Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 799/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. C. na czynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie podjęcia działań nadzorczych w sprawie operatu geodezyjnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że M. C. w piśmie z 22 lutego 2017 r. wniósł skargę na czynność Głównego Geodety Kraju, wyrażoną w piśmie z dnia 8 lutego 2017 r., którym nie uwzględniono wezwania z 2 stycznia 2017 r.
Skarżący podał m.in., że Główny Geodeta Kraju zajął błędne stanowisko, że geodeta uprawniony w czasie prac geodezyjnych nie naruszył prawa. W ocenie skarżącego w narożniku posesji nr [...] utworzył dwa nowe punkty graniczne, czym bezprawnie przesunął granicę między działkami. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie po kontroli operatu KERG [...] poinformował skarżącego, że stwierdzono w nim drobne uchybienia, jednak zdaniem skarżącego kontroli zgodności topologicznej współrzędnych punktów granicznych nie przeprowadzono na podstawie prawidłowego materiału dowodowego, na który się wcześniej powoływał, tj. mapy zarysu pomiarowego wykonanej 18 września 2013 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej oraz wykazu współrzędnych punktów granicznych dla działek [...] i [...]. Zdaniem skarżącego sporządzony operat rażąco narusza prawo i nie miał prawa być przyjęty do zasobu geodezyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wskazał, że skarżący żądał podjęcia przez Głównego Geodetę Kraju czynności, o jakich mowa w art. 9 ust. 1 ustawy 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem Główny Geodeta Kraju kontroluje działalność wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto zgodnie z art. 7a pkt 2 tej ustawy Główny Geodeta Kraju jako organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, realizujący politykę państwa w zakresie geodezji i kartografii, nadzoruje i kontroluje działania wojewódzkich inspektorów nadzoru.
W ocenie Sądu kontrola ta jest działaniem o charakterze wewnętrznym i nie jest skierowana do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu daną czynność. Kontrola jest czynnością o charakterze technicznym, do której przeprowadzenia organ nadzorczy zobowiązany jest z urzędu, a ponadto nie rodzi po stronie skarżącego jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków. Celem kontroli jest zbadanie legalności oraz prawidłowości działania organu kontrolowanego, zaś jej wyniki mogą być podstawą do wszczęcia działań zmierzających do zapewnienia właściwej realizacji zadań zleconych kontrolowanemu organowi, na mocy stosownych przepisów. Główny Geodeta Kraju realizuje takie działanie z urzędu, zaś przyczyną ich podjęcia jest ustawowy obowiązek sprawowania nadzoru, a nie wniosek osoby zainteresowanej w skontrolowaniu działań wojewódzkiego inspektora nadzoru. Działania kontrolne Głównego Geodety Kraju nie są więc czynnościami dotyczącymi uprawnień lub obowiązków skarżącego.
W ocenie Sądu czynności kontrolne Głównego Geodety Kraju nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ te muszą mieć charakter zewnętrzny, tzn. muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu daną czynność oraz muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiana czynność powinna ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Czynności kontrolne podejmowane przez Głównego Geodetę Kraju w stosunku do działań realizowanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego nie spełniają powyższych warunków.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł M. C., zarzucając naruszenie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", poprzez uznanie, że ustawowe czynności nadzoru i kontroli nie są objęte sądową kontrolą przewidzianą w ww. normie prawnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że czynność starosty, a następnie czynności Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie oraz Głównego Geodety Kraju w zakresie czynności nadzorczych są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczą bowiem obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ramach prowadzonego postępowania wszczętego wnioskiem geodety uprawnionego o przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego organ podjął czynność, która była skierowana do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczył określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego obowiązków. Zdaniem skarżącego brak dokonania przez organ nałożonych na organ obowiązków np. należytej kontroli operatu, musi być uznany za inną czynność z zakresu administracji publicznej i winna podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie.
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w tej skardze. W szczególności, jeżeli będący podstawą zarzutu skargi kasacyjnej przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, podpunktów) należy wskazać, której części dotyczy zarzut skargi kasacyjnej. Powyższe obliguje autora skargi kasacyjnej do prawidłowego konstruowania zarówno zarzutów, jak i ich uzasadnienia.
Oceniając skargę kasacyjną przez pryzmat powyższych uwag należy wskazać, że w niniejszej sprawie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a., bez powołania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Rozpoznając skargę kasacyjną Sąd nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania czy też korygowania zarzutów strony skarżącej. Z tego względu zarzut ten nie może podlegać ocenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSA i WSA 2004, Nr 3, poz. 72, s. 142 oraz z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto autor skargi kasacyjnej nie zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a który stanowił podstawę odrzucenia skargi przez Sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej również nie odnosi się do tej regulacji. W związku z brakiem zarzucenia naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, że strona nie wykazała, że brak było podstaw do odrzucenia skargi.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, że podjęcie przez Głównego Geodetę Kraju czynności nadzorczych nie mieści się w katalogu aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a. Nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa materialnego twierdzenie, że czynności, których dokonania żąda skarżący, dotyczą jego indywidualnych obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu co do charakteru czynności nadzorczych wykonywanych przez Głównego Geodetę Kraju i wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1998 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) jest prawidłowe.
Sąd odwołał się w omawianym względzie do odpowiednich przepisów powołanej ustawy i właściwie je zinterpretował. Działania kontrolne Głównego Geodety Kraju nie są czynnościami dotyczącymi bezpośrednio uprawnień i obowiązków skarżącego. Celem kontroli jest zbadanie legalności i prawidłowości działania organu kontrolowanego. W jej wyniku może dojść do wszczęcia działań zmierzających do zapewnienia właściwej realizacji zadań zleconych temu organowi.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.