Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., IV SA/Wr 7/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L[...] z dnia 25 października 2019 r. nr SKO[...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M[...]zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie uchylił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L[...] z dnia 25 października 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta J[...], Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J[...] z dnia 13 marca 2015 r., uznając, iż data zawarcia umowy, z której MOPS wywodzi skutki prawne dla skarżącego wskazana w uzasadnieniu decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, stanowi oczywistą omyłkę pisarską, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, iż dnia 11 lutego 2010 r. zawarto umowę dotycząca odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej A[...], ale jej stroną był drugi syn ww. S[...] i umowa ta została dołączona do przedmiotowych akt, co winno skutkować stwierdzeniem, że podstawą rozstrzygnięcia MOPS była umowa niezawarta przez stronę, wobec braku wydania przez MOPS postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, a zatem decyzja MOPS została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L[...] i przyjęciu za tym organem, iż data zawarcia umowy, z której MOPS wywodzi skutki prawne dla skarżącego, wskazana w uzasadnieniu decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, stanowi oczywistą omyłkę pisarską o nieistotnym charakterze, w sytuacji, gdy w aktach sprawy faktycznie znajdowały się dwie umowy, w tym jedna niezawarta przez skarżącego w dacie wskazanej w uzasadnieniu decyzji, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta J[...], Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J[...] z dnia 13 marca 2015 r., co stanowi o istotności dokonanej omyłki i winno skutkować zwróceniem się przez SKO w Legnicy do organu podstawowego o rektyfikację wydanej decyzji;
- 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. przejawiającym się w dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, co skutkowało nierzetelnym ustaleniem, że fakt nierozpatrzenia przed wydaniem decyzji, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta J[...], Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J[...] z dnia 13 marca 2015 r., wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2011 r o zwolnienie z ponoszenia opłat za pobyt A[...] w DPS nie miał znaczenia dla wydania przedmiotowej decyzji, w sytuacji, gdy uwzględnienie tego wniosku w całości skutkowałoby bezprzedmiotowością postępowania o ustalenie wysokości i zwrot przedmiotowych opłat.
Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Na wstępie należy zauważyć, iż postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przechodząc do oceny zarzutów wypada na wstępie wskazać, iż zarzuty przywołane w kasacji zasadniczo nie nadają się do skutecznego zakwestionowania zaskarżonego wyroku. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji postępowanie w badanej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności, a zatem w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem postępowania prowadzonego w powyższym trybie jest w istocie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli na to pytanie zostanie udzielona odpowiedź twierdząca, to kolejną kwestią, która winna zostać rozstrzygnięta w ramach tegoż postępowania, jest weryfikacja przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zaskarżonym wyrokiem, który w tym zakresie podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, na pytanie o to, czy którąkolwiek z wad prawnych enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. dotknięta jest decyzja z dnia 13 marca 2015 r. wydana przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J[...], działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta J[...], udzielono odpowiedzi przeczącej.
Zakwestionowanie powyższego stanowiska możliwe jest zatem przez wykazanie wadliwości oceny dokonanej w postępowaniu nieważnościowym, w szczególności przez wskazanie, że ww. decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, iż autor kasacji dostrzega wadliwość zaskarżonego wyroku w zakresie wady rażącego naruszenia prawa wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ma to natomiast kluczowe znaczenie dla oceny zasadności skargi kasacyjnej, bowiem sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób determinuje możliwość efektywnej kontroli instancyjnej.
Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które wyznaczają zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ze względu na powyższe ograniczenia Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy bowiem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do naruszeń przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu tegoż naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy.
Poddając ocenie poszczególne zarzuty kasacyjne należy zauważyć, iż tylko pierwszy z ich wskazuje na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym zarzut ten tyczy niedostrzeżenia w toku dotychczasowego postępowania rażącego naruszenia prawa i został przywołany dla dopełnienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W tym kontekście odwołuje się on wyłącznie do kwestii procesowych będących wynikiem rozstrzygnięcia sprawy. Ocena tychże możliwa jest jednak tylko wtedy gdy udzielona zostanie odpowiedź na pytanie o prawidłowość zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Aby udzielić tej odpowiedzi konieczne jest jednak skonstatowanie, iż autor kasacji nie stawia zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, jest normą prawnomaterialną (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r., I OSK 2160/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i stanowi podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (vide: H.Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, 2010 r., s. 222).
Tym samym przywołanie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku odniesienia się do niego, skoro autor kasacji, wskazując ów przepis jako naruszony, wypełnił warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) (vide: uchwała pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższa nieumiejętność klasyfikowania zarzutów kasacyjnych nie wyczerpuje jednak wad zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten, mimo, iż zastał przywołany jako naruszony, nie został powiązany z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek innego przepisu, lecz – o czym już była mowa – stanowi jedynie dopełnienie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Tak sformułowany zarzut nie nadaje się do rozważenia kwestii rażącego naruszenia prawa w toku postępowania kasacyjnego. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej m.in. rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje jednak skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki konkretny przepis prawa został naruszony i następnie wykazanie, że naruszenie to miało charakter rażący (kwalifikowany).
Badany zarzut kasacyjny nie czyni zadość temu wymaganiu i nie wskazuje jaka konkretna regulacja – w ocenie autora skargi kasacyjnej – została naruszona w taki sposób aby wypełnić klauzulę generalną "rażącego naruszenia prawa", którą posługuje się przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak sformułowany zarzut nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się natomiast do dwóch pozostałych zarzutów kasacyjnych wypada wskazać, iż żaden z nich nie wskazuje na wadliwą ocenę w zaskarżonym wyroku przesłanek stwierdzenia nieważności opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Tak w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 113 § 1 k.p.a., podnoszonego w kontekście oczywistej omyłki pisarskiej popełnionej w uzasadnieniu ww. decyzji z dnia 13 marca 2015 r., jak i zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., podnoszonego w odniesieniu do nierozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2011 r. o zwolnienie z ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS. Już tylko z tego powodu nie można potwierdzić możliwości wpływu zarzucanych naruszeń prawa na treść zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji zasadności zarzutów. Zarzucane naruszenie przepisów postępowania, skoro nie odwołuje się do kwalifikowanych cech wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie ma tego rodzaju doniosłości prawnej, która jest niezbędna do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji.
Tym samym nawet w sytuacji potwierdzenia zasadności stawianych zarzutów, stwierdzone naruszenie prawa nie mogłoby podważać trwałości ww. ostatecznej decyzji z dnia 13 marca 2015 r. (art. 16 § 1 k.p.a.).
Poczynione powyżej uwagi nie pozwalają potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten ma bowiem charakter wynikowy i skutek w postaci jego naruszenia jest wynikiem naruszenia przez Sąd I instancji innych regulacji prawnych w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Brak możliwości potwierdzenia trafności innych zarzutów kasacyjnych, niezasadnym czyni zarzut naruszenia ww. przepisu wynikowego.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Regulacja ta stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem przedmiot działalności sądów administracyjnych. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność podmiotów spoza administracji publicznej, lub zastosuje środki prawne inne niż określone w ustawie. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast informacji o dostrzeżeniu tego rodzaju nieprawidłowości w działalności Sądu I instancji.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.