Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1122/06, oddalił skargę K. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia dodatku dla żołnierzy Wojskowych [...] i Żandarmerii Wojskowej w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej.
Wyrok została wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
K. P. od dnia 1 lipca 1981 r. do dnia 22 października 1992 r. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych w organach Wojskowej [...] oraz Żandarmerii Wojskowej. Komendant Wydziału Żandarmerii Wojskowej w M. rozkazem dziennym z dnia [...] stycznia 1992 r. nr [...] stwierdził, że K. P. z dniem 1 lipca 1991 r. nabył prawo do dodatku dla żołnierzy zawodowych Żandarmerii Wojskowej w wysokości 15% stawki bazowej. Od dnia 23 października 1992 r., stosownie do rozkazu personalnego Szefa Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 1992 r. skarżący pełnił zawodową służbę wojskową w [...] Brygadzie [...], następnie od dnia 15 stycznia 1998 r. pełnił tę służbę w Dowództwie Wojsk [...], natomiast decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], Nr [...], został z dniem 31 marca 2005 r. zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego.
Dowódca Wojsk [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], przywrócił K. P. dodatek dla żołnierzy Wojskowych [...] i Żandarmerii Wojskowej w marcu 2005 r. w wysokości 15% uposażenia bazowego, czyli w kwocie 187,80 zł.
Na skutek odwołania skarżącego od powyższej decyzji Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...], Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających fakt pobierania przez K. P. dodatku dla żołnierzy Wojskowych [...] i Żandarmerii Wojskowej w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, co ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia prawa do tego dodatku do uposażenia w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dowódca Wojsk [...], decyzją z dnia [...], Nr [...], przywrócił zainteresowanemu dodatek dla żołnierzy Wojskowych [...] i Żandarmerii Wojskowej w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej w wysokości 187,80 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż w lutym 2005 r. K. P. złożył wniosek o przywrócenie dodatku za służbę w organach Żandarmerii Wojskowej i na tę okoliczność przedstawił wyciąg z rozkazu dziennego wydziału Żandarmerii Wojskowej - M. nr [...] stwierdzający, iż nabył z dniem 1 lipca 1991 r. uprawnienia do dodatku za służbę w Żandarmerii Wojskowej w wysokości 15% stawki bazowej oraz wyciąg z rozkazu dziennego z dnia [...] października 1990 r., nr [...], stwierdzający między innymi zaliczenie stanowiska, na którym pełnił służbę do grupy I dodatku oraz zaliczenie czasokresu pełnienia służby na tym stanowisku do 10 lat oraz, iż z dniem 1 września 1990 r. przyznano mu dodatek w kwocie 141 600 zł.
K. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając niewłaściwe wyliczenie wysokości dodatku.
Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...], Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił K. P. przywrócenia dodatku dla żołnierzy Wojskowych [...] i Żandarmerii Wojskowej w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu decyzji powołał się na § 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu, który utracił prawo do dodatku dla żołnierzy Wojskowych [...] i Żandarmerii Wojskowej w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej przywracało się ten dodatek w wysokości obowiązującej w dniu zwolnienia ze służby. Jednocześnie w myśl § 35 tego rozporządzenia, żołnierz zawodowy otrzymujący na podstawie dotychczasowych przepisów dodatek o charakterze stałym, w tym również dodatek wypłacany według stawki zachowanej, któremu w związku z wejściem w życie rozporządzenia dodatek ten nie przysługiwał albo przysługiwał w niższej kwocie miesięcznej, do czasu uzyskania uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym co najmniej równego dotychczas otrzymywanemu, otrzymywał ten dodatek w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy porównywanymi uposażeniami. Minister Obrony Narodowej stwierdził, iż Dowódca [...] Batalionu [...], na zaopatrzeniu logistycznym którego pozostawał K. P., w piśmie z dnia 24 marca 2006 r. potwierdził, że skarżący w dniu wejścia w życie cytowanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. nie pobierał dodatku dla żołnierzy Wojskowych [...] i Żandarmerii Wojskowej. W konsekwencji uznał, iż brak jest podstaw do przywrócenia mu ww. dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł on zarzut naruszenia jego interesu prawnego poprzez pozbawienie nabytego wcześniej prawa do przywrócenia dodatku, stanowiącego jeden ze stałych składników podstawy naliczenia jego świadczenia emerytalnego. Wskazał, że z winy służb finansowych wojska bezprawnie zaprzestano mu naliczać dodatek i wypłacać go od grudnia 1992 r. Ponadto, zdaniem skarżącego, przywrócenie tego dodatku powinno się odbyć w wymiarze najkorzystniejszym, natomiast organ obliczając wysokość tego dodatku zaniżył kwotę bazową. Stwierdził, że § 35 ust. 1 ww. rozporządzenia w żadnym stopniu nie warunkuje przywrócenia wskazanego dodatku, lecz nakazuje stosowanie § 9 tego aktu wykonawczego. Natomiast fakt niewypłacania przez wiele lat prawnie nabytych należności finansowych nie może przesądzać o braku podstaw do przywrócenia dodatku. Jednocześnie podniósł, iż zaskarżona decyzja narusza przepis § 7 ust. 1, 1a i 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, gdyż nie uwzględnia, że przez 10 lat otrzymywał on właściwy dodatek, zaś zawarte w powołanych przepisach określenie "w pełnej wysokości" powinno oznaczać wysokość 25% uposażenia bazowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została oparta na przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.), które utraciły moc obowiązującą, jednakże - stosownie do postanowień art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) - mają zastosowanie do spraw wszczętych, lecz niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r.
Zgodnie z § 9 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, żołnierzowi zawodowemu, który utracił prawo do dodatku dla żołnierzy Wojskowych [...] i Żandarmerii Wojskowej w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej przywracało się ten dodatek w wysokości obowiązującej w dniu zwolnienia ze służby. Ponadto, stosownie do § 9 ust. 2 ustalenie dodatku w wysokości obowiązującej w dniu zwolnienia żołnierza ze służby następuje przez:
- określenie wskaźnika relacji miesięcznej kwoty dodatku do miesięcznej kwoty uposażenia bazowego - z dnia utraty przez żołnierza prawa do otrzymywania dodatku; wskaźnik ten wdraża się w procentach z zaokrągleniem do setnych części procenta,
- pomnożenie uposażenia bazowego ustalonego na dzień zwolnienia żołnierza ze służby przez wskaźnik relacji, o którym mowa w pkt 1.
Na gruncie ust. 3 przedmiotowego przepisu prawodawca wskazał, iż w zakresie określania wysokości dodatku stosuje się odpowiednio przepis § 7 ust. 2, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu, otrzymującemu jeden dodatek (w przypadku zbiegu uprawnień do dwóch lub więcej dodatków) w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, przysługuje ten dodatek:
- w pełnej wysokości, jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres co najmniej 10 lat,
- w wysokości proporcjonalnej do okresu otrzymywania dodatku, jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres sześciu miesięcy traktuje się jako pełny rok.
W myśl przepisu § 35 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, żołnierz zawodowy otrzymujący na podstawie dotychczasowych przepisów dodatek o charakterze stałym, w tym również dodatek wypłacany według stawki zachowanej, któremu w związku z wejściem w życie rozporządzenia dodatek ten nie będzie przysługiwał albo będzie przysługiwał w niższej kwocie miesięcznej, do czasu uzyskania uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym co najmniej równego dotychczas otrzymywanemu, otrzymuje ten dodatek w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy porównywanymi uposażeniami. W zakresie przywrócenia prawa do dodatku stosuje się przepisy § 9.
Wskazując na powołane przepisy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie, czy K. P., w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, pobierał dodatek dla żołnierzy Wojskowych [...] i Żandarmerii Wojskowej. Z akt sprawy wynika, iż skarżący dodatku tego nie pobierał, świadczy o tym w szczególności pismo Dowódcy [...] Batalionu [...] z [...] marca 2006 r. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, Minister Obrony Narodowej zasadnie uchylił decyzję Dowódcy Wojsk [...] z dnia [...] nr [...] i rozstrzygnął sprawę co do istoty odmawiając skarżącemu, na podstawie § 7, § 9 i § 35 powołanego rozporządzenia, przywrócenia dodatku do uposażenia.
Jednocześnie Sąd uznał, iż skoro brak jest podstaw do przywrócenia skarżącemu ww. dodatku, to zbędne jest odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących błędnego ustalenia wysokości tego dodatku dokonanego w decyzjach Dowódcy Wojsk [...].
Ponadto, w ocenie Sądu, Minister Obrony Narodowej w sposób prawidłowy prowadził postępowanie odwoławcze, a wydana przez niego decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.
K. P. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię §§ 7, 9 i 35 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.) przez błędne ustalenie, że skarżący nie pobierał dodatku dla żołnierzy Wojskowych [...] i Żandarmerii Wojskowej.
Wskazując na powyższe naruszenie prawa K. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji pominął treść § 9 rozporządzenia rozstrzygającego kwestie przywracania dodatku w ostatnim miesiącu służby żołnierza, w takiej sytuacji, gdy prawo do dodatku zostało utracone. Przepisy rozporządzenia nie odnoszą się do kwestii pobierania dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby, a do jego przywracania. W tym zakresie - zdaniem skarżącego - Sąd powtórzył błędną interpretację przepisu za Ministrem Obrony Narodowej. Argumentacja Sądu nie daje się pogodzić z racjonalnością ustawodawcy, który zapis o przywracaniu dodatku w ostatnim miesiącu służby wprowadził ze względu na niepogarszanie sytuacji finansowej tych żołnierzy, którzy przenoszeni są do rezerwy, a na podstawie dotychczasowych przepisów pobierali wymienione w przepisach dodatki do uposażenia przez wskazany okres służby.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej.
Według art. 174 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego - § 7, 9, 35 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.) przez błędne ustalenie, że skarżący nie pobierał dodatku dla żołnierzy Wojskowych [...] i Żandarmerii Wojskowej.
W istocie więc skarga kasacyjna zarzuca oparcie zaskarżonego wyroku na wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Oceniając tak określoną podstawę kasacyjną należy stwierdzić, iż jest ona nieprawidłowa. Nie można bowiem stawiać w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, uzasadniając go błędnym ustaleniem przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Tego rodzaju uzasadnienie wskazuje, iż intencją autora skargi kasacyjnej było podważenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, a przyjętych przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Podstawa kasacyjna przedstawiona w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub zastosowanie polega bądź na mylnym odczytaniu określonej normy prawnej, bądź na błędnym uznaniu, że do określonego stanu faktycznego ma zastosowanie (lub nie ma zastosowania) hipoteza konkretnej normy prawnej (błąd w subsumcji).
Nie można w skardze kasacyjnej skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym jakie normy postępowania naruszył Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonych decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r. FSK 568/04, ONSA/WSA 2005, nr 4, poz. 67).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że niewskazanie w skardze kasacyjnej przepisu postępowania sądowego jaki ewentualnie został naruszony w procesie sądowej kontroli administracji publicznej, doprowadzając przez to do akceptacji przez sąd wadliwych ustaleń poczynionych przez organy administracji, powoduje iż w tym zakresie skarga kasacyjna musi być uznana za pozbawioną uzasadnionych podstaw. Odmienna ocena dowodów w skardze kasacyjnej i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków, co do stanu faktycznego sprawy bez wskazania przepisów, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. II FSK 325/05, LEX nr 177476 i wyrok z dnia 6 kwietnia 2006 r. II GSK 21/06, LEX nr 209719).
Odnosząc powyższe rozważania do treści rozpoznawanej skargi kasacyjnej, wobec niepowołania w niej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może zakwestionować przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy, nawet gdyby w jego przekonaniu został on wadliwie ustalony.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.