Uzasadnienie
Postanowieniem z 4 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę M. O. na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie niewykonania uchwały w sprawie dzierżawy lokalu.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżąca w dniu 26 kwietnia 2017 r. wezwała Burmistrza Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykonanie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2007 r. w zakresie zawarcia ze skarżącą umowy dzierżawy na 20 lat w trybie bezprzetargowym lokalu w [...] przy ul. [...].
W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ wskazał, że nie ma obowiązku zawarcia takiej umowy ze skarżącą ponieważ nie wynika to z przepisów prawa oraz ze wskazanej przez skarżącą uchwały Rady Miejskiej w B., mocą której wyrażono zgodę na zawarcie umowy najmu ww. lokalu na okres 5 lat.
W skardze na bezczynność Burmistrza Miasta B. skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania ww. uchwały, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga na bezczynność w zakresie wykonania uchwały, o której mowa w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mieści się w katalogu spraw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Uchwały w przedmiocie zarządu mieniem komunalnym do żadnego aktu (czynności) z tego katalogu zaliczyć nie można. Ma ona charakter fakultatywny i jej podjęcie jest uzależnione jedynie od uznania organu administracji. Tym bardziej, w ocenie Sądu, powyższej uchwały nie można zaliczyć do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Uchwała, o której mowa w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest bowiem podejmowana w postępowaniu administracyjnym.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia M.O., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:
- 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na bezczynność organu w zakresie niewykonania przez Burmistrza Gminy B. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie zasad gospodarowania lokalami użytkowymi uznając jej niedopuszczalność, podczas gdy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zarówno tę uchwałę jako należącą do katalogu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak i niewykonanie tej uchwały przez organ administracyjny zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.;
- 2. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie uznając, że uchwały rady gminy podejmowane w sprawach majątkowych gminy, przekraczające zakres zwykłego zarządu, dotyczące zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, nie mają charakteru publicznoprawnego i nie stanowią wykonywania administracji publicznej, podczas gdy zgodnie z jednolitym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały takie mają charakter publicznoprawny i stanowią wykonywanie administracji publicznej.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przede wszystkim należy podkreślić, że właściwość sądów administracyjnych do rozpoznania konkretnej sprawy wyznacza nie tylko podmiot, którego kontroli działalności dokonuje ten sąd. Granice bowiem rozpoznania, a zatem zakres przedmiotowy spraw należących do kognicji sądów administracyjnych, wyznacza ustawa p.p.s.a. w art. 3-5. Nadzór judykacyjny będzie zatem przysługiwał nad wskazanymi ustawowo formami działania administracji publicznej oraz w zakresie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach pozostających we właściwości sądów administracyjnych.
W analizowanej sprawie istotą zaskarżonej bezczynności organu wykonawczego gminy jest dążenie do nawiązania stosunku cywilnoprawnego, do czego - jak wywodzi skarżąca - organ był zobowiązany uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie zasad gospodarowania lokalami użytkowymi. Akcentowane są zatem niezaspokojone roszczenia cywilnoprawne skarżącej w związku z tą uchwałą, które nie dotyczą sprawy "z zakresu administracji publicznej".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał za uzasadnione stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że skarga na bezczynność organu w zakresie niewykonania uchwały stanowiącej podstawę dla działania organu wykonawczego przy zawieraniu umowy cywilnoprawnej, nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Rozpoznawanie wszelkich sporów w przedmiocie przyznania prawa do konkretnego lokalu należy do właściwości sądów powszechnych, gdyż taki charakter ma to prawo. Zakresem kognicji sądów administracyjnych są natomiast objęte uchwały (zarządzenia) organów gminy w zakresie zasad gospodarowania mieniem gminy, jako aktów generalnych, podejmowanych m.in. w oparciu o wskazany w podstawach skargi kasacyjnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Inaczej jednak kształtuje się kwestia zawarcia umowy najmu, czy dzierżawy lokalu wchodzącego w skład zasobu komunalnego gminy. Przedmiot ten podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny.
Przyjmując zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu pierwszej instancji oparte na art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odpowiada prawu, co powoduje że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty z przedstawionych powodów należało uznać za niezasadne.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.