Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 477/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi K.B., A.B. i P.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zaskarżoną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia 8 października 2014 r. A. i K. B. oraz P.K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]września 2014 r., wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...]Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...]i nr [...]położonych w miejscowości [...], gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 12 lutego 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 4 marca 2013 r., K.B. i P.K. wystąpili o wydanie zezwolenia na lokalizację wspólnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działek o nr [...]i nr [...]położonych w miejscowości [...], gm. [...]. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w [...]Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu.
Decyzją z dnia [...]lipca 2013 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolejnym wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2014 r. K.B., A.B. i P.K. ponownie wystąpili o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...]i [...]w [...].
Wobec ustalenia, że wniosek z dnia 6 sierpnia 2014 r. dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia 29 lipca 2013 r. i pochodzi od tych samych stron organ uznał, że brak jest podstaw do wydania kolejnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w związku z czym konieczne było umorzenie wszczętego postępowania.
Jednocześnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, iż w sprawie nie ma znaczenia fakt, że w postępowaniu zakończonym poprzednią decyzją z dnia [...]kwietnia 2013 r., inicjatorem postępowania był P.K. i K.B., a nie także A.B.(jak ma to miejsce obecnie), gdyż oboje na podstawie małżeńskiej majątkowej wspólności ustawowej są właścicielami działki nr [...], a tym samym, stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]stycznia 2015 r. wnieśli skarżący.
W obu skargach wskazano, że pismami z dnia 5 maja 2014 r. i 6 sierpnia 2014 r. skarżący zwrócili się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]o wydanie decyzji uzgadniającej projekt obsługi działek [...]i [...]w [...]oraz o wydanie opinii "o warunkach wykonania projektu drogowego zjazdu (budowlanego, technologicznego i wykonawczego) i realizacji poprzez wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...]na wymienione działki".
Organ wydając zaskarżoną decyzję całkowicie pominął treść ich wniosków i orzekł w innej sprawie. Podkreślili, ze wbrew twierdzeniu organu decyzja z dnia 3 kwietnia 2013 r. nie jest tożsama przedmiotowo z ich wnioskami, gdyż nie dotyczyła ona zezwolenia na lokalizację zjazdu lecz wydania decyzji "(...) uzgadniającej projekt obsługi i opinii o warunkach wykonania projektu drogowego zjazdu".
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wyjaśnił jednocześnie, ze wobec niejasnej treści żądań skarżących sformułowanych w pismach z dnia 5 maja 2014 r. i 6 sierpnia 2014 r. wystąpił o sprecyzowanie wniosku pod rygorem przyjęcia, że dotyczą one lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do przedmiotowych działek. Pomimo dwukrotnego żądania organu odpowiedzi nie zostały precyzyjnie udzielone.
Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Dalej Sąd zauważył, iż w nauce prawa administracyjnego przyjęto, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych. Chodzić tu będzie przykładowo o śmierć osoby fizycznej, zmianę tytułu własności rzeczy, zniesienie uprawnień lub obowiązków lub też rozstrzygniecie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy ostateczną decyzją administracyjną pozostająca w obrocie prawnym.
Sąd I instancji podał, iż jak ustalił organ w toku postępowania, wniosek skarżących o lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...]i [...]w [...]został rozstrzygnięty ostateczną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]lipca 2013 r., którą odmówiono zezwolenia na lokalizację zjazdu. Kolejnym wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2014 r. K.B., A.B. i P.K. wystąpili o "(...)wydanie decyzji uzgadniającej projekt obsługi działek nr [...]i [...]w [...] (...) oraz wydanie opinii o warunkach wykonania projektu drogowego zjazdu (budowlanego, technologicznego i wykonawczego) i realizacji poprzez wykonanie zjazdu z drogi krajowego nr [...]na ww działki".
Wobec niejasnej treści wniosku organ dwukrotnie pismami z dnia 24 listopada 2014 r. i z dnia 8 grudnia 2014 r. występował do wnioskodawców o sprecyzowanie żądania. W odpowiedzi zarówno P.K. (k- 16), jak i małżonkowie B. (k-15) wyjaśnili, że ich oświadczenie woli dotyczyło wniosku o lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]do działek [...][...]w [...].
Zdaniem Sądu I instancji, w tych okolicznościach organ słusznie uznał, iż wobec pozostawienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia [...]lipca 2013 r., rozstrzygającej o żądaniu skarżących wszczęte na wniosek tych samych stron, kolejne postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...]i [...]w [...]jest bezprzedmiotowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K.B. i A.B., zaskarżając go w całości, zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie tj. brak zbadania sprawy pod kątem przesłanek tego przepisu, co powinno być uczynione zamiast zastosowania przepisu art. 105 k.p.a.;
2) art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., których to naruszeń nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a które polegały na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzącej do bezpodstawnego ustalenia, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...]stycznia 2015 r. w przypadku merytorycznego rozstrzygnięcia, byłoby tożsame z postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...]lipca 2013 r.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, której granicami Naczelny Sąd Administracyjny jest związany okazała się nieuzasadniona, albowiem zaskarżony nią wyrok odpowiada prawu.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku z następujących powodów.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Sąd I instancji nie musiał odnosić się do zagadnienia nie zastosowania w sprawie przez organ art. 61a § 1 K.p.a., ponieważ przepis ten nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Należy mieć na uwadze, że w/wym przepis zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, ma zastosowanie do spraw w których postępowanie nie zostało wszczęte.
W rozpoznawanej sprawie formalne wszczęcie postępowania w sprawie wywołanej wnioskiem skarżących z dnia 6 sierpnia 2014r. obligowało organ na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. do umorzenia postępowania, wobec ustalenia że tożsama sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją z dnia [...]lipca 2013r.
Należy przy tym zauważyć, że oba rozstrzygnięcia, a więc umorzenie postępowania, jak również odmowa wszczęcia postępowania, wywołują tożsame skutki procesowe wobec wnioskodawcy. W obu bowiem przypadkach dochodzi do stwierdzenia, że prowadzenie postępowania w sprawie jest niedopuszczalne. Różnica sprowadza się jedynie do momentu, w którym organ dochodzi do przekonania, że z uwagi na braki przedmiotowe wniosek strony nie może zostać załatwiony co do jego istoty – przed lub po formalnym wszczęciu postępowania wywołanego wnioskiem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie wszczętej wnioskiem skarżących organ był uprawniony zarówno do wszczęcia postępowania, a następnie jego umorzenia, jak również do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Obie formy procesowe były prawidłowe. Skoro jednak postępowanie zostało wszczęte to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jedyną poprawną formą jego zakończenia było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Zupełnie nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonanej przez Sąd I instancji dowolnej oceny materiału dowodowego.
Po pierwsze ani art. 141 § 4 P.p.s.a. ani art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić podstawy tak formułowanego zarzutu.
Przepis art. 141 § 4 P.ps.a. odnosi się do formalnych warunków jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku, a przepis art. 151 P.p.s.a. określa formę rozstrzygnięcia w sytuacji gdy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem. Żaden z wymienionych przepisów nie zawiera zasad którymi Sąd I instancji powinien kierować się dokonując oceny materiału dowodowego. Oznacza to, że stawianie zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. nie może uzasadniać twierdzeń skarżącego kasacyjnie co do dowolności oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji.
Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo w oparciu o akta sprawy ustalił, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a.
Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]lipca 2013r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...]kwietnia 2013r. o odmowie udzielenia zezwolenia na dokonanie wspólnego zjazdu z drogi krajowej nr. [...]do działek [...]i [...]położonych w miejscowości [...]dotyczy przedmiotowo i podmiotowo tej samej sprawy w której skarżący złożyli wniosek w dniu 6 sierpnia 2014r.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.