Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 132/17 w sprawie ze skargi Z.H. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 14 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Rozkazem personalnym Dowódcy Wojsk Specjalnych Nr 45 (punkt 1) z dnia 14 października 2009 r. kpt. Z.H. został z dniem 2 stycznia 2010 r. wyznaczony na stanowisko służbowe radcy prawnego w 1 Pułku Specjalnym, zaszeregowanym do grupy uposażenia U-13 A. Decyzją Dowódcy Wojsk Specjalnych nr [...] z dnia 22 września 2011 r. na okres zajmowania stanowiska służbowego radcy prawnego określonego w ww. rozkazie personalnym, przyznano oficerowi uposażenie według grupy uposażenia U-16A.
Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia 4 lipca 2012 r. zwolnił oficera ze stanowiska radcy prawnego w 1 Pułku Specjalnym i z dniem 30 kwietnia 2012 r. wyznaczył wyżej wymienionego na stanowisko służbowe referenta prawnego w 49 Bazie Lotniczej.
Dyrektor Departamentu Kadr MON rozkazem personalnym Nr [...] (pkt 1) z dnia 24 czerwca 2013 r. zwolnił Z.H. z zawodowej służby wojskowej z dniem 30 września 2013 r. Wskutek wniesionego odwołania Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia 25 lipca 2013 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr MON Nr [...] (pkt.
- 1) z dnia 24 czerwca 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014r. (sygn. akt II SA/Wa 1911/13) uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia 25 lipca 2013 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji w sprawie zwolnienia z dniem 30 września 2013 r. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 10 marca 2016r. tj. w dacie wydania przez Naczelny Sad Administracyjny wyroku o sygn. akt I OSK 1907/14 oddalającego skargę kasacyjną Ministra Obrony Narodowej.
Dyrektor Departamentu Kadr decyzją Nr [...] z dnia 18 lipca 2016 r., na podstawie art. 116 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o służbie wojskowej" stwierdził, że Z.H. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 30 września 2013 r. wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy oraz przyznał mu odszkodowanie z tytułu nieprawidłowego zwolnienia z tej służby.
W wyniku złożonego odwołania Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia 23 września 2016 r. zmienił wysokość odszkodowania z tytułu nieprawidłowego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.
W dniu 9 września 2016 r. Z.H. złożył do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Katowicach wniosek w przedmiocie przyznania i wypłaty świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w art. 95 pkt. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy.
Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Katowicach decyzją nr [...] z dnia 23 września 2016 r., na podstawie art. 96 ust. 2 w związku z art. 95 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej przyznał Z.H. prawo do świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w wysokości 109 380 zł brutto za okres 12 miesięcy. Wojskowy organ emerytalny w Katowicach ustalił wysokość świadczenia pieniężnego według stawek uposażenia na dzień 30 września 2013 r.
Wobec wniesienia przez Z.H. odwołania od powyższej decyzji w części dotyczącej ustalenia wysokości uposażenia zasadniczego oraz dodatku za długoletnią służbę Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 14 listopada 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną część decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Katowicach z dnia 23 września 2016 r.
Powyższa decyzja Ministra Obrony Narodowej stała się przedmiotem skargi Z.H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę w całości podzielając ustalenia faktyczne i prawne organów administracyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.H. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego:
- a) art.95 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie polegające na tym, że Sąd Administracyjny pierwszej instancji przyjął błędnie, że termin wypłaty świadczenia jest dniem 30 września 2013r tj. ostatni dzień pełnienia przeze mnie zawodowej służby wojskowej zamiast dnia 10 marca 2016r tj. od dnia uprawomocnienia się wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt. I OSK/1907/14. Bowiem od tego dnia dopiero skarżący nabył prawo do świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku od zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, gdyż na mocy tegoż wyroku zmieniła się podstawa prawna jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej dająca mu to uprawnienie;
- b) art.116 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w przedmiotowej sprawie w sytuacji prawnej i faktycznej, w której powinien on być zastosowany;
- c) art.116 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd Administracyjny I instancji przyjął bezkrytycznie, stosując błędnie tylko wykładnię literalną, w związku z normą prawną art. 95 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej, że świadczenie z ww. przepisu powinno być mu wypłacone w dacie na ostatni dzień pełnienia przez niego zawodowej służby wojskowej;
- d) art. 96 ust.2 pkt 1 w zw. z art. 96 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie. Przy stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy gdzie jego zastosowanie było nieodzowne bo z jego normy prawnej wynika, iż przepis ten stosuje się samodzielnie w oderwaniu od treści przepisu art. 95 pkt 1 w zw. z art. 116 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej w części co do terminu (daty) zwolnienia żołnierza zawodowego służby wojskowej. Właśnie norma prawna art. 96 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 96 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej daje możliwość Organowi Administracyjnemu wypłaty świadczenia z art. 95 pkt 1 tej ustawy w sytuacjach nietypowych tj. takich jak w przedmiotowej sprawie;
- e) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, polegające między innymi na wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego przez Sąd Administracyjny I instancji.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia Sądowi I instancji oraz "zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Wbrew opisowi zawartemu w skardze kasacyjne zawiera ona zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania.
Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, polegające na wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego przez Sąd I instancji jest w sposób oczywisty bezzasadny. Sąd administracyjny, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej i stąd nie może ich naruszyć. Jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym.
I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.
Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego związane z niewłaściwym ich zastosowaniem, a w jednym przypadku z jego niezastosowaniem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Jednak możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252).
Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej uzasadnienie zarzutu naruszenia art.116 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej ograniczone zostało w zasadzie do wskazania jego pominięcia "w przedmiotowej sprawie w sytuacji prawnej i faktycznej, w której powinien on być zastosowany". Zgodnie z brzmieniem art. 116 ust. 1 ustawy o służbie zawodowej w razie uchylenia orzeczenia, o którym mowa w art. 111 pkt 11 i 13-15 lub art. 112 ust. 1 pkt 1, albo uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej lub wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy, ulegają uchyleniu skutki tego orzeczenia lub decyzji, jakie wynikły dla żołnierza zawodowego z tego tytułu.
Co więcej wprost do tego przepisu, na zasadzie regulacji lex specialis, nawiązuje art.116 ust. 2 cyt. ustawy, zgodnie z którym w przypadkach określonych w ust. 1, data zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie ulega zmianie, przy czym uznaje się, że zwolnienie żołnierza zawodowego nastąpiło w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez właściwy organ. Oznacza to, że regulacje zawarte w tej ustawie pragmatycznej nie przewidują "przywrócenia do służby" tj. reaktywacji stosunku służbowego z mocy prawa. W przypadku uchylenia orzeczenia, albo uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej lub wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy zwolnienie nadal pozostaje w mocy, nawet data zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie ulega zmianie, a jedynie zmianie ulega tryb zwolnienia, gdyż ustawodawca nakazuje przyjąć, iż zwolnienie żołnierza zawodowego nastąpiło w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez właściwy organ.
Pomijając uchylenie innych skutków orzeczenia lub decyzji o zwolnieniu, jakie wynikły dla żołnierza zawodowego z tego tytułu, to na mocy art.116 ust.3 ustawy o służbie zawodowej przysługuje mu od Skarbu Państwa odszkodowanie w wysokości sześciokrotności kwoty uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych zmian mających wpływ na prawo do uposażenia lub jego wysokość, a w przypadku gdy stanowisko służbowe, które żołnierz zawodowy zajmował przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, nie istnieje, według stawek na porównywalnym pod względem stopnia etatowego i grupy uposażenia stanowisku służbowym, obowiązujących w dniu uprawomocnienia się orzeczenia lub decyzji wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Jedynie zatem obliczanie wysokości należnego odszkodowania ustawodawca wiąże z dniem uprawomocnienia się orzeczenia lub decyzji.
Natomiast jak wynika z art.95 pkt 1 ustawy o służbie zawodowej żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, niezależnie od odprawy, o której mowa w art. 94, przysługuje m.in. przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby wypłacane co miesiąc świadczenie pieniężne w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. Przepis ten został prawidłowo zastosowany, gdyż niewątpliwie ostatnim dniem pełnienia służby Z.H. de facto i de iure był 30 września 2013r. Zasadnie także został zastosowany w stosunku do skarżącego art.96 ust.2 pkt 1 ustawy o służbie zawodowej nakazujący wypłacić wskazane wyżej świadczenie pieniężne również żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała, który pełnił zawodową służbę wojskową przez okres krótszy niż piętnaście lat, jeżeli został zwolniony wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez właściwy organ.
Podkreślić należy, że jest to przepis zawierający wyjątek od zasady wyrażonej art.96 ust. 1 ustawy o służbie zawodowej tj. statuującej, iż świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 95 pkt 1, przysługuje żołnierzowi, który pełnił nieprzerwanie zawodową służbę wojskową przez okres co najmniej piętnastu lat. Natomiast zgodnie z art.96 ust.6 ustawy o służbie zawodowej świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 95 pkt 1, wypłaca się żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej w terminach określonych w art. 81 ust. 1, a w przypadku gdy żołnierz wystąpił o wypłatę tego świadczenia, za cały należny okres jednorazowo z góry, nie później niż w terminie trzydziestu dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie. Przepis ten nie określa więc zasad przyznawania wyżej wskazanego świadczenia pieniężnego i nie można ich z niego wywodzić. Odnosi się on jedynie do sposobu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej okresowo - w terminach określonych w art. 81 ust. 1, albo jednorazowo z góry za cały należny okres w przypadku, gdy żołnierz wystąpił z takim wnioskiem.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.