie miało miejsca, to wówczas wykładnia taka obowiązywałaby przy dalszym rozpatrywaniu sprawy.
Jednakże wówczas, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej Gminy Miasta [...], byłoby to związanie oceną prawną i wskazaniem co do dalszego postępowania wyrażonym przez sąd administracyjny (art. 153 i 170 p.p.s.a.). Decyzja z 4 grudnia 2009 r. nie mogła stworzyć dla strony żadnych gwarancji, że sprawa zostanie rozstrzygnięta zgodnie z wyrażoną w tej decyzji wykładnią art. 229 powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również wykładnię art. 229 powołanej ustawy, jaka dokonana została w wyroku tego Sądu z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 914/09. Wyjaśnił również, że nabycie przez gminę w drodze umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości (w sprawie niniejszej prawa użytkowania wieczystego) i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 229 tej ustawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustanowione w ustawie na rzecz gminy prawo pierwokupu, stanowiące podstawę jej uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych podmiotów obrotu cywilnego, w żaden sposób nie mogło pozbawić działania gminy w tej sprawie charakteru cywilnoprawnego. Nabycie prawa użytkowania wieczystego w powyższy sposób i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje spełnienie przesłanek z art. 229. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwała z 19 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99 dotyczyła sytuacji, gdy gmina uzyskała tytuł własności nie w drodze umowy cywilnoprawnej, a w drodze decyzji administracyjnej i stwierdził, że rozróżnienia wymaga funkcjonowanie Skarbu Państwa w ramach imperium i dominium. Skarb Państwa wykonując swoje uprawnienia w ramach dominium, jako podmiot prawa cywilnego, może być uznany za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Analogiczna sytuacja występuje w przypadku gminy, która jako jednostka samorządu terytorialnego ma z mocy art. 164 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP osobowość prawną, przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe. O osobowości prawnej gminy stanowi również art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Działając w sferze dominium gmina jest równoprawnym uczestnikiem obrotu gospodarczego i w konsekwencji ma do niej zastosowanie art. 229, czego nie może wyłączyć skorzystanie z ustawowego prawa pierwokupu. W sytuacji, gdy gmina jako osoba trzecia podlega ochronie przewidzianej w art. 229 ustawy, niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, wywłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 536/13 oddalił skargę i wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 p.p.s.a. przewiduje, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadku w ustawie przewidzianej także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Poddając zaskarżoną decyzję ponownej kontroli w zakresie wyżej opisanym, na wstępie Sąd I instancji stwierdził, że nie nastąpiły okoliczności wyłączające związanie Sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1556/11. W szczególności Sąd orzekający związany jest poglądem, że nabycie przez gminę w drodze umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości (w sprawie niniejszej prawa użytkowania wieczystego) i wpisania tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 229 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd zawarty w uchwale tego Sądu z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99 oraz wykładnię art. 229 ustawy zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 914/09.
Z odpisu księgi wieczystej nr 99202 urządzonej dla przedmiotowej działki nr 154/1 o pow. 1,3266 ha (obecnie działka nr 2051) wynika, że użytkownikiem wieczystym jest Gmina Miasta [...], a prawo użytkowania wieczystego na rzecz tego podmiotu zostało wpisane w dniu 30 stycznia 1997 r. Zgodnie z art. 229 ustawy roszczenie, o których mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z mocy art. 242 ustawy, ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 1 stycznia 1998 r. Przepis art. 229 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie.
Zaznaczyć przy tym należy, że wskazany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Istotne jest, aby prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione przed 1 stycznia 1998 r. Przepis art. 229 ustawy jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 ustawy (wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1250/10, LEX nr 990163). Materiał dowodowy wskazuje, że negatywna przesłanka do prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości istniała w dacie wejścia ustawy w życie. Z tej przyczyny bez znaczenia dla sprawy o zwrot jest badanie przesłanek określonych w art. 137 ustawy, a w konsekwencji uznano za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 kpa, zgłoszone w tym przedmiocie przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 536/13 do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M.M. (następca prawny Z.G.).
Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:
1 - naruszenie prawa materialnego, czyli art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, albowiem w ocenie autora skargi kasacyjnej inny jest zakres wykładni pojęć "wygasa" z art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz "nie przysługuje" z art. 229 tejże ustawy. Pod pojęciem "wygasa" należy rozumieć całkowitą i trwałą utratę danego uprawnienia, natomiast sformułowanie "nie przysługuje" jasno wskazuje, że stan ten może ulec zmianie, tj. w przyszłości po zaistnieniu odpowiednich przesłanek podmiot może odzyskać wskazane uprawnienie. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił przy tym, że w jego ocenie powyższy zarzut nie sprzeciwia się treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem okoliczności te nie były przedmiotem wykładni prawa ustalonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie.
2 - naruszenie przepisów procesowych mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Podkarpackiego art. 7, 8, 77, 80, 86, 89 kpa oraz art. 15 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2, jak również art. 107 § 1 i 3 kpa.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Podkarpackiego art. 7, 8, 77, 80, 86, 89 kpa oraz art. 15 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 jak również art. 107 § 1 i 3 kpa. Zarzuty te należy uznać za całkowicie chybione.
Przepis art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny powołany art. 1 nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby go naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Taka jednak sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Podobnie przedstawia się kwestia przepisu art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne.
Przepis art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje zatem na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Z tej przyczyny przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić, jeśli sąd I instancji nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo i przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem.
Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd w rozstrzygnięciu jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałaby skarżąca, nie może stanowić o naruszeniu powołanego art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Reasumując stwierdzić należało, że zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony kwestionowanym wyrokiem, bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu i prawidłowo zastosował środek przewidziany w art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Także zarzut naruszenia przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Podkarpackiego art. 7, 8, 77, 80, 86, 89 kpa oraz art. 15 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 jak również art. 107 § 1 i 3 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia.
Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji (w zgodzie z art. 107 § 3 kpa) przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które miały lub mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził wystarczający materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Również ten zarzut uznać należy za niezasadny. Art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi generalną zasadę, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Jednak od zasady tej powołana ustawa przewiduje wyjątek w art. 229. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten wyznacza granice skuteczności roszczenia z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust.
3. W przypadku spełnienia się zawartych w art. 229 ustawy warunków uniemożliwia on dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego też w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ustawy nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia.
Jak wynika z akt sprawy nieruchomość odpowiadająca istniejącej w ewidencji gruntów w dacie rozpatrywania sprawy przez organy administracji publicznej części działki nr 2051 została zbyta przez Z.G. aktem notarialnym z 30 czerwca 1975 r. Działka nr 154/1, z której powstała później działka nr 2051, stała się następnie przedmiotem wieczystego użytkowania Gminy Miasta [...] na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z dnia 27 października 1994 r. oraz oświadczenia Gminy o wykonaniu prawa pierwokupu. Prawo wieczystego użytkowania Gminy zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr 99202 w dniu 30 stycznia 1997 r.
Podkreślić należy, że kwestię prawidłowości zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wcześniej w rozpatrywanej sprawie wyroku z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1556/11. Obecnie podnoszone w tym zakresie argumenty skarżącej kasacyjnie są w istocie nieuprawnioną próbą polemiki ze stanowiskiem i argumentami zawartymi w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1556/11, z którego rozstrzygnięciem skarżąca kasacyjnie nie może się najwyraźniej pogodzić. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie ma podstaw, by ochroną przewidzianą w art. 229 obejmować gminę, jeżeli nabycie przez nią prawa do nieruchomości nastąpiło w wyniku komunalizacji, tj. nabyła z mocy prawa lub przekazania, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), gdyż nabycie własności przez gminę na takiej podstawie nie jest rezultatem obrotu cywilnoprawnego, co jest przesłanką zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Jednakże nabycie przez gminę w drodze umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości (w sprawie niniejszej prawa użytkowania wieczystego) i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 229 tej ustawy. Ustanowione bowiem w ustawie na rzecz gminy prawo pierwokupu, stanowiące podstawę jej uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych podmiotów obrotu cywilnego, w żaden sposób nie mogło pozbawić działania gminy w tej sprawie charakteru cywilnoprawnego. Nabycie prawa użytkowania wieczystego w powyższy sposób i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje spełnienie przesłanek z art. 229.
Podstawowe zatem znaczenie ma zatem wyjaśnienie, w jaki sposób Gmina w rozpatrywanej sprawie uzyskała sporne użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości, czyli jaki akt jest podstawą wpisu jej prawa do księgi wieczystej (umowa cywilnoprawna czy decyzja administracyjna). Rozróżnienia bowiem wymaga funkcjonowanie gminy w ramach imperium i dominium. Gmina wykonując swoje uprawnienia w ramach dominium, jako podmiot prawa cywilnego, może być uznana za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działając w sferze dominium gmina jest równoprawnym uczestnikiem obrotu gospodarczego i w konsekwencji ma do niej zastosowanie art. 229 ustawy, czego nie może wyłączyć skorzystanie z ustawowego prawa pierwokupu. W rozpatrywanej sprawie działka nr 154/1, z której powstała później działka nr 2051, była przedmiotem wieczystego użytkowania Gminy Miasto [...] na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z 27 października 1994 r. oraz oświadczenia o wykonaniu przez Gminę prawa pierwokupu.
Prawo wieczystego użytkowania Gminy zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr 99202 w dniu 30 stycznia 1997 r. na podstawie aktu cywilnoprawnego. Oznacza to, że w sytuacji takiej gmina (działając w sferze dominium) jako osoba trzecia podlega ochronie przewidzianej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie zatem od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy też nie, w takiej sytuacji wywłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.