Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 listopada 2013 r., II SA/Gd 699/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę [...] S.A. z siedzibą w K. na czynność Starosty K. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w negocjacjach przeprowadzonych na podstawie publicznego zaproszenia do negocjacji ogłoszonego przez starostę 18 marca 2013 r., w sprawie umowy przedwstępnej nabycia udziałów,
W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze skarżąca napisała, że w oparciu o publiczne ogłoszenie starosty, stanowiące zaproszenie do zawarcia umowy przedwstępnej nabycia udziałów [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz ich użytkowania przez okres 5 lat, złożyła odpowiedź na zaproszenie. Stosownie do pisma Starosty z 11 kwietnia 2013 r. skarżąca została dopuszczona do dalszego udziału w postępowania, tj. możliwości badania dokumentów spółki oraz złożenia wiążących ofert. W wyznaczonym terminie skarżąca złożyła komplet obligatoryjnych dokumentów stanowiących wiążącą ofertę wraz z załącznikami.
Dodatkowo do oferty załączyła załączniki, które nie były wymagane i nie stanowiły elementu wiążącego i decydującego o dopuszczeniu podmiotu do dalszego etapu udziału w negocjacjach. Zgodnie z § 18 ust. 2 lit. c publicznego zaproszenia do negocjacji zbywca dopuszcza do negocjacji podmiot, który przedstawił wiążącą ofertę oraz uiścił wadium we wskazanym ternie. Spełnienie tych warunków zostało potwierdzone przez Starostę w piśmie z 27 maja 2013 r. Jednakże, w piśmie z 27 maja 2013 r. poinformował on skarżącą, że jej oferta nie zostaje dopuszczona do negocjacji, o których mowa w § 11 pkt 1 lit. c publicznego zaproszenia do negocjacji. Zdaniem skarżącej czynność ta jest wadliwa nie tylko pod względem formalnym, ale i merytorycznym, co zostało szczegółowo uzasadnione w treści skargi.
Zdaniem Powiatu K., czynność wyboru oferty w postępowaniu negocjacyjnym nie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., a więc nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że przedmiotem skargi jest stanowisko Powiatu K., wyrażone w piśmie z 27 maja 2013 r., zawierające informację skierowaną do skarżącej, że jej oferta nie zostaje dopuszczona do negocjacji, o których mowa w § 11 pkt 1 lit. c publicznego zaproszenia do negocjacji. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2011 Nr 45, poz. 236) do zbycia akcji i udziałów w spółkach, o których mowa w art. 9 (spółki z o.o. lub akcyjne jednostek samorządu terytorialnego), stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, przepisy działu IV ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 216). Przewidziane w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji kompetencje ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa wykonuje wobec spółki przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Art. 33 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji wskazuje na tryby zbycia akcji należących do Skarbu Państwa – odpłatnego i nieodpłatnego. Wspólną cechę wszystkich trzech sposobów odpłatnego zbycia akcji spółki stanowi publiczny i jawny charakter tego zbycia. Negocjacje podjęte na podstawie publicznego zaproszenia, jak sama nazwa wskazuje, polegają na rokowaniach co do warunków odpłatnego nabycia akcji spółki. Rokowania te odbywają się w trybie określonym art. 72 k.c. Gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich istotnych warunków zbycia akcji spółki, następuje zawarcie umowy. Tryb zbywania akcji spółki powstałej z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego oraz warunki, jakie powinny spełniać: oferta zbycia akcji, zaproszenie do składania ofert nabycia akcji oraz zaproszenie do rokowań, a także zobowiązania inwestycyjne, zobowiązania związane z ochroną środowiska i ochroną interesów pracowników określa rozporządzenie Rady Ministrów z 30 maja 2011 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 114, poz. 664).
Rozporządzenie to porządkuje sprawy związane z trybem zbywania akcji spółki, określa zakres niezbędnych informacji, jakie powinny znaleźć się w zaproszeniu do składania ofert, a także ustala, że o przyjęciu lub odrzuceniu oferty decyduje właściwy organ. Naruszenie warunków któregokolwiek z trzech wymienionych trybów zbywania odpłatnego akcji jednoosobowej spółki powstałej z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego powoduje nieważność czynności prawnych związanych z trybem zbycia akcji (udziałów). Przy podejmowaniu decyzji dotyczących negocjacji zbywca zapoznaje się z pisemnymi rekomendacjami zespołu. Użycie w treści cytowanego rozporządzenia terminu "decyzja" w odniesieniu do podejmowanych przez zbywcę czynności w zakresie wyboru ostatecznego oferenta nie prowadzi do wniosku, że "decyzje" te podejmowane są w trybie uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie zmienia to charakteru tych czynności, które są elementem procedury podlegającej rygorom prawa cywilnego związanym z prowadzeniem rokowań.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, powyższe oznacza, że czynności podejmowane w ramach negocjacji w toku postępowania będącego następstwem publicznego do nich zaproszenia w sprawie nabycia udziałów spółki mają charakter czynności cywilnoprawnych. Taki charakter ma również odmowa dopuszczenia oferenta do negocjacji, co oznacza w konsekwencji, że czynność ta pozostaje poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Ewentualne uwzględnienie wniosku skarżącej polegałoby bowiem na dalszym uczestnictwie skarżącej w negocjacjach. Natomiast w sytuacji, gdy adresat oferty (Powiat K.) nie dostrzegł możliwości dalszego uczestnictwa skarżącej w postępowaniu i poinformował o tym oferenta (skarżącą) w formie pisma, to takie stanowisko nie stanowi władczego (administracyjnego – w formie decyzji administracyjnej), ani też jednostronnego i konstytutywnego rozstrzygnięcia, a może być uznane jedynie za cywilnoprawne oświadczenie podmiotu, stanowiące o odmowie uwzględnienia oferty skarżącej o zawarcie z nią umowy zbycia udziałów.
Podkreślić przy tym należy, że skarżąca ma możliwość kwestionowania prawidłowości kroków podjętych przez zbywcę na drodze cywilnoprawnej, co w razie wykazania naruszenia warunków odpłatnego zbycia udziałów skutkować będzie nieważnością czynności prawnych związanych z ich zbyciem.
W ocenie Sądu odmowa dopuszczenia do negocjacji nie następuje w postępowaniu administracyjnym, nie mieści się ona także w kategorii decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowi bowiem rozstrzygniecie, które nie dotyczy uprawnień lub obowiązków strony wynikających z przepisu prawa administracyjnego.
W skardze kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. zaskarżyła opisane postanowienie w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga nie dotyczy aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, wobec czego sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu,
- 2. naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 184 Konstytucji oraz naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, polegające na zamknięciu skarżącej drogi sądowej.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżone rozstrzygnięcie Powiatu K. stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przede wszystkim rozstrzygnięcie to zostało podjęte bezpośrednio względem skarżącej spółki. Jeżeli chodzi o "wynikanie" uprawnień lub obowiązków z przepisów prawa, spółka podkreśliła, że może ono być również pośrednie. Na poparcie takiego stanowiska przywołano poglądy doktryny (J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, s. 93; E. Łętowska; J. Zimmerman, glosa do postanowienia NSA z 24 marca 1998 r., II SA 1155/97, OSP 1999, z. 9, s. 448; M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Sam.
Teryt. 2000, nr 1-2, s. 181 oraz glosa do orzeczenia WSA w Bydgoszczy z 15 lipca 2005 r., II SAB/Bd 23/04, OSP 2006, z. 3, s. 140-142). Wynikanie uprawnień lub obowiązków z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa. Przepis ten nie zawęża zakresu pojęcia "aktów lub czynności" jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege.
Niewątpliwie, uprawnieniem spółki był udział w prowadzonym na podstawie publicznego zaproszenia do negocjacji postępowaniu. Postępowanie to prowadzone było na podstawie konkretnej regulacji prawnej wskazanej w podstawie skargi, zatem uprawnienie skarżącej spółki wynikało z przepisu prawa.
Skarżąca spełniając przewidziane wymagania powinna zostać dopuszczona do dalszego etapu postępowania.
W odpowiedzi, Powiat K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Podniesiono, że stanowisko Starosty nie ma charakteru publicznoprawnego i nie dotyczy uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa – nie są one określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślono, że czynności podejmowane w ramach negocjacji w toku postępowania będącego następstwem publicznego zaproszenia w sprawie nabycia udziałów spółki mają charakter czynności cywilnoprawnych, a więc odmowa dopuszczenia tej spółki do udziału w negocjacjach nie ma cech władczego rozstrzygnięcia, nie następuje w postępowaniu administracyjnym i nie dotyczy uprawnień strony wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a tym samym nie mieści się w kategorii aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pozostałe zarzuty naruszenia nie zostały rozwinięte przez autora skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka związany granicami skargi kasacyjnej. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej wskazano, że zaskarżona czynność Starosty K. działającego w imieniu Powiaty K. stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W dalszej kolejności wskazano, że uprawnienia lub obowiązki mogą również pośrednio wynikać z przepisów prawa. Zdaniem skarżącej, uprawnieniem spółki był udział w prowadzonym postępowaniu na podstawie publicznego zaproszenia do negocjacji. W skardze kasacyjnej nie podano jednak przepisu, który pośrednio lub bezpośrednio tworzył uprawnienie na które powołuje się skarżąca. Sformułowanie ze skargi kasacyjnej, że "postępowanie to było prowadzone na podstawie konkretnej regulacji prawnej wskazanej na wstępie skargi, zatem uprawnienie Spółki Skarżącej wynikało z przepisu prawa" nie jest wystarczające. We wstępie skargi kasacyjnej, poza zarzutami powołano jedynie ogólnie "ustawę z dnia 30 sierpnia 1996 roku o komercjalizacji i prywatyzacji, ustawę z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 2011 roku w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu finansowania zbywania akcji oraz formy i warunków zapłaty za akcje nabywane od Skarbu Państwa".
W żadnym miejscu skarżąca nie wskazała jednak konkretnych przepisów jako statuujących istniejące po swojej stronie uprawnienia i nie uzasadniła swojego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do samodzielnego wskazywania przepisów i argumentów uzasadniających zarzuty skargi kasacyjnej.
Ponieważ, jak już wskazano, w skardze kasacyjnej nie powołano konkretnych przepisów prawa, z których mogło wynikać, że zaskarżona czynność stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to należy uznać, że nie uzasadniono zarzutu naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak skutecznego uzasadnienia tego zarzutu prowadzi do braku możliwości uznania za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz przepisów Konstytucji RP i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.