Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 29 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 462/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K.O., M.M., M.T. i S.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd I instancji wskazał, że podziela ustalenia i ocenę prawną SKO, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] lipca 1997 roku w przedmiocie rozwiązania użytkowania wieczystego działki [...]. Sąd wskazał, że przedmiotem umowy użytkowania wieczystego były pierwotnie trzy działki, nr: [...], [...] i [...]. Zgodnie z umową miały one zostać przeznaczone pod budowę bloku administracyjno-mieszkaniowego, który już w pierwszym kwartale 1972 roku, a zatem jeszcze przez zawarciem umowy o użytkowanie wieczyste, został oddany do eksploatacji. Jak wynika z akt sprawy, blok został wybudowany na działce nr [...].
Następnie działka [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...], działka nr [...] na działkę nr [...], a działka nr [...] na działkę nr [...]. Ostatecznie użytkowanie wieczyste zostało rozwiązane wyłącznie względem działki nr [...]. Zgodnie z odpisem z Księgi Wieczystej działka nr [...] stanowi mienie Komunalne Miasta [...] i jest drogą. Przedmiotowa nieruchomość obciążona jest wyłącznie służebnością przesyłu na rzecz podmiotu innego niż skarżący. Z zalegającego w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów da się ustalić, że skarżącym przysługuje prawo własności dwóch lokali w budynku przy ul. [...] w [...], odpowiednio: K.O.j i S.O. prawo własności jednego lokalu oraz M.T. i M.M. prawo własności drugiego lokalu. W następstwie takiego układu prawnego skarżący są współwłaścicielami, w adekwatnych ułamkach, działki [...] (dawnej nr [...]). Aktualnie skarżącym nie przysługuje żadne prawo tak rzeczowe, jak i obligacyjne względem działki nr [...].
W ocenie Sądu I instancji nietrafne są formułowane przez skarżących tezy, że wobec wadliwości decyzji rozwiązującej użytkowanie wieczyste, działka nr [...] formalnie "nigdy nie przestała być częścią nieruchomości, na której znajduje się budynek nr [...] przy ul. [...] w [...].". Wobec powyższego – w ocenie skarżących – przysługuje im "udział w użytkowaniu wieczystym działki [...]" i w konsekwencji przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Zarządu Miasta [...] z [...] lipca 1997 roku.
Zdaniem Sądu I instancji rozwiązanie użytkowania wieczystego było i na dzień dzisiejszy pozostaje skuteczne. Właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miasto [...], a skarżącym względem tej działki nie przysługują żadne prawa; wynika to jednoznacznie z treści księgi wieczystej oraz innych zalegających w aktach dokumentów. Kwestia funkcjonalnego i gospodarczego związku działki [...] i działki [...], której skarżący są współwłaścicielami, może być rozważana – jak trafnie zauważa SKO – jedynie w kategoriach interesu faktycznego, który jednak nie stanowi podstawy pozytywnej weryfikacji przymiotu strony, w oparciu o art. 28 k.p.a.
Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. 1985 nr 22 poz. 99 ze zm.), dalej jako "u.g.g.w.n.", a zwłaszcza zastosowanie ich w decyzji Burmistrza Miasta [...], dalej jako "Burmistrz", z dnia [...] lipca 1997 r., [...] i pominięcie przez sąd pierwszej instancji tego iż:
- a) organ administracyjny pominął rażące wady prawne w wyżej wskazanej decyzji polegające między innymi na braku podstawy do zastosowania normy art. 26 ww. ustawy, przy rozwiązaniu użytkowania wieczystego,
- b) nie ma spełnionych przesłanek normy 240 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2018 poz.1025 ze zm.), dalej jako "k.c.",
- c) decyzja z dnia [...] lipca 1997 r. została wydana na wniosek Prezesa [...] w [...], a rozwiązanie użytkowania wieczystego na podstawie art. 26 ust. 2 u.g.g.w.n. jest niedopuszczalną ingerencją władczą w sferę stosunków cywilno - prawnych - zatem organ administracji państwowej nie może na wniosek rozwiązać użytkowania wieczystego w formie decyzji (tak m.in. wyrok NSA, sygn. akt II SA/Gd 904/96 z 31 grudnia 2003 r.),
- d) jeżeli ustanowienie użytkowania wieczystego (jak w niniejszej sprawie) dokonane zostało w formie aktu notarialnego, to również rozwiązanie takiego użytkowania wieczystego winno było nastąpić w formie aktu notarialnego zgodnie z treścią uchwały SN III CZP 60/06 z dnia 23.08.2006 r.,
- e) decyzja została wydana na wniosek prezesa [...] S.M., który nie miał należytego umocowania do rozporządzania jednoosobowo majątkiem spółdzielni, co narusza art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 16 września 1992 r. Prawo o spółdzielniach (Dz. U. Nr 30 poz. 210 ze zm.), dalej jako "p.sp.";
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", przez błędne przyjęcie, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego, przez co nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji,
- b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 i art 157 § 2 i art. 61a § 1 k.p.a., przez błędne zastosowanie normy prawnej skutkującej odmową wszczęcia postępowania, jak również polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie unieważnił decyzji z mocą wsteczną i nie zastosował środka określonego w ustawie, a to art. 156 § 1 pkt. 2 i 7 k.p.a.,
- c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz przez nieuwzględnieniu prawdy obiektywnej i interesu obywatela, przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności pominięciu interesu prawnego skarżących opartego na normie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 236 k.c., którego to interesu prawnego będą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji,
- d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zawiera wady powodujące jej nieważność z mocą wsteczną.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza z dnia [...] lipca 1997 r., (2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
Zdaniem skarżących kasacyjnie nie można zgodzić się z ustaleniem Sądu pierwszej instancji, iż skarżący nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak również z ustaleniem, iż stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o rozwiązanie użytkowania wieczystego była Spółdzielnia Mieszkaniowa. W ich ocenie rozwiązanie użytkowania wieczystego na wniosek jest niedopuszczalną ingerencją władczą w sferę stosunków cywilnoprawnych. Ponadto wskazali, że ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło w formie aktu notarialnego i w takiej też formie winno być rozwiązane. Podkreślili również, że rozwiązanie użytkowania wieczystego nastąpiło w formie decyzji na postawie art. 26 ust. 2 u.g.g.w.n. przy braku zaistnienia przesłania z normy 240 k.c. Wobec powyższych skarżący podnieśli, że sąd pierwszej instancji niewłaściwie dokonał kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej będącej warunkiem skutecznego zainicjowania jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest istnienie po stronie wnoszącego interesu prawnego lub obowiązku, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jak wskazuje się w orzecznictwie, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. Przyjmuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por.m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Lex nr 274855).
Źródłem interesu prawnego nie mogą być także zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a więc nie powinno się go wywodzić m.in. z umów, regulaminów, czy z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych, czy karnych, a także z zapadłych, w ramach tych postępowań, orzeczeń, które same w sobie nie stanowią źródła interesu prawnego (por. R. Hauser w: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski - komentarz do art. 28, Legalis 2018).
Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania. Podkreślenia wymaga, że ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego.
Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.cbois.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Lex nr 41301).
Skarżący kasacyjnie nie wykazali posiadania interesu prawnego w sprawie, w której domagali się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Zarządu Miasta [...]. Przedstawione argumenty i okoliczności dowodzą, że aktualnie skarżącym nie przysługuje żadne prawo tak rzeczowe, jak i obligacyjne względem działki nr [...].
Tym samym chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej podnoszący błąd wykładni i niewłaściwe zastosowanie art. 26 u.g.g.w.n. Przede wszystkim Sąd I instancji nie mógł dopuścić się błędu wykładni powołanego przepisu bowiem w swoim uzasadnieniu jedynie wspomniał, że możliwość władczego rozwiązania użytkowania wieczystego, ustanowionego na podstawie umowy, w oparciu o art. 26 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n., jest niekwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zarzut błędnego zastosowania powołanego przepisu także nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w rozpoznawanej sprawie oceniano jedynie dopuszczalność wszczęcia postępowania. Skoro nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie to nie mogło mieć miejsca naruszenie art. 26 u.g.g.w.n., który dotyczy rozwiązania wieczystego.
Chybione są także zarzuty naruszenia przepisów p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a. Powtórzyć należy, że jeżeli nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, to nie było podstaw do oceny merytorycznej decyzji Zarządu Miasta [...] w oparciu o powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa. Wymaga podkreślenia, że sam fakt istnienia ewentualnych wad prawnych w decyzji nie rodzi po stronie podmiotu, który te wady zauważa interesu prawnego w danej sprawie. Jak już wspomniano podmiot ma interes lub obowiązek prawny jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego, która dotyczy tego podmiot i rozpoznawanej sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.