Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 2 września 2016 r., IV SAB/WA 218/16, odrzucił skargę J. S. na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej polegającą na nierozpoznaniu podania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu podania/wniosku skarżącej dotyczącego możliwości zakupu wózka inwalidzkiego o napędzie elektrycznym a także podnośnika dla osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie skarżąca wniosła o ewentualne przekazanie pisma zgodnie z właściwością.
W ocenie Sądu w tej sprawie nie mamy do czynienia z istnieniem ustawowego obowiązku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do dokonania określonej czynności. Powoływana przez skarżącą Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzona w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. 2012 poz. 1169), nie stanowi podstawy materialnoprawnej kreującej możliwość wydania przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej rozstrzygnięcia o żądanej przez skarżącą treści. Należy stwierdzić, że dla osób ubiegających się o dofinansowanie i zakup wózka elektrycznego i innych przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych przewidziano możliwość ubiegania się o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) w powiatowych centrach pomocy rodzinie, co wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926).
Zgodnie z § 12 pkt 3b i pkt 5 właściwa jednostka samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku jednostka ta wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania. W przypadku skarżącej właściwą jednostką do rozpatrzenia wniosku jest Warszawskie Centrum Pomocy Rodzinie (por. postanowienie WSA w Warszawie z 23 maja 2016 r., IV SAB/Wa 138/16).
Sąd I instancji stwierdził, że – w związku z wnioskiem skarżącej – Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie jest zobowiązany do wydania aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), których zaniechanie podlega skardze na bezczynność. Z tego powodu powyższa skarga na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jest niedopuszczalna, bowiem zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2009 r., II GSK 1101/08).
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła J. S., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz uznanie przez Sąd obowiązku Ministra do przekazania podania skarżącej do organu właściwego do jego rozpatrzenia zgodnie z przepisami Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (Dz.U. RP 2012 poz.1169) w terminie określonym przez Sąd, a także o zsadzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego tj.:
- a) art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do błędnego przyjęcia, że Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych nie stanowi źródła praw podmiotowych w sprawach indywidualnych, co zwalnia organy administracji publicznej z obowiązku zakończenia postępowania z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 65 § 1 i uprawnia do stwierdzenia, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego:
- b) przepisów Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy Konwencji, tj. art. 20 lit. b w zw. z art. 2 nie stanowią materialnoprawnej podstawy do wydania przez właściwy organ administracji decyzji administracyjnej w sprawie indywidualnej, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA do błędnego przyjęcia, że organy są zwolnione z obowiązku zakończenia postępowania z poszanowaniem przepisów kpa, w tym art. 65 § 1 i uprawniło do stwierdzenia, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj.
- a) art. 58 § 1 p. 1 w zw. z art. 166 i w zw. z art. 2 i art. 3 § 1 i § 2 p. 9 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy w konkretnym wypadku "umożliwienie mobilności", o którym mowa w art.20 lit. b Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych wymaga konkretyzacji tego "umożliwienia" przez właściwy organ w postaci decyzji administracyjnej w sprawie indywidualnej, przy czym przekazanie tej sprawy na podstawie art. 65 § 1 kpa do organu właściwego należy do obowiązków organu niewłaściwego, do którego wniesiono podanie, zaś kontrola działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów w wypadku obowiązku określonego w art. 65 § 1 kpa należy do właściwości sądu administracyjnego;
- b) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy polegające na orzeczeniu w przedmiocie mocy wiążącej Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, co nie jest przedmiotem skargi z 2 maja 2016 r. do WSA;
- c) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze polegające na przyjęciu, że przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej "polegająca na nierozpatrzeniu podania/wniosku skarżącej" oraz "ewentualne przekazanie pisma zgodnie z właściwością" (uzasadnienie postanowienia, str. 1 i str. 3), podczas gdy przedmiotem skargi z 2 maja 2016 r. jest wyłącznie naruszenie przez Ministra art. 12 kpa oraz art. 65 § 1 w zw. z art. 35 § 2 kpa poprzez nieprzekazanie podania skarżącej z 18 stycznia 2016 r. do organu właściwego do jego załatwienia zgodnie z przepisami Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych;
- d) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez niepodanie przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podstawy prawnej oraz wyjaśnienia przyjętego przez WSA stanowiska, że Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych nie stanowi podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie indywidualnej, co zwalnia Ministra z obowiązku przekazania sprawy do organu właściwego na podstawie art. 65 § 1 kpa.
- e) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 1 in principio i art. 3 § 2 p. 4 p.p.s.a. poprzez odmowę poddania kontroli WSA działalności Ministra pod względem zgodności tej działalności z przepisami prawa w zakresie dotyczącym przekazania podania do organu właściwego zgodnie z art. 65 § 1 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 89 Konstytucji RP, Konwencja jako umowa międzynarodowa dotycząca praw obywatelskich określonych w Konstytucji RP, została ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie z 15 czerwca 2012 r. o ratyfikacji Konwencji (Dz.U. z 2012 r. poz. 882). Tym samym Konwencja – zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP – w zakresie nieobjętym Oświadczeniem rządowym z 25 września 2012 r. w sprawie mocy obowiązującej Konwencji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1170), jako część krajowego porządku prawnego, od 25 października 2012 r. jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa materialnego Rzeczypospolitej Polskiej i jest bezpośrednio stosowana, gdyż jej stosowanie nie jest uzależnione od wydania ustawy, o której mowa w tym Oświadczeniu. Przepisy Konwencji zobowiązują Państwa Strony Konwencji do "umożliwienia" (art. 20 zd. 1 Konwencji) osobom niepełnosprawnym "mobilności osobistej" (art. 20 zd. 1 Konwencji) poprzez udostępnienie im "przedmiotów ułatwiających poruszanie się, urządzeń i technologii wspomagających" (art. 20 lit. b Konwencji) "po przystępnej cenie" (art. 20 lit. b Konwencji), tj. "racjonalnego usprawnienia" (art. 2, art. 5 ust. 3 Konwencji), które w przedmiotowej sprawie ma postać wózka inwalidzkiego, jeżeli jest to potrzebne w konkretnym przypadku" (art. 2 akapit 4 Konwencji), w celu zapewnienia osobie niepełnosprawnej "możliwości korzystania z wszelkich praw człowieka i podstawowych wolności oraz ich wykonywania na zasadzie równości z innymi osobami" (art. 2 akapit 4 Konwencji) oraz celem umożliwienia tej osobie "mobilności osobistej i możliwie największej samodzielności" (art. 20 zd. 1 Konwencji), nie nakłada na budżet państwa "nieproporcjonalnego lub nadmiernego obciążenia" (art. 2 akapit 4 Konwencji).
Wskazano również, że w niniejszej sprawie Minister dopuścił się bezczynności, albowiem rozpatrując podanie skarżącej z 18 stycznia 2016 r. nie odniósł się do przepisów Konwencji stanowiących podstawę tego podania, lecz stwierdził brak swej właściwości, przy czym nie przekazał sprawy do organu właściwego do jej załatwienia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe za-stosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty są bezzasadne. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej polegającą na nierozpoznaniu podania skarżącej dotyczącego możliwości zakupu wózka inwalidzkiego o napędzie elektrycznym oraz podnośnika dla osoby niepełnosprawnej jest niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W związku z powyższym Sąd I instancji nie był uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, której skarga dotyczy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezzasadne, albowiem nie odnoszą się do kwestii niedopuszczalności skargi, o której mowa w zaskarżonym postanowieniu z 2 września 2016 r., lecz jej zasadności. W szczególności, podkreślić należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych jest chybiony, ponieważ ten akt prawny nie miał w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.