Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 406/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. M. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z dnia 10 listopada 2011 r., Komendant Wojewódzki Policji w K. zwrócił się do Starosty R. o wydanie decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji H. M., który otrzymał 26 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. We wniosku podano, że naruszenia miały miejsce 7 kwietnia 2011 r. (8 pkt), 4 sierpnia 2011 r. (8 pkt) i 31 października 2011 r. (10 pkt).
Pismem z 25 listopada 2011 r., H. M. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o zmniejszenie wpisanej do ewidencji ilości punktów karnych. Podał, że zaistniała podstawa do zmniejszenia punktów karnych o sześć z tego powodu, że w dniu 23 listopada 2011 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w C. odbył szkolenie, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Podniósł, że nie może stanowić przeszkody do uwzględnienia jego wniosku przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), albowiem przepis ten został wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego z art. 140 ust. 4 ustawy i nie powinien być stosowany.
W odpowiedzi na wniosek, Komendant Wojewódzki Policji w K., zaskarżonym aktem z [...] grudnia 2011 r., odmówił skarżącemu zmniejszenia ilości punktów karnych. Stwierdził, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów karnych u osoby, która przez jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Wskazał, że bezsporne jest dopuszczenie się przez skarżącego, w okresie od 7 kwietnia do 31 października, naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Okoliczność ta była podstawą do złożenia, w trybie przepisu § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wniosku do starosty o skierowanie skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji. Szkolenie odbyte po 31 października 2011 r. nie jest zatem skuteczne, co przewiduje § 8 ust. 6 rozporządzenia. Dodał, że do czasu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności rozporządzenia z ustawą i utraty przez nie mocy obowiązującej, organy policji nie mogą odstąpić od jego stosowania.
Pismem z 27 grudnia 2011 r., skarżący wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. do usunięcia naruszenia prawa i uwzględnienia wniosku. Zarzucił, że doszło do nieuprawnionego ograniczenia uprawnienia przysługującego mu na podstawie ustawy, umożliwiającego zmniejszenie ilości punktów poprzez odbycie szkolenia. Skoro ustawa nie wprowadza żadnych ograniczeń w możliwości odbycia takiego szkolenia dla kierowców posiadających prawo jazdy dłużej niż rok, to Komendant był zobowiązany wniosek uwzględnić, stosując art. 130 ust. 3 ustawy. Komendant winien odstąpić od stosowania przepisu rangi wykonawczej, jako sprzecznego z ustawą, opierając rozstrzygnięcie bezpośrednio na przepisie ustawy.
Pismem z 11 stycznia 2012 r., Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie odmownego aktu Komendanta z [...] grudnia 2011 r. i uznanie uprawnienia skarżącego do zmniejszenia liczby posiadanych punktów karnych oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podtrzymał argumenty podane wcześniej w pismach kierowanych do Komendanta Policji. Zarzucił naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie, art. 6 K.p.a. poprzez zastosowanie przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia, wydanego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i sprzecznego z normą art. 130 ust. 3 ustawy, naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa poprzez pozbawienie uprawnienia z art. 130 ust. 3 ustawy, naruszenie art. 2, 7, 31 ust. 3 i 92 ust. 1 Konstytucji poprzez ograniczenie uprawnienia wynikającego z art. 130 ust. 3 ustawy z powołaniem się na akt rangi podustawowej, nadto sprzeczny z ustawą.
Zwrócił uwagę, że nie można domniemywać woli ustawodawcy surowszego traktowania kierowców, którzy przekroczyli limit punktów. Gdyby ustawodawca taki zamiar miał, to dałby mu wyraz bezpośrednio w ustawie w art. 130 ust 3 zdanie drugie, który reguluje zakres podmiotowy osób mogących skorzystać ze zmniejszenia liczby punktów w związku z odbyciem szkolenia. Natomiast dowodem na brak takiego zamiaru jest regulacja art. 99 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151), która przewiduje, że przekroczenie limitu 24 punktów karnych powoduje skierowanie kierowcy na kurs reedukacyjny, którego odbycie powoduje usunięcie punktów karnych z ewidencji. Regulacja ta jest zbieżna z art. 130 ust. 3 obowiązującej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Podkreślił, że przekroczenie limitu punktów spowodowało, że przed właściwymi organami zostały wszczęte postępowania w sprawie skierowania na badania psychologiczne i kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Skarżący odbył szkolenie już w czasie, gdy postępowania te był w toku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył art. 130 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Stwierdził, ze do kompetencji Policji należy wobec tego zarówno ujawnianie punktów w ewidencji, jak i usuwanie punktów w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Nadto, przepis § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia stanowi, że organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy.
Sąd przyjął, że wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowej. Strona zainteresowania wykreśleniem punktów z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W ocenie Sądu, strona wyczerpała tryb uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Czyni to wniesioną skargę dopuszczalną i umożliwia jej merytoryczne rozpoznanie.
Za kwestię istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie sporną, Sąd pierwszej instancji uznał skuteczność odbycia przez skarżącego szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, już po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych. Zgodnie z tym przepisem, kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, nie budziło jednak wątpliwości Sądu, że ten wyjątek w sprawie nie ma zastosowania. Przepis § 8 pkt 6 rozporządzenia przewiduje natomiast, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestia ewentualnego przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przy wydaniu przedmiotowego rozporządzenia nie ma w sprawie decydującego znaczenia. Sąd wywodził, że szkolenie jest przez kierowców odbywane w celu zmniejszenia liczby punktów, czego skutkiem jest ich usunięcie z ewidencji. Jego odbycie jest zatem podstawą do usunięcia punktów z ewidencji. W jednym artykule ustawy, poświęconym instytucji ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i punktów za te naruszenia, ustawodawca zawarł zarówno regulację dotyczącą usuwania punktów z ewidencji (art. 130 ust. 2 ustawy), jak i regulację dotycząca możliwości obniżenia liczby punktów (art. 130 ust. 3 ustawy).
Jednocześnie w ustawie ustawodawca wprowadził zasadę, że przekroczenie w ciągu roku określonego limitu punktów skutkuje wszczęciem postępowań administracyjnych mających zweryfikować predyspozycje i kwalifikacje kierowców. Przekroczenie przez kierującego pojazdem 24 punktów w ciągu 1 roku od dnia pierwszego naruszenia powoduje określone konsekwencje. W takim przypadku kierujący pojazdem winien liczyć się z zatrzymaniem prawa jazdy (art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. b), skierowaniem na badania psychologiczne (art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b). Te procedury prowadzące do weryfikacji kierowców nie mają charakteru represyjnego, lecz prewencyjny.
Sąd wyraził przekonanie, że nie można przepisów art. 130 ustawy interpretować we wzajemnej izolacji. Sytuacja opisana w art. 130 ust. 2, w której nie jest możliwe usunięcie punktów z ewidencji ze względu na przekroczenie w okresie roku limitu, wpływa na interpretację art. 130 ust.
3. Powstaje problem, czy kierowca może doprowadzić do odliczenia punktów, gdy ich liczba w ciągu roku od daty popełnienia pierwszego, na podstawie rozstrzygnięć prawomocnych przekroczyłaby limit. Zdaniem Sądu, odpowiedź na to pytanie, ze względów systemowych, jest negatywna. Szkolenie nie jest już skuteczne, to znaczy nie może zniweczyć stanu faktycznego, w którym nie jest już możliwe usunięcie punktów z ewidencji na skutek upływu czasu, natomiast otwiera się droga do przeprowadzenia procedur weryfikujących i sprawdzających. Gdyby dopuścić możliwość przeciwną, wówczas poprzez permanentne odbywanie szkoleń, kierowcy uporczywie naruszający przepisy ruchu drogowego mogliby nadal w nim uczestniczyć. Natomiast przyjęte w ustawie rozwiązania zmierzają do w miarę szybkiej identyfikacji takich osób i poddania ich weryfikacji.
Regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia w istocie zawiera zatem postanowienia korelujące z postawieniami ustawy. Interpretacja art. 130 ust. 2 i 3 ustawy w ich wzajemnym powiązaniu stanowi podstawę do przyjęcia, że odbycie przez kierowcę szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jeśli szkolenie kierowca odbył już po przekroczeniu liczby 24 punktów wpisanych do ewidencji, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy. Wniosek taki jest niezależny od treści § 8 ust. 6 rozporządzenia.
Według Sądu pierwszej instancji, nie może odnieść skutku argument skarżącego odwołujący się do zmian stanu prawnego, przewidzianych w ustawie z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Argument ten może mieć znaczenie wyłącznie pomocnicze i traci na znaczeniu wówczas, gdy interpretacja bazuje na argumentach systemowych, jak w niniejszym przypadku.
Skargę kasacyjną złożył H. M., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Gl 406/12) i zarzucił temu wyrokowi:
- 1. w granicach art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) błędną wykładnię przepisów art. 130 ust. 2 i art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) – zwaną dalej "ustawą",
- b) naruszenia art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie tych regulacji przy dokonywaniu wykładni art. 130 ust. 2 i art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym,
- 2. w granicach art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) naruszenie przepisów art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a) poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K.,
- b) naruszenie art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. poprzez nieustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi oraz wszystkich okoliczności sprawy.
Wskazując na powyższe, wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Pismem procesowym z dnia 11 września 2014 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę kasacyjną. Wywodził, że Sad pierwszej instancji zaniechał dokonania oceny zaskarżonego aktu w aspekcie § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.). Powtórzył zarzuty błędnej wykładni art. 130 ust. 2 i 3 Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem wnoszącego kasację, Sad zaniechał rozpoznania zarzutów skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten zawiera dyspozycję rozstrzygania w granicach sprawy, przy braku związania: zarzutami skargi, wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Ewentualne nieustosunkowanie się do zarzutów skargi nie jest zatem związane z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a.
Nie można także uznać trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić zarzuty zawarte w skardze oraz podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było one jedynie synteza stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11).
Sąd pierwszej instancji na stronie 2 i 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedstawił zarzuty zawarte w skardze. W uzasadnieniu prawnym odniósł się do wszystkich kwestii prawnych wynikających z tych zarzutów. Wyjaśniając podstawę prawną, nie pominął kwestii ewentualnego przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przy wydaniu rozporządzenia. Uznał, że kwestia ta nie ma sprawie decydującego znaczenia. Szczegółowo przedstawił podstawę prawną skupiając się na wykładni językowej przepisów art. 130 ust. 2 i 3 Prawa o ruchu drogowym oraz wykładni systemowej opartej o relację normy zawartej w art. 130 ust. 3 z pozostałymi regulacjami tej ustawy dotyczącymi usuwania punktów z ewidencji oraz konsekwencji przekroczenia przez kierującego limitu 24 punktów (art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. b; art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b; art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b).
Sąd pierwszej instancji skonstatował także, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia zawiera postanowienia korelujące z przepisami art. 130 ust. 3 i 2 ustawy. Nadto, powołał się na orzecznictwo i piśmiennictwo w zakresie usuwania punktów karnych z ewidencji, według którego odbycie szkolenia po przekroczeniu 24 punktów nie wywołuje skutku w postaci obniżenia liczby punktów. Wojewódzki Sad Administracyjny, wbrew omawianej podstawie kasacji, odniósł się więc do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego. To zaś, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena wskazanej przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest prawidłowa, nie może być rozpatrywane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1510/11, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 1367305).
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty materialnej podstawy kasacji. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 130 ust. 2 i art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Powtórzyć należy za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz utrwalonym orzecznictwem, że językowa, systemowa i celowościowa wykładnia przepisów art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym prowadzi do wniosku, że odbycie przez kierowcę szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 zdanie pierwsze, po przekroczeniu 24 punktów, nie powoduje zmniejszenia liczby punktów (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10).
Odnosząc się do argumentu podniesionego w skardze kasacyjnej, według którego, brzmienie art. 130 ust. 3 zdanie drugie Prawa o ruchu drogowym podważa powyższe stanowisko, wskazać należy, że zarzut skarżącego opiera się na błędnym ustaleniu znaczenia art. 130 ust. 3 zdanie drugie. Zastrzeżenie ustanowione w tym przepisie polega na tym że kierowca w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy nie może uzyskać zmniejszenia liczby punktów na skutek uczestniczenia w szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 zdanie pierwsze. Wyłączenie to nie ma związku z przepisem art. 130 ust. 2, a więc z tym, czy kierowca przekroczył dopuszczalna liczbę punktów, czy też nie przekroczył.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do podważania rezultatów wykładni art. 130 ust. 2 i 3 Prawa o ruchu drogowym z uwagi na nieuwzględnienie art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wbrew zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną, zastosowanie wykładni systemowej nie narusza art. 2 Konstytucji RP. Wnoszący kasację nie wykazał, by wykładnia art. 130 ust. 3 i 2 Prawa o ruchu drogowym przedstawiona w zaskarżonym wyroku naruszała art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wykładnia ta prowadzi do jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się tą sama cecha relewantną, tj. przekroczeniem 24 punktów wpisanych do ewidencji za dokonanie w okresie 1 roku naruszeń przepisów ruchu drogowego.
Wywody zawarte w piśmie procesowym skarżącego z dnia 11 września 2014 r. mogą stanowić jedynie rozszerzenie argumentacji dotyczącej sformułowanych w terminie podstaw skargi kasacyjnej. W związku z tym treści dotyczące przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia można poddać analizie jedynie z punktu widzenia procesowej podstawy kasacji, naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. co już wyżej uczyniono. Niezależnie od tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że unormowanie § 8 ust. 6 rozporządzenia odpowiada treści art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym i zespołu norm regulujących skutki przekroczenia 24 punktów wpisanych do ewidencji za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Przyjęcie, w tej sytuacji, prymatu norm ustawowych nie stanowi naruszenia materialnoprawnego, ani procesowego (polegającego na zaniechaniu ustosunkowania się do zarzutów skargi w tym zakresie).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
- - ---------------------- 2