Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 15 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1197/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", oddalił skargę K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., po rozpoznaniu odwołania K.S., Kolegium uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta [...], dalej jako "Burmistrz" z [...] lutego 2019 r., nr [...], o odmowie przyznania K.S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R.S. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że uprzednio decyzją z [...] września 2018 r. Burmistrz odmówił przyznania K.S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką R.S., wskutek wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych (R.S. pozostaje w związku małżeńskim z J.S., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem ma on obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej żony). Decyzja ta została utrzymana decyzją SKO z [...] listopada 2018 r,, Nr [...] i od decyzji nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego.
W ocenie Kolegium, pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą zakończoną decyzją z [...] września 2018 r. zachodzi tożsamość podmiotowa, jak i przedmiotowa. Dodatkowo w sprawie nie zmienił się stan prawny, ani stan faktyczny – w ponownym wniosku z [...] stycznia 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca nie wskazała żadnej okoliczności faktycznej czy prawnej, która uległaby zmianie.
Sąd pierwszej instancji w całości podzielił ustalenia i ocenę organu odwoławczego, oddalając tym samym skargę wniesioną w niniejszej sprawie.
Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:
- a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez oddalenie skargi w sytuacji w której zaskarżona decyzja nie odnosiła się do wszystkich okoliczności i zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu oraz jedynie lakonicznie wskazywała, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, w sposób, który umożliwiał kontrolę orzeczenia.
- b) art. 151 p.p.s.a. w zw. żart. 7, 77, 81, 107 k.p.a. poprzez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nie przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wszechstronny.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazała także, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że nie sposób zgodzić się z organem, jakoby w przedmiotowej sprawie oraz w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2018 r. zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa oraz nie zmienił się stan prawny oraz faktyczny. W ocenie skarżącej organ nie zbadał sytuacji faktycznej, nie wskazał które konkretnie elementy stanu faktycznego nie uległy zmianie w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w decyzji z dnia [...] września 2018 r., jak też nie odniósł się do zarzutów stawianych przez skarżącą. Podkreśliła, że jest jedyną osobą realnie sprawującą opiekę nad R.S.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym ocena ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej.
W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuciła naruszenie przez WSA art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 81, 107 k.p.a. wskazując na niesłuszne oddalenie skargi, gdyż w jej ocenie zaskarżona decyzja została oparta na lakonicznym stwierdzeniu, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, w sposób, który umożliwiał kontrolę orzeczenia (w tej kwestii wskazała także na wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nie przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wszechstronny), a ponadto decyzja ta nie odnosiła się do wszystkich okoliczności i zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się więc do kwestii prawidłowości uznania niniejszej sprawy za tożsamą ze sprawą zakończoną decyzją SKO z [...] września 2018 r., co skutkowało umorzeniem postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sprawie niniejszej.
Zarzuty skarżącej kasacyjnie bazują na naruszeniu przez WSA art. 151 p.p.s.a. w powiazaniu z przepisami k.p.a. W istocie, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, skarżąca bezwzględnie zobowiązana jest powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego, którym jej zdaniem uchybił Sąd pierwszej instancji. Jednakże w przedmiotowej sprawie powiązanie naruszenia tegoż przepisu z przepisami procedury administracyjnej, które odnoszą się odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.), uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną (art. 81 k.p.a.), elementów uzasadnienia faktycznego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) nie mogło przynieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu. Skarżąca poza przywołaniem powyższych przepisów nie wskazała bowiem, ani w zarzutach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na okoliczności, które w jej ocenie nie zostały wyjaśnione lub zostały wyjaśnione nienależycie, ani też które okoliczności uległy zmianie – podniesione zarzuty sprowadzają się jedynie do niezadowolenia z ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji i polemiki z tym stanowiskiem.
Uznać zatem należało, że matka skarżącej nadal pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220), dalej jako "u.ś.r.", do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego – a zatem nie ulega wątpliwości, że zachodzi tożsamość sprawy niniejszej ze sprawą zakończoną decyzją z [...] września 2018 r., bowiem okoliczności te były podstawą wydania decyzji z [...] września 2018 r. Samo zaś niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań Sądu.
Tak więc w ocenie NSA w składzie orzekającym, wbrew ogólnikowym twierdzeniom skarżącej kasacyjnie wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia sprawy zostały wyjaśnione. Co więcej okoliczności te jednoznacznie świadczyły, że skarżąca kolejnym wnioskiem zainicjowała postępowanie w sprawie już rozstrzygniętej i zakończonej decyzją SKO z [...] września 2018 r. Zarówno zatem rozstrzygniecie organu jak i sądu pierwszej instancji było prawidłowe.
Nie ulega też wątpliwości, że WSA w uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazał powody, dla których zajął stanowisko zgodne z dyspozycją art. 151 p.p.s.a. Należy mieć bowiem na względzie, że art. 151 p.p.s.a. ma charakter jedynie wynikowy, co oznacza, że określa on sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Skoro zaś w ocenie Sądu pierwszej instancji do takiego naruszenia przepisów prawa przez organy administracyjne nie doszło, to Sąd ten konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Innymi słowy rozstrzygnięcie podjęte przez WSA jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten sąd normy prawnej.
Sąd pierwszej instancji w całości poparł wywód organu, wskazał przy tym, że organ odwoławczy w sposób szczegółowy, w oparciu o całokształt materiału dowodowego wyjaśnił dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do zmiany stanu prawnego i faktycznego (w szczególności w ponownym wniosku o przyznanie świadczenia z [...] stycznia 2019 r., skarżąca nie wskazała żadnej okoliczności faktycznej oraz prawnej, która uległaby zmianie od wydania decyzji SKO z [...] września 2018 r.).
Reasumując nie ulega wątpliwości, że wydanie przez organ ostatecznej decyzji uniemożliwia dalsze procedowanie w tej samej sprawie (w której zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa). Ewentualne wydanie orzeczenia w sprawie załatwionej już wcześniej ostatecznym rozstrzygnięciem (takim od którego nie przysługuje żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji), obarczone byłoby wadą nieważności (zob. wyrok NSA z 19 września 2018 r., I OSK 2576/16).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.