Wyrok NSA z 29 sierpnia 2022 r., I OSK 2875/20

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 29 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich oraz [...] – Stowarzyszenia [...]

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1794/18

Skład

Sędzia NSA Marian Wolanin przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Marek Stojanowski
Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik
starszy asystent sędziego Joanna Dąbrowska protokolant

Sprawa

w sprawie ze skarg C.N., M.T. i Z.N. oraz Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 16 lipca 2018 r., nr KR II R 12/18 w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego

Sentencja

1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi;
2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania między stronami.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1794/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skarg C. N., M. T. i Z. N. oraz Miasta [...], uchylił decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 16 lipca 2018 r., nr KR II R 12/18, w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 21 września 2011 r., nr 404/GK/DW/2011 i odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej o powierzchni [...] m2, położonej w Warszawie przy ul. [...], opisanej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], z obrębu [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że nieruchomość warszawska, położona przy ul. [...], została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm., dalej: "dekret warszawski"). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z [...] sierpnia 1949 r. tytuł własności gruntu, hip. nr [...], uregulowany był przez zastrzeżenie na A. B. B. (następnie po zmianie nazwiska O.) co do 9/12 części i M. S. co do 3/12 części niepodzielnie. W dniu 13 sierpnia 1947 r. M. S. wystosował do Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy pismo, które zostało następnie zakwalifikowane jako wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. W związku z tym organ ten wezwał do uiszczenia opłaty manipulacyjnej. Objęcie tego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło 14 sierpnia 1947 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 14 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Następnie 19 kwietnia 1948 r. A. O. wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 13 lutego 1950 r., nr WPb/7760/49P, odmówił A. O. przywrócenia terminu do złożenia wymienionego wniosku. Natomiast orzeczeniem administracyjnym z 14 lutego 1950 r., nr PB/1008/50/U, Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, uznając, że wniosek dekretowy nie został złożony. Ponadto stwierdził, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren powyższej nieruchomości przeznaczono pod użyteczność publiczną, tj. budownictwo biurowe. Orzeczenie zostało skierowane do A. O. oraz Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego, jako zarządcy mienia opuszczonego przez M. S. Decyzją z 27 marca 2003 r., nr KOC/500/Go/02, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność powołanej decyzji z 14 lutego 1950 r. Następnie aktem notarialnym z [...] września 2005 r., rep. A nr [...], L. G. i E. S. (następcy prawni M. S.) sprzedali Z. i C. małżonkom N. przysługujący im udział wynoszący łącznie 3/12 części w prawach i roszczeniach, wynikających z art. 7 ust. 1-4 dekretu warszawskiego, o ustanowienie prawa użytkowania wraz z wszelkimi prawami do odszkodowania z jakiegokolwiek tytułu oraz wszelkie pozostałe prawa i roszczenia przysługujące w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...], róg ulicy [...] nr [...] w Warszawie pod hip. [...] za cenę w kwocie 60.000 zł. Także kolejnym aktem z tej daty rep. A nr [...], T. O., E. O. i W. O. (następcy prawni A. O.) sprzedali na współwłasność M. T. oraz Z. i C. małżonkom N. udział wynoszący łącznie 9/12 części w prawach i roszczeniach, wynikających z art. 7 ww. dekretu, o ustanowienie prawa użytkowania wraz z wszelkimi prawami odszkodowania z jakiegokolwiek tytułu oraz wszelkie pozostałe prawa i roszczenia przysługujące im z innego tytułu - w odniesieniu wyłącznie do ww. nieruchomości za cenę w kwocie 40.000 zł.

Ponownie rozpoznając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 21 września 2011 r., nr 404/GK/DW/2011, ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni 137 m2, położonego w Warszawie przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...], na rzecz M. T. (w udziale wynoszącym 6/12 części gruntu), Z. i C. małżonków N. (w udziale wynoszącym 6/12 części gruntu - na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej). Ponadto ustalił czynsz symboliczny z tego tytułu. W decyzji stwierdzono ponadto, że będzie ona stanowiła, z chwilą gdy stanie się ostateczna, podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wymienionego gruntu. Natomiast ustanowienie wskazanego prawa nastąpi z równoczesną sprzedażą budynku tam się znajdującego. Decyzją z 16 lipca 2018 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich uchyliła powyższe orzeczenie z 21 września 2011 r. i odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, w uzasadnieniu wskazując przyczyny takiego rozstrzygnięcia.

Uchylając powołaną decyzję Komisji z 16 lipca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził przede wszystkim brak prawidłowego sformułowania treści decyzji, gdyż nie odnosi się ona do konkretnego adresata, a taki jest wymóg wynikający z art. 107 kpa. Rozstrzygnięcie określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 kpa) jest kwintesencją decyzji, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów. Sentencja decyzji stanowi jej najważniejszą część i winna być sformułowana w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały dla stron. Takim wymogom nie odpowiada zaskarżona decyzja Komisji, gdyż po uchyleniu decyzji reprywatyzacyjnej wskazuje jedynie na "odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego". Sentencja decyzji może więc budzić wątpliwość, czy odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dotyczy nabywców roszczeń dekretowych, czy spadkobierców A. O. i M. S. Wszak w chwili orzekania przez Komisję nastąpił już cywilny obrót roszczeniami z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Takie rozstrzygnięcie Komisji narusza art. 107 § 1 pkt 3 kpa, ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wskazuje podmiotu, którego dotyczy odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Skoro przepisy dekretu warszawskiego nie zostały uchylone, to - zdaniem Sądu I instancji - w stosunku do zdarzeń prawnych podpadających pod hipotezę normy zawartej choćby w art. 7 tego dekretu, należy tę normę stosować i uwzględniać wypracowany dotychczas w orzecznictwie i doktrynie prawniczej sposób jej wykładni. W związku z tym Sąd uznał, że przesłanka posiadania gruntu, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, nie dotyczy dotychczasowego właściciela gruntu oraz osób jego prawa reprezentujących, lecz wyłącznie następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej. Sąd obszernie uzasadnił swoje stanowisko, także w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wskazując na brak podstaw do przypisania Prezydentowi m.st. Warszawy takiego charakteru naruszenia prawa co do kwestii dotyczącej spełnienia dekretowego warunku posiadania nieruchomości przez wnioskodawców ustawienia prawa własności czasowej.

Również co do oceny Komisji przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej, jako mającego charakter rażąco sprzeczny z interesem społecznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, ze zm., dalej: "ustawa), przez rażącą niewspółmierność ceny nabycia roszczenia do wartości nieruchomości warszawskiej, Sąd stwierdził, że kompetencja do ustalenia nieważności umowy zbycia roszczeń ze względu na nabycie za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości, należy do sądu cywilnego. Powołanie się przez Komisję na tę okoliczność jest możliwe tylko przy istnieniu w obrocie prawnym stwierdzającego ją prejudykatu w postaci stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Komisja, będąc organem administracji publicznej, nie jest kompetentna do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen, gdyż nie przyznają jej ku temu uprawnień ani przepisy ustawy, ani przepisy kpa. Nie zachodzi zatem przypadek, o którym mowa w art. 2 § 3 kpc, a więc sytuacja, gdzie określona kategoria spraw o charakterze cywilnym, przekazana zostaje do właściwości innych organów. Zdaniem Sądu, w procedurze administracyjnej regulowanej przepisami kpa, którego rozwiązania częściowo recypowane zostały do ustawy, sytuacja, gdy możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej uwarunkowana jest uzyskaniem prejudykatu innego organu lub sądu stwierdzającego wiążąco zaistnienie określonego zdarzenia, z którego wadliwość decyzji ma wynikać, nie jest niczym szczególnym i nie budzi większych kontrowersji.

W ocenie Sądu I instancji, zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości w działaniu organów administracji i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji administracyjnych - o czym stanowi wprost art. 3 pkt 2 ustawy. Ustawodawca wyposażył też Komisję w szereg uprawnień, w tym uprawienia prokuratorskie o jakich mowa w kpc czy kpa. Komisja jako organ administracji publicznej ma zatem całe spektrum środków służących realizacji ustawowych zadań. Dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy są bardzo obszerne i zawierają nie tylko dowody związane z przedmiotową nieruchomością, ale również dotyczą nieruchomości sąsiednich położonych przy ul. [...], [...] i [...]. Wynikają z nich fakty, które pozostały całkowicie poza zainteresowaniem Komisji prowadzącej niniejsze postępowanie, a mianowicie kwestia usytuowania budynków aktualnie znajdujących się na gruncie w stosunku do dawnych nieruchomości hipotecznych nr [...] i [...]. Z tych dokumentów wynikają dwie okoliczności: przekroczenie granic dawnych nieruchomości hipotecznych nr [...] i [...] w stosunku do aktualnego usytuowania budynków znajdujących się na gruncie oraz "przenikanie" lokali w budynkach położonych przy ul. [...] i [...]. Na te kwestie zwróciła także uwagę w swoim piśmie z 20 listopada 2019 r. przedstawicielka Stowarzyszenia (nota bene członkini Społecznej Rady działającej przy Komisji). Także Prezydent m. st. Warszawy skierował pismem z 20 czerwca 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o stwierdzenie nieważności trzech decyzji, w tym decyzji dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] (pochodzącej z dawnej nieruchomości hip. nr [...]), wskazując w nim na wadliwość podziału nieruchomości, gdyż nie uwzględnia on wykraczających poza granice hipoteczne lokali. Ponieważ te okoliczności mają znaczenie dla oceny ważności kwestionowanej decyzji reprywatyzacyjnej, winny być przedmiotem pogłębionej analizy Komisji w kontekście przesłanek określonych w art. 30 ustawy.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku pełnomocnik Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

• art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy, przez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę jego zastosowania, z uwagi na uznanie, że wprowadzona ustawą o Komisji przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 5, może znaleźć zastosowanie pod warunkiem wcześniejszego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego nieważność umowy zbycia roszczeń do nieruchomości dekretowej z uwagi na występującą w jej ramach niewspółmierność świadczeń między stronami stosunku prawnego, przy czym ww. błędna wykładnia ww. przepisów ustawy doprowadziła Sąd do uznania braku podstaw do uchylenia nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję w oparciu o ww. przesłankę, zgodnie z którą przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, ponieważ nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, podczas gdy dokonanie właściwej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji Komisji pozwalało na uznanie, że w przypadku nieruchomości oznaczonej jako dz. o nr ew. [...] (obręb [...]) o pow. [...] m2 położonej w Warszawie przy ul. [...], wydanie decyzji reprywatyzacyjnej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym z uwagi na rażący brak ekwiwalentności świadczeń stron mający miejsce w umowie dotyczącej przeniesienia roszczeń do ww. nieruchomości, co uprawniało Komisję do uchylenia w całości nadzorowanego aktu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy, a następnie orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy,
• art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 27 i w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art 29 ust. 2-4 ustawy, przez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę jego zastosowania, z uwagi na uznanie, że wprowadzona ustawą o Komisji przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 5, może znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, w których doszło wcześniej do stwierdzenia nieważności umowy cywilnoprawnej dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej z uwagi na brak ekwiwalentności świadczeń, podczas gdy treść powołanego przepisu nie uzależnia możliwości jego zastosowania od wcześniejszego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia wyroku sądu powszechnego potwierdzającego nieważność czynności prawnej dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej - dokonanie właściwej wykładni powołanego przepisu w powiązaniu z ustaleniem przez Komisję wartości nieruchomości warszawskiej na podstawie art. 27 ustawy, jest wystarczające dla stwierdzenia, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, co w konsekwencji powoduje, że Komisja po stwierdzeniu spełnienia przesłanki niewspółmierności roszczeń przewidzianej w powołanym na wstępie przepisie, jest uprawniona do wzruszenia nadzorowanego aktu,
• art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 ustawy w zw. z art. 2, art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji odmowę ich zastosowania przez Sąd, co wynikało z uznania powyższych przesłanek ustawowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia wydanego przez Komisję za niewystarczające (niesamodzielne) dla wzruszenia nadzorowanej w postępowaniu rozpoznawczym decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy rolą Sądu jest przestrzeganie i stosowanie przepisów obowiązującego prawa o randze ustawowej, uchwalonego w prawem przewidzianym trybie przez powołane ku temu instytucje, a nie dokonywanie oceny procesu legislacyjnego, zasadności i możliwości orzekania na podstawie obowiązujących przepisów o randze ustawowej, które to działanie doprowadziło finalnie do odmowy stosowania ww. przepisów ustawy, prowadząc do pogwałcenia zasad powszechności obowiązywania i domniemania konstytucyjności norm stanowionego prawa,
• art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, przez błędną wykładnię i uznanie prawidłowości w pomijaniu przez Prezydenta m. st. Warszawy zbadania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowego właściciela i jego następców prawnych podczas wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, co oparto na poglądzie, że wymóg "posiadania" gruntu przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego nigdy nie dotyczył dotychczasowego właściciela, z kolei odnośnie następców prawnych właściciela wymóg ten przestał obowiązywać po dacie 1 stycznia 1947 r., gdy tymczasem art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przewiduje niezmiennie wymóg posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w stosunku do właściciela i następców prawnych właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a której to powinności przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono jak przyznaje sam Prezydent m. st. Warszawy (w złożonej skardze), co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem przez Sąd wszystkich skarg złożonych na decyzję Komisji, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia decyzji Komisji o art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy,
• art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez błędną wykładnię i uznanie, że sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego) względem tak właściciela jak i jego następców prawnych, przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa, jak również naruszenie prawa w stopniu podstawowym, podczas gdy jeżeli warunkiem przyznania prawa użytkowania wieczystego (własności czasowej) było spełnienie łącznie trzech przesłanek, a organ sprawdza jedynie zaistnienie dwóch, odstępując w całości od weryfikacji spełnienia trzeciej przesłanki, to tym samym dopuszcza się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego,
• art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, przez uznanie, że spełnienie przesłanki posiadania gruntu zarówno w kontekście właściciela nieruchomości, jak i następców prawnych właściciela, nie stanowiło warunku uwzględnienia wniosku dekretowego, gdyż jedyne kryterium przy badaniu wniosków dekretowych stanowiła ocena przesłanki zgodności korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy w odniesieniu do właściciela gruntu oraz następców prawnych właściciela gruntu, warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku, obok przesłanki planistycznej było również posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku oraz złożenie wniosku w przepisanym prawem terminie,
• art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 kpa, przez odmowę jego zastosowania z uwagi na uznanie, że spełnienie warunku "posiadania" musi zostać ocenione jako niewątpliwe w przypadku składania wniosku dekretowego przez dotychczasowego właściciela z uwagi na sam fakt przysługującego mu prawa własności nieruchomości, podczas gdy żaden z przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, jak i w okresie po nim następującym, nie wprowadzał domniemania prawnego prowadzącego do automatycznego przypisania podmiotowi właścicielskiemu atrybutu posiadania z samego faktu przysługującego mu prawa własności rzeczy,
• art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 kpa, przez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, z uwagi na przyjęcie, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 30 ust 1 pkt 4b ustawy może nastąpić tylko wówczas, gdy Komisja ustali, że dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu nieruchomości, bowiem sam brak ustaleń ze strony organu dekretowego, co do posiadania - w szczególności jeśli owo posiadanie po stronie podmiotów uprawnionych w rzeczywistości wystąpiło - nie może prowadzić do postawienia organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy skorzystanie przez Komisję z przesłanki wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy: (a) nie jest uzależnione od poczynienia jednoznacznych ustaleń w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją, że w konkretnym przypadku dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu gruntu w dacie składania wniosku dekretowego, albowiem takiego obowiązku nie przewidziano w żadnym z przepisów ustawy; (b) nie jest powiązane z kwestionowaniem przez Komisję okoliczności posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych w dacie składania wniosku dekretowego, gdyż ustawa takiego warunku w kontekście skorzystania z powołanej przesłanki nie przewiduje, co uprawnia stwierdzenie, że przedstawione wyżej, odmienne stanowisko Sądu jest sprzeczne z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, które Komisja może podjąć w ramach zakończenia postępowania rozpoznawczego,
• art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 kpa oraz w zw. z art. 16 § 1 kpa, przez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę ich zastosowania, co oparto na uznaniu, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, podczas gdy zgodnie z treścią art. 30 ust 1 pkt 4b ustawy, Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust 1 dekretu warszawskiego, zaś w przypadku wykazania braku spełnienia owego obowiązku przez organy administracyjne, Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1-4 ustawy,
• art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez błędną wykładnię i uznanie, że sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego) przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa, podczas gdy, jeżeli warunkiem przyznania prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) było spełnienie łącznie trzech przesłanek, a organ sprawdza jedynie zaistnienie dwóch, odstępując w całości od weryfikacji spełnienia trzeciej przesłanki, to tym samym dopuszcza się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego,
• art. 1, art. 2 ust, 1, art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 1-2 i 12-13 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 143 w zw. z art. 46 § 1 i art. 47 § 1 w zw. z art. 48 kc, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomość gruntowa będąca przedmiotem nadzorowanej w postępowaniu przed Komisją decyzji reprywatyzacyjnej nie jest usytuowana stricte w pasie drogowym, ale na gruncie znajdującym się na nasypie usytuowanym nad budowlą drogową (tunelem), przez którą przebiega [...] będącą drogą publiczną, a nadto stwierdzenie, iż pionowe granice nieruchomości mogą być różne dla różnych nieruchomości, co w konkretnym przypadku powoduje, że granice pionowe nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką mogą kończyć się na wysokości nasypu i jest to zgodne z treścią przepisów prawa, ergo nie można wykluczyć ustanowienia na takim gruncie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust 1 dekretu warszawskiego, podczas gdy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na działce ewidencyjnej wchodzącej w skład drogi publicznej jest niedopuszczalne, albowiem: (a) taka nieruchomość jako res extra commercium może być przedmiotem prawa własności zastrzeżonym tylko dla podmiotów publicznych określonych w art. 2a ustawy o drogach publicznych, co wyklucza obrót na rzecz podmiotów prywatnych, w tym przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego na rzecz przeddekretowego właściciela lub jego następców prawnych; (b) pas drogowy, podobnie jak nieruchomość gruntowa, ma charakter trójwymiarowy, obejmując grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, zaś w obecnym stanie prawnym brak przepisów o tzw. własności warstwowej, co skutkuje tym, że obszar znajdujący się na płycie tunelu wchodzącego w skład drogi publicznej winien stanowić własność publiczną wyjętą z publicznego obrotu, uniemożliwiając tym samym jej przyznanie na rzecz podmiotu prywatnego; (c) część struktury budynkowej, która znajduje się w przestrzeni nad gruntem stanowiącym własność publiczną, jest częścią składową gruntu i nie może stanowić odrębnego od gruntu przedmiotu własności; (d) takiej możliwości nie przewiduje przepis art. 22 ustawy o drogach publicznych.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: "ppsa"), w zw. z art. 29 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a i 5 ustawy oraz w zw. z art. 30 ust 1 pkt 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, przez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z uznania, że w stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy żadna ze wskazanych, jako podstawy rozstrzygnięcia decyzji, przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy nie mogła prowadzić do uznania naruszenia prawa, co wyklucza możliwość uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję, podczas gdy Komisja działając w oparciu przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy była uprawniona do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i następnie orzeczenia co do istoty sprawy, w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 30 ustawy - tj. pkt 4, 4b i 5 danego przepisu ustawy - przewidujących niezależne podstawy wzruszenia decyzji,
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez uchylenie decyzji Komisji i uznanie wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent m. st. Warszawy, wydając decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się rażącego naruszenia prawa przez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku, podczas gdy kwestionowane przez Sąd stanowisko Komisji odnośnie zasadności w stwierdzeniu naruszenia prawa w podanym zakresie było prawidłowe i jako takie uzasadniało wyeliminowanie nadzorowanego aktu w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy,
• art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art 107 § 3 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, przez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie wadliwości w stwierdzeniu przez Komisję, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej miało miejsce w sytuacji, gdy przeddekretowi właściciele nieruchomości nie spełnili przesłanki posiadania gruntu w rozumieniu art. 7 ust 1 dekretu warszawskiego, podczas gdy dokonana w tym zakresie ocena Komisji była prawidłowa i znajdowała oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, albowiem posiadanie nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli w dacie składania wniosku dekretowego było wykluczone przykładowo z uwagi na fakt realizacji w latach 1947-1949 inwestycji publicznej w postaci budowy Trasy W-Z, która swym zasięgiem obejmowała grunt uregulowany w księdze hipotecznej oznaczonej numerem hip. 453,
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 kpa, przez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie, że spełnienie warunku posiadania przez przeddekretowego właściciela gruntu musi zostać ocenione jako niewątpliwe w związku z przysługującym mu na datę wejścia w życie dekretu warszawskiego prawem własności, co wyklucza w danym przypadku odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy żaden z przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, jak i w okresie po nim następującym, nie wprowadzał domniemania prawnego prowadzącego do automatycznego przypisania podmiotowi właścicielskiemu posiadania z samego faktu przysługującego mu prawa własności rzeczy,
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy w zw. z art. 27 ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1, arb 107 § 3 i art. 80 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, przez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie wadliwości w stwierdzeniu przez organ, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, podczas gdy dokonana w tym zakresie ocena Komisji była prawidłowa i znajdowała oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie,
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 i 5 kpa, przez uznanie, że niewymienienie w rozstrzygnięciu decyzji Komisji nazwy i siedziby podmiotu - adresata, do którego skierowano odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego stanowi naruszenie ww. przepisu kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia kontrolowanej decyzji przez Sąd, podczas gdy treść decyzji Komisji zawiera prawidłowe oznaczenie strony - adresata rozstrzygnięcia, umożliwiając jednoznaczną identyfikację zindywidualizowanego podmiotu, któremu odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu,
• art 141 § 4 ppsa, przez sporządzenie uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej, a to jest poprzez jego niejasną oraz nielogiczną w odbiorze formułę, a nadto popadanie przez Sąd w daleko idące sprzeczności wewnętrzne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną argumentację zarzutów mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W kolejnej skardze kasacyjnej od omawianego wyroku, złożonej przez pełnomocnika [...] - Stowarzyszenie [...], zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 134 ppsa w zw. z art. 3 § 1 kpa w zw. z art, 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy w zw. z art. 15 kpa art. 78 Konstytucji RP, przez zawarcie w skarżonym wyroku zaleceń co do wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego przez Komisję w sytuacji, gdy z ustaleń Sądu wynika, iż nie została przez Komisję w ogóle dotąd rozpoznana sprawa administracyjna wobec oznaczonych adresatów (brak oznaczenia adresatów praw i obowiązków decyzji Komisji to jest stron postępowania), a tym samym pozbawienie stron zaskarżonym wyrokiem prawa do rozpoznania sprawy w postępowaniu przed Komisją w I instancji,
• art. 134 ppsa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz w zw. z art. 238 kc i art. 71 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 214 tej ustawy w zw. z § 2 pkt 3 oraz § 3 uchwały XVIll/579/2007 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 8 listopada 2007 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości m.st. Warszawy w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach określonych w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gmntów na obszarze m.st. Warszawy oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w granicach sprawy na skutek niedostrzeżenia przez Sąd, iż decyzja Prezydenta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż błędnie ustala czynsz symboliczny i nie ustala wymaganej przepisami prawa opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste,
• art. 134 ppsa w zw. z art. 141 § 1 i § 4 ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, art. 232 § 1 kc, art. 140 i art. 143 kc w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 4 pkt 1 tej ustawy, przez nienależyte wykonanie obowiązku rozpoznania sprawy w jej granicach na skutek niedostrzeżenia przez Sąd, że decyzja reprywatyzacyjna powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego ex tunc (stwierdzenie nieważności), gdyż przedmiotem użytkowania wieczystego jest grunt stanowiący w części drogę wojewódzką, będącą własnością samorządu województwa, a nie gminy, co uszło uwadze Komisji,
• art. 134 ppsa w zw. z art. 6 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP na skutek niedostrzeżenia przez Sąd, iż decyzja reprywatyzacyjna powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na to, że narusza zasadę legalizmu, gdyż nakłada na adresata obowiązki i warunki niedopuszczone ustawą co do zapewnienia właścicielowi drogi znajdującej się na nieruchomości możliwości korzystania z niej, w sytuacji, gdy takie prawo przysługuje właścicielowi drogi wojewódzkiej z ustawy, to jest na mocy przepisów ustawy o drogach publicznych oraz na podstawie przepisów o ochronie własności, co uszło uwadze Komisji,
• art. 134 ppsa w zw. z art. 1 i art. 2 ppsa oraz art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 141 §1 ppsa oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b oraz pkt 5 ustawy, przez uchylenie się od dokonania kontroli zaskarżonej decyzji Komisji według kryterium legalizmu na skutek dowolnej, otwartej odmowy stosowania przez Sąd przepisów - odpowiednio - art. 30 ust. 1 pkt 4b oraz pkt 5 ustawy.

W omawianej skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 143 kc, przez błędną wykładnię oraz art. 140, art. 232 § 1 i art. 46 § 1 kc w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 4 pkt 1 tej ustawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie,
• art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, przez jego niewłaściwą wykładnię: sprzeczną z zasadami logiki prawniczej, dokonaną w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, perspektywy historycznej i celu prawnego dekretu warszawskiego jako elementu stabilizującego stan prawny gruntów warszawskich, przejętych na własność przez m.st. Warszawę, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że przesłanka posiadania nie dotyczy dawnych właścicieli hipotecznych składających wniosek o przyznanie własności czasowej, posiadania nie należy łączyć z koniecznością faktycznego władania gruntem,
• art. 2 oraz art. 10 w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy, przez naruszenie zasady trójpodziału władzy, na skutek nieuprawnionej odmowy stosowania przez Sąd przepisu art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy,
• art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, przez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W piśmie z 25 sierpnia 2020 r. pełnomocnik m.st. Warszawy udzielił odpowiedzi na skargi kasacyjne, wnosząc o ich oddalenie i szeroko argumentując niezasadność zarzutów kasacyjnych.

W piśmie z 7 września 2020 r. pełnomocnik M. T., Z. N. i C. N. udzielił odpowiedzi na skargi kasacyjne, wnosząc o ich oddalenie z argumentacją podważającą zasadność zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi kasacyjne złożone w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie w związku z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, w odniesieniu do normatywnie określonego zakresu podmiotowego przyznania przez ustawodawcę praw w dekrecie warszawskim. Ponadto, skarga kasacyjna Komisji podlega uwzględnieniu także co do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co do odmowy zastosowania tych przepisów, pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniającej zastosowanie ich w przedmiotowej sprawie, polegającej na wydaniu decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy z 21 września 2011 r., nr 404/GK/DW/2011, wobec osób, którym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, co stanowiło oczywistą sprzeczność z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Skoro bowiem Prezydent m.st. Warszawy wydał powołaną decyzję wobec wskazanych w jej komparycji osób, należało przyjąć, że podmiotowy zakres rozstrzygnięcia decyzji Komisji z 16 lipca 2018 r. co do uchylenia powołanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i orzeczenia o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest wyznaczony podmiotowym zakresem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 21 września 2011 r. Należy więc uznać, że decyzja Komisji z 16 lipca 2018 r., co do zawartych w niej rozstrzygnięć, dotyczy osób ujętych w rozstrzygnięciu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 21 września 2011 r.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

W cytowanym przepisie ustawodawca określił podmioty uprawnione do wnioskowania o przyznanie, wymienionych w tym przepisie, praw do gruntu nieruchomości warszawskiej objętej skutkami prawnymi dekretu warszawskiego z jednoczesnym wskazaniem, że przyznanie tych praw następuje na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu nieruchomości warszawskiej. Ustawodawca uprawnił zatem dotychczasowego właściciela gruntu, prawnych jego następców będących w posiadaniu gruntu i osoby reprezentujące prawa właściciela, a także w wymienionych w przepisie sytuacjach użytkowników gruntu, do wnioskowania o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, ale przyznanie tych praw następowało na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu.

W art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego ustawodawca wskazał natomiast, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów - na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie. Z cytowanej treści wynika zatem szerszy zakres podmiotowy opisanego w niej uprawnienia, ale tylko w przypadku nieuwzględnienia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Ustawodawca nie zdefiniował jednak kręgu osób uprawnionych w rozumieniu cytowanego art. 7 ust.

4. Nie ma to jednak znaczenia w przedmiotowej sprawie, skoro przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Komisji dotycząca decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o ustanowieniu (obecnie) prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.

W rozpatrywanej sprawie przyznanie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej wydanej w 2011 r., co oznacza zastosowanie do tej decyzji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – z mocy art. 1 pkt 1 kpa, który stanowi, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

Z powyższego wynika w konsekwencji zastosowanie do powołanej decyzji art. 28 kpa stanowiącego, że stroną [postępowania administracyjnego] jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cytowany przepis - w niniejszej sprawie - należy jednak odczytywać przede wszystkim w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego określającego podmiotowy zakres przyznania prawa użytkowania wieczystego, tj. przyznania tego prawa dotychczasowemu właścicielowi. Uwzględniając jednak faktyczne uwarunkowania istniejące w chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. w listopadzie 1945 r. - czas tuż powojenny charakteryzujący się szczególnie ogromem zniszczeń miasta Warszawy i utratą życia przez wielu właścicieli gruntów warszawskich w czasie i na skutek wojny, nie sposób uznać, aby ustawodawca dopuścił przyznanie praw określonych w dekrecie warszawskim wyłącznie żyjącym byłym właścicielom tych gruntów. Przyjęcie literalnej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego co do podmiotowego zakresu uprawnionych do uzyskania praw do gruntu warszawskiego, polegające na uznaniu, jakoby uprawnionymi mieliby być tylko żyjący byli właściciele gruntów warszawskich, byłoby bowiem akceptacją w sferze prawnej przede wszystkim faktycznych skutków II wojny światowej i działań okupanta zaistniałych na terenie miasta Warszawy.

Za uprawnionych do uzyskania praw określonych w dekrecie warszawskim należałoby zatem uznać nie tylko byłych właścicieli gruntów warszawskich, ale także ich następców prawnych, identyfikowanych w pierwszej kolejności przez pryzmat przepisów procedury administracyjnej normujących przymiot strony postępowania administracyjnego, skoro przyznanie praw w dekrecie warszawskim następowało i nadal następuje w procedurze administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie, ze względu na wydanie decyzji reprywatyzacyjnej w 2011 r., identyfikacji następców prawnych byłych właścicieli gruntów warszawskich należałoby zatem dokonać z uwzględnieniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących przysługiwanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, skoro to przepisy tego kodeksu normują współcześnie (tj. od 1 stycznia 1961 r.) procedurę administracyjną stosowaną w sprawach objętych dekretem warszawskim. Do decyzji reprywatyzacyjnej wydanej w niniejszej sprawie znajduje więc zastosowanie art. 28 kpa, dlatego kluczową kwestią jest ocena zastosowania tego przepisu wobec osób będących adresatami decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 21 września 2011 r.

Z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że adresaci decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 21 września 2011 r. nie są byłymi właścicielami nieruchomości objętej powołaną decyzją. Nie są również spadkobiercami byłych właścicieli. Prezydent m.st. Warszawy przyznał jednak na rzecz tych osób prawo użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, wywodząc ich uprawnienie do zastosowania wobec nich art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego z umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] września 2005 r., rep. A nr [...], o nabyciu udziału w prawach i roszczeniach wynikających z art. 7 ust. 1-4 dekretu warszawskiego oraz kolejnej umowy zawartej w formie aktu notarialnego w tym samym dniu, rep. A nr [...], o nabyciu kolejnych udziałów w prawach i roszczeniach, wynikających z art. 7 dekretu warszawskiego o ustanowienie prawa użytkowania wraz z wszelkimi prawami odszkodowania z jakiegokolwiek tytułu oraz wszelkie pozostałe prawa i roszczenia przysługujące z innego tytułu w odniesieniu wyłącznie do nieruchomości ujętej w powołanej decyzji z 21 września 2011 r.

Przepisy dekretu warszawskiego nie normują jednak skutków prawnych nabycia praw określonych w tym dekrecie przez osoby, które zawarły takie umowy, jak wyżej wskazane. Przedmiotem tych umów nie jest bowiem prawo własności gruntu nieruchomości warszawskiej, skoro według art. 1 powołanego dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność gminy m. st. Warszawy z dniem wejścia w życie tego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. Skutki prawne wspomnianych wyżej umów w sferze podmiotowej dla wydania decyzji na podstawie dekretu warszawskiego o przyznaniu praw określonych w tym dekrecie należy zatem ocenić przez pryzmat przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przez pryzmat art. 28, w którym przymiot strony postępowania administracyjnego został oparty przez ustawodawcę na przysługiwaniu interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy to postępowanie. Należy przy tym odróżnić skutki prawne czynności cywilnoprawnej od podmiotowości w prawie administracyjnym. Nie zawsze bowiem skutki czynności cywilnoprawnej powodują powstanie praw podmiotowych w sferze prawa administracyjnego. Dzieje się tak tylko wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie to unormował.

W art. 28 kpa nie zdefiniowano pojęcia interesu prawnego i obowiązku. Nie sposób zatem ustalić normatywną treść tych pojęć w drodze literalnej wykładni. Sięgając natomiast do dotychczasowego dorobku judykatury, pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa od początku kształtowania się orzecznictwa chociażby współczesnych sądów administracyjnych, tj. od 1980 r., było utożsamiane z istnieniem powszechnie obowiązującej normy administracyjnego prawa materialnego, z której taki interes powinien wynikać. W wyroku z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że: "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym."

Pogląd ten jest konsekwentnie podtrzymywany we współczesnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym już od ponad czterdziestu lat, stanowi zatem utrwaloną i niekwestionowaną praktykę orzeczniczą w dokonywaniu wykładni omawianego art. 28 kpa. Przykładem kolejnych wypowiedzi sądów administracyjnych podzielających przedstawiony pogląd jest np.: wyrok NSA z 29 stycznia 1991 r., sygn. akt IV SA 972/90, ONSA z 1991 Nr 3-4, poz. 52, w którym wskazano, że: "Według tego przepisu [tj. art. 28 kpa] decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie albo interesu prawnego, albo obowiązku prawnego. O tym zaś, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza z kolei treść przepisów prawa materialnego. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym."; wyrok NSA z 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, w którym wskazano, że: "Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania."; wyrok NSA z 9 marca 1994 r., sygn. akt III SA 1434/93, w którym wskazano, że: "Legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa, a nie czynności prawne między poszczególnymi podmiotami."; wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, w którym wskazano, że: "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku."; wyrok NSA z 15 października 1998 r., sygn. akt III SA 955/97, w którym wskazano, że: "Istotną cechą "strony" w rozumieniu art. 28 kpa jest to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku."; wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, w którym wskazano, że: "Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje."; wyrok NSA z 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99, w którym wskazano, że: "Aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Uznanie przez organ danego podmiotu za stronę postępowania, nie czyni go taką stroną, jeżeli nie spełnia on przesłanek z art. 28 kpa."; wyrok NSA z 11 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 831/05, w którym wskazano, że: "art. 28 kpa uznać należy za mający charakter mieszany, tj. materialno-procesowy, bowiem poszukiwanie interesu prawnego, o którym w nim mowa odbywa się w przepisach prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie."; wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 832/10, w którym wskazano, że: "Pojęcie "interes prawny" użyte w art. 28 kpa oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania."; wyrok NSA z 21 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1819/10, w którym wskazano, że: "Pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną i wiąże się z interesem prawnym, czyli uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z konkretnego przepisu prawa materialnego. O interesie prawnym można więc mówić wówczas, gdy istnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegający na tym, że akt stosowania tej normy ma wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego."

Przedstawiona praktyka orzecznicza jest wynikiem także wieloletniej doktryny prawa publicznego, w której zwraca się szczególną uwagę na charakter i zarazem odrębności aksjologiczne wobec prawa cywilnego. W sferze prawa administracyjnego, będącego znaczącym filarem prawa publicznego, normy prawne uznaje się za bezwzględnie wiążące. Stosunki administracyjnoprawne mają przy tym charakter jednostronny ściśle związany z władczymi kompetencjami organów sprawujących administrację, co w konsekwencji wyklucza swobodę dokonywania czynności prawnych na wzór swobody właściwej prawu cywilnemu. Wyklucza to także możliwość modyfikowania przez strony stosunku administracyjnoprawnego norm kształtujących treść tego stosunku, która to treść jest pochodną norm prawa administracyjnego w kontekście zaistniałego stanu faktycznego. W stosunku administracyjnoprawnym żadna z jego stron nie może więc nie tylko modyfikować norm prawnych kształtujących ten stosunek, ale tym bardziej nie może ich wyłączać lub uzależniać ich stosowania od własnej woli. Kształt i skutki prawne stosowania norm prawa administracyjnego nie zależą także od zgodnej woli stron i adresatów tych norm. Istotą norm ze sfery prawa administracyjnego jest podporządkowanie się ich treści w zakresie podmiotowym zarówno w odniesieniu do uprawnień, jak i obowiązków. Z tego względu, strony umowy cywilnoprawnej nie mogą oczekiwać, że swoboda zawierania umów i wyrażania w nich swojej woli w sferze prawa cywilnego wywoła takie same skutki prawne w sferze prawa administracyjnego. Prawo administracyjne nie poddaje się bowiem takiej samej modyfikacji w zakresie norm materialnoprawnych, jakim może być poddawane prawo cywilne przez zgodne oświadczenia woli stron umowy. O ile bowiem prawo cywilne - co do zasady - bazuje na wolnej, zgodnej i równo chronionej woli stron (równorzędność stron w sferze prawa cywilnego), to prawo administracyjne charakteryzuje się z samej natury nierównorzędnością, polegającą na nadrzędności organu wykonującego normy prawa administracyjnego wobec adresata tych norm.

O ile zatem w sferze prawa cywilnego nie można wykluczyć wynikania interesu prawnego ze skutków samej tylko czynności prawnej dokonanej na podstawie obowiązującego prawa w ramach zgodnej woli stron, to w sferze prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się powszechnie obowiązująca norma prawna reglamentująca zakres i treść tego interesu. Skonkretyzowana norma prawa powszechnie obowiązującego wyznacza przy tym treść tego interesu, jako relacji między oczekiwaniami danego podmiotu wobec organów wykonujących prawo administracyjne, a kompetencjami tych organów i możliwościami władczymi, jakimi organy te dysponują wobec danego podmiotu. Źródłem interesu prawnego mogą być zatem takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w sferze prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec organów administracji wyposażonych we władcze kompetencje. Są to normy materialne określające interes prawny lub obowiązek danego podmiotu, który to interes prawny i obowiązek - w wyniku przeprowadzenia postępowania służącego zastosowaniu tych norm - przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym. Z tego właśnie względu źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego.

Interes prawny w prawie administracyjnym - wynikający z norm prawa materialnego, których zastosowanie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych - musi być przy tym konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, tj. nadający się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, i wiążący się z realnością, co oznacza, że powinien istnieć w dacie stosowania tych norm. Wynikanie interesu prawnego z normy prawa materialnego obiektywizuje w konsekwencji indywidualny interes prawny oparty na tej normie. Interes prawny w sferze prawa administracyjnego istnieje zatem wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie materialnoprawnej i gdy o jego istnieniu nie decyduje samo przekonanie zgłaszającego żądanie, ale ocena istnienia tego żądania w kontekście skonkretyzowanych norm materialnoprawnych.

Brak ścisłego związku interesu indywidualnego z normą materialnoprawną, stanowiącą źródło tego interesu, oznacza, że jest to jedynie interes faktyczny. Interesem faktycznym będzie więc zarówno interes indywidualny nie pozostający w jakimkolwiek związku z jakąkolwiek normą prawną, jak również taki interes, który nawiązuje do norm prawnych, ale nie są to materialne normy prawne, a także interes, który nawiązując do materialnych norm prawnych, nie wynika jednak z tych norm bezpośrednio, lecz jest wyprowadzany z aktów lub czynności co najwyżej opartych na tych normach, a to oznacza jedynie pośredni związek tego interesu z normami prawnymi.

Materialna norma prawna powinna również aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu - interes prawny nie może być bowiem wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy istnienia jakiejś instytucji prawnej. Nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień innych podmiotów, nie może również mieć charakteru hipotetycznego. Źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym nie mogą być zatem różnego rodzaju zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, w konsekwencji czego nie można go wywieść w szczególności ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym, szczególnie w postaci umowy zobowiązaniowej. W przeciwnym razie, bezwzględnie wiążąca norma materialna prawa administracyjnego i jej stosowanie byłoby kształtowane wolą stron umowy cywilnoprawnej, co jest nie do pogodzenia z charakterem stosunku administracyjnoprawnego, wykluczającego wolę stron w kształtowaniu treści tego stosunku.

Umowy cywilnoprawne nie kreują norm prawnych powszechnie obowiązujących, są jedynie efektem stosowania prawa w wyniku zgodnej woli stron. Treść czynności prawnej nie czyni bowiem z tej czynności normy prawnej. Natomiast normy materialne prawa administracyjnego kreują opisane w nich uprawnienia i obowiązki niezależnie od woli adresatów tych norm. Od woli adresatów norm materialnych prawa administracyjnego może co najwyżej zależeć skorzystanie z uprawnień określonych w tych normach, ale już poddanie się obowiązkom wynikającym z tych norm jest niezależne od woli ich adresatów i następuje w sposób także wymuszony.

Źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym mogą być zatem wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest bowiem wyznaczany wolą stron adresatów tego prawa, lecz wolą prawodawcy kształtującego podmiotowy zakres stosowania tego prawa. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 kpa, konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej.

Charakter i cel norm prawa administracyjnego, opartych na ich władczym oddziaływaniu (imperium) wobec ich adresatów w zakresie zarówno przyznanych w tych normach uprawnień, jak i nałożonych tymi normami obowiązków, determinuje konieczność precyzyjnej określoności podmiotowej tych norm. Skoro bowiem prawo administracyjne jest narzędziem władczego administrowania także w rozdziale uprawnień, jak i nakładaniu określonych obowiązków, normy tego prawa nie mogą pozostawiać organom je stosującym jakiejkolwiek swobody w definiowaniu podmiotowego zakresu oddziaływania tych norm. Zarówno przy uprawnieniu, jak i obowiązku, to norma prawna powinna definiować podmioty uprawnione i zobowiązane w celu wykluczenia uznaniowości organów stosujących prawo administracyjne, która nie znajdowałaby podstawy w obowiązującym prawie. Taki wymóg wynika przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP, w którym ustrojodawca deklaruje prawny charakter Rzeczypospolitej Polskiej, oznaczający m.in. oparcie działań organów państwa na obowiązującym prawie. Jeżeli więc organy stosujące prawo nie mogą swobodnie kreować podmiotowego zakresu norm prawa administracyjnego, to tym bardziej zakres ten nie może być w żaden sposób kreowany czy modyfikowany przez adresatów norm prawa administracyjnego, nawet wtedy, gdy modyfikacja ta miałaby wynikać ze zgodnej woli stron wyrażonej w umowie pomiędzy tymi stronami. Nie mogą bowiem strony umówić się o podmiotowość stosowania norm prawa administracyjnego, zwłaszcza dlatego, że nie są wykonawcami tych norm, a jedynie ich adresatami. Wola stron nie może więc zastępować woli prawodawcy w określeniu podmiotowego zakresu uprawnienia i obowiązku realizowanego w prawie administracyjnym.

Nie można oczywiście wykluczyć sformułowania w prawie administracyjnym podmiotowego zakresu uprawnienia lub obowiązku w sposób nieprecyzyjny. W takim wypadku może zaistnieć konieczność ustalenia tego zakresu w drodze wykładni prawa odwołującej się w pierwszej kolejności do art. 28 kpa, wyliczającego kluczowe elementy podmiotowości prawnej w procedurze administracyjnej. Wykładnia ta nie może jednak być prawotwórcza, a może jedynie zmierzać do zidentyfikowania podmiotowego zakresu przyznanego uprawnienia lub nałożonego obowiązku przez pryzmat wartości chronionej daną normą prawną. Wykładnia identyfikacyjna nie może więc wykreować uprawnienia lub obowiązku w prawie administracyjnym wobec osób, których sytuacja faktyczna w kontekście treści normy prawnej nie będzie objęta celem tej normy.

Uwzględniając ponad czterdziestoletni utrwalony już dorobek praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie uznawania za źródło interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym materialnej normy prawnej kreującej ten interes prawny, wsparty także wieloletnim dorobkiem doktryny prawa administracyjnego w tym zakresie, należy podzielić stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, w której podsumowując dotychczasowy wieloletni dorobek doktryny i judykatury stwierdzono, że: "Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.". Nie ma przy tym znaczenia, że powołana uchwała została podjęta w sprawie odszkodowawczej, unormowanej przepisami innej ustawy, a nie dekretem warszawskim. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 kpa, mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie przyznania praw na podstawie dekretu warszawskiego, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie, jak to już wyżej wskazano, przepisy dekretu warszawskiego nie kreują normy materialnoprawnej przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, mającej zastosowanie do dekretu warszawskiego, nie kreują także inne akty prawne. Norma taka nie wynika również z przepisów prawa cywilnego. Sama bowiem podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy - w kontekście przedstawionej powyżej analizy - nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu warszawskiego. Umowa taka nie może bowiem modyfikować ustawowo określonego podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w dekrecie warszawskim, skoro zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy.

Przedmiot omawianej umowy nie mieści się również w wartościach chronionych dekretem warszawskim i w celu, któremu ten dekret służył. Skoro bowiem ustawodawca zadeklarował w dekrecie zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienie ich prawa własności przyznaniem praw określonych w powołanym dekrecie, to podmioty tego uprawnienia nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia. Należy bowiem odróżnić dopuszczalność wyrażania swojej woli w umowach cywilnoprawnych (co w sferze prawa cywilnego może być poddane ochronie prawnej) od niedopuszczalności przypisywania takim umowom skutków modyfikujących normatywną podmiotowość uprawnienia określonego w dekrecie warszawskim. Czym innym jest bowiem swoboda zawierania umów w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnień w sferze prawa administracyjnego i przypisanie tych uprawnień przez prawodawcę konkretnie określonym podmiotom.

Strony umowy cywilnoprawnej nie mogą zatem oczekiwać, bez istnienia ku temu normy prawa materialnego, że skutkiem tej umowy nastąpi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie warszawskim.

W związku z powyższym, umowy zawarte w dniu [...] września 2005 r., rep. A nr [...] oraz rep. A nr [...], nie legitymowały - w rozumieniu prawa administracyjnego (w tym art. 28 kpa) - osób wskazanych w tych umowach, jako nabywcy praw i roszczeń - w rozumieniu prawa cywilnego - do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego do gruntu nieruchomości warszawskiej określonej w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 21 września 2011 r. Uznanie tych umów za skuteczną podstawę, w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania praw powołaną decyzją osobom wskazanym w tych umowach, jako nabywcom praw i roszczeń, stanowiło zatem rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa także w powiązaniu z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy.

To z kolei uprawniało Komisję do wydania decyzji określonej w art. 29 ust. 2 - 4 powołanej ustawy. Z powołanego art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika bowiem, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 - 4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, Komisja wydała decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, co mieści się w katalogu rodzajów decyzji, do którego ustawodawca odesłał w art. 30 ust. 1 powołanej ustawy.

W niniejszej sprawie nie oceniano ważności i skutków powołanych umów w sferze prawa cywilnego, jako materii pozostającej w tym zakresie poza kognicją sądów administracyjnych.

Z powyższych względów, prawidłowo zarzucono w skargach kasacyjnych naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i dodatkowo w skardze kasacyjnej Komisji naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, aczkolwiek zakres tego naruszenia dotyczy podmiotowej kwestii przysługiwania uprawnienia w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego do uzyskania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Pozostałe zarzuty kasacyjne nie mogły być ocenione, jako odnoszące się do kwestii merytorycznych, skoro nie było w sprawie podmiotowych podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie dekretu warszawskiego.

Z podanych przyczyn, na podstawie art. 188 ppsa, uchylono zaskarżony wyrok. Mając natomiast na uwadze opisane powyżej - zaistniałe w sprawie - naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 21 września 2011 r., nr 404/GK/DW/2011, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 16 lipca 2018 r., nr KR II R 12/18, należało uznać za mające podstawę prawną w art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, dlatego na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 ppsa oddalono skargi złożone do Sądu I instancji na powołaną decyzję Komisji.

Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących kasacyjnie odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 ppsa, mając na uwadze, że błędna wykładnia prawa materialnego Sądu I instancji nie może w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wywoływać skutków finansowych da skarżących do tego Sądu.