Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2899/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 183/17 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] Polska (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie") na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2017 r., Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2016 r., nr [...], którą odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ podał, że [...] listopada 2016 r. skarżący złożył wniosek o podanie strony BlP oddziału NFZ, na której udostępniona jest dokumentacja wskazana w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, dalej jako: "u.d.i.p."), tj. dokumentacja dotycząca zakończonych kontroli w okresie od 1 października 2016 r. do 31 października 2016 r. albo udostępnienie skanów tych informacji, jeżeli nie został wykonany ustawowy obowiązek ich publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Pismem z 9 listopada 2016 r. organ wezwał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni, że wnioskowane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ zaznaczył, że skarżący nie ustosunkował się do wezwania, mimo że wyjaśniono mu, że informacje dotyczące kontroli przeprowadzanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia dostępne są w postaci kwartalnych i rocznych zestawień na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia, w zakładce Biuletyn Informacji Publicznej NFZ, w katalogu Kontrole, pod adresem internetowym http://www.nfz.gov.pl/o-nfz/kontrole/. Skarżący został też poinformowany, że w trakcie rozpatrywania wniosku stwierdzono, że przygotowanie danych zgodnie z żądaniem jest bardzo czasochłonne oraz wymaga przeprowadzenia analizy danych zawartych w dokumentacji kontrolnej, obejmującej ponad 6000 stron. Organ skonstatował, że przygotowanie żądanych dokumentów wymaga dużego nakładu pracy i czasu, w tym wyselekcjonowania żądanych dokumentów, weryfikacji informacji z uwagi na mogące występować w dokumentacji informacje (takie jak dane wrażliwe, interes prywatny, tajemnica przedsiębiorstwa, tajemnica medyczna), zanonimizowania dokumentów, skserowania dokumentów oraz ich zeskanowania i przesłania w formie elektronicznej.

Podkreślono, że wskazane czynności wymagają znacznego angażowania pracowników Oddziału Wojewódzkiego NFZ w stopniu, który może zakłócić realizację przez nich zadań, zwłaszcza w zakresie realizacji kontroli. Proces przygotowania i przekazania dokumentacji będzie pracochłonny i czasochłonny pod względem intelektualnym oraz organizacyjnym, pomimo tego, że wnioskowana dokumentacja składa się z wielu informacji prostych. Powyższe okoliczności, zdaniem organu, czynią żądaną informację informacją publiczną przetworzoną, która udzielana jest, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ podniósł, że pojęcie "szczególna istotność dla interesu publicznego" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Treść takiego pojęcia należy oceniać w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Wnioskodawca winien zatem wykazać, że działa w interesie publicznym, a informacje, o które wnioskuje, mają szczególne znaczenie.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do uznania, że wnioskowana przetworzona informacja publiczna zostanie wykorzystana w celu wykazującym szczególnie istotny interes publiczny.

Stowarzyszenie zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że analiza prac legislacyjnych nad ustawą o dostępie do informacji publicznej dowodzi, iż szeroki zakres wniosku, czy pracochłonność, tudzież czasochłonność udostępnienia informacji publicznej nie stanowią przesłanek uznania, że wnioskodawca zwraca się o udostępnienie informacji przetworzonej. Zdaniem skarżącego, przetworzenie polega na podjęciu czynności związanych z uogólnianiem lub uszczegółowianiem informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, co stanowi efekt intelektualnego zaangażowania osoby czynności tych dokonującej. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.

Skarżący zaznaczył, że należy wyraźnie odróżnić przetworzenie informacji publicznej od jej przekształcenia lub wyszukania. Przekształceniem, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., będzie dokonanie czynności czysto technicznych związanych z udostępnieniem informacji publicznej, np. przekształcenie dokumentu elektronicznego na formę tradycyjną. Dlatego nie można uznać, że wyszukanie informacji świadczy o jej przekształceniu. Wyszukanie informacji wiązać się może ze znaczną pracochłonnością, zwłaszcza gdy podmiot zobowiązany nie zadba o odpowiednią organizację pracy i archiwizację posiadanych dokumentów. W wyniku wyszukania nie powstaje żadna jakościowo nowa informacja. Wyszukanie nie wiąże się z dokonywaniem czynności intelektualnych (merytorycznych), ale czynności technicznych.

Zatem pomimo, iż tak przetworzenie, jak wyszukanie, mogą wiązać się z pracochłonnością, czy kosztownością, to nie należy ich z tego powodu utożsamiać. Zdaniem Stowarzyszenia przedmiotem złożonego wniosku bez wątpienia nie była informacja przetworzona, bowiem została ona wytworzona (w związku z przeprowadzanymi kontrolami), zatem jej udostępnienie nie wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji publicznej. Przekazanie dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, nie wymaga podejmowania jakichkolwiek działań merytorycznych, a tylko zeskanowania i przesłania na wskazany adres poczty e-mail. Podniósł, że konieczność udostępnienia informacji na wniosek jest efektem zaniechania realizacji przez organ ustawowego obowiązku. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 zdanie 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., organ jest już od ponad 11 lat zobowiązany do opublikowania tych informacji na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej.

Z tego powodu jednoznacznie nagannie należy oceniać kwalifikowanie przedmiotu wniosku jako informację przetworzoną, w sytuacji, gdy Oddział Wojewódzki NFZ nie dopełnił obowiązku zamieszczenia informacji w BlP. Skarżący zwrócił uwagę, że gdy przedmiot wniosku jest np. obszerny, podmiot zobowiązany może przedłużyć postępowanie na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.. Wówczas organ mógłby w sposób uporządkowany zaplanować pracę, aby działania związane z udostępnieniem żądanej informacji były możliwe i nie nastręczały kłopotów.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zwrócił uwagę, że wniosek dotyczył ok. 6000 dokumentów, zawierających różne dane wrażliwe, chronione mocą różnych ustaw. Zatem przed udostępnieniem skanów tych dokumentów, o co wnioskowało Stowarzyszenie, niezbędne było, po ich wyszukaniu, a przed ich przekształceniem, przeprowadzenie analizy treści dokumentów, w celu zanonimizowania danych wrażliwych, do czego obliguje organ art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Działania te wymagają podjęcia czynności analitycznych, a nie tylko prostych technicznych, jak twierdzi skarżący. Przed przygotowaniem informacji w formie gotowej do udostępnienia potrzebne było bowiem przeanalizowanie treści wielu dokumentów pod kątem ewentualnej konieczności ich anonimizacji. Wymaga to z pewnością uwagi i wiedzy jakie dane należy zanonimizować. W takiej sytuacji, uwzględniając zakres zgłoszonego żądania, uprawnione jest twierdzenie, że załatwienie wniosku mogło wymagać specjalnych działań organizacyjnych i angażowania pracowników, kosztem innych zadań, które zakłócą normalny tok działania adresata wniosku i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. W takim ujęciu zasadne jest kwalifikowanie żądanych informacji jako przetworzonych.

Zdaniem Sądu, organ wykazał, że musiałby specjalnie dla skarżącego wykonać znaczny nakład pracy, poświęcić znaczny czas i zaangażowanie intelektualne pracowników, którzy musieliby przygotować wnioskowaną dokumentację kosztem pozostałych obowiązków służbowych. W ocenie Sądu zgodzić się należy z organem, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, której udostępnienie wymagało wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, czego skarżący nie uczynił w toku kontrolowanego postępowania. Bezspornie skarżący nie podawał w ogóle w jakim celu potrzebne są mu wnioskowane dane, jedynie w skardze akcentował posiadanie statusu organizacji pożytku publicznego, a swoje cele realizujące przez m.in. monitorowanie podmiotów publicznych i innych podmiotów otrzymujących środki publiczne. Cele statutowe Stowarzyszenia, jak też zarzucane organowi zaniechanie ustawowego obowiązku zamieszczania żądanych danych w BIP, nie stanowi o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego.

Organ wyjaśnił skarżącemu, że informacje dotyczące kontroli przeprowadzanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia dostępne są w postaci kwartalnych i rocznych zestawień na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia, w zakładce Biuletyn Informacji Publicznej NFZ w katalogu Kontrole pod adresem internetowym http://www.nfz.gov.pl/o-nfz/kontrole/. Skarżący nie neguje tego faktu, domagając się informacji miesięcznej za okres od 1 do 31 października 2016 r. lecz nie wyjaśnił dlaczego uznał zestawienia kwartalne za niecelowe lub niewystarczające. Przy czym Sąd podkreślił, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W sprawie tej Sąd nie dokonuje kontroli i oceny, czy został wykonany obowiązek, o którym mowa w art. 8 ust. 6 pkt 4 u.d.i.p.

W złożonej skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie powyższego wyroku w całości i uwzględnienie złożonej skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten normuję instytucję informacji przetworzonej, przez nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona oraz błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, przez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację uzasadniającą zasadność podniesionych zarzutów, zbieżną z tą którą reprezentował w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji.

Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego. Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej czyni zasadnym przypomnienie, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że stan faktyczny ustalony przez organy i przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym żądana informacja stanowi informacje przetworzoną, jest miarodajny dla oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP przez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne.

Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W rozpoznawanej sprawie nie był podważany charakter wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, kwestionowane było natomiast zakwalifikowanie wniosku skarżącego jako żądania informacji przetworzonej, wobec czego zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie zasługiwał w okolicznościach przedmiotowej sprawy na uwzględnienie.

O ograniczeniu prawa do informacji publicznej stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ale zarzut naruszenia tego przepisu nie został w skardze kasacyjnej podniesiony. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji jest dopuszczalne, z tym, że może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z istoty ograniczenia wynika, że prawo ograniczane – w zależności od przyjętych kryteriów – może nie być dostępne dla wszystkich obywateli w równym stopniu. Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej przewidziane jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, a ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12 podnosząc, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne i podkreślając jednocześnie, że nie chodzi o to, "by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego".

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Tym bardziej zatem wymagało dokonania jego wykładni. W wyroku z 16 marca 2018 r., I OSK 915/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

1. - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);
2. - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);
3. - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);
4. - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);
5. - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);
6. - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15).

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej uznać należy, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo odkodował to pojęcie i zastosował przepis art. 3 ust. 1 u.d.i.p. w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy. Jak przyjął Sąd pierwszej instancji i czego nie podważyła skutecznie skarżąca kasacyjnie strona dokumentacja objęta żądaniem obejmuje około 6000 stron i zawiera dane wrażliwe podlegające ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych lub tajemnicę przedsiębiorcy, a także tajemnicę medyczną. Sama wstępna segregacja i klasyfikacja dokumentów niewątpliwie byłaby czasochłonna. Uwzględnienie wniosku wymagałoby nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z kopiowaniem dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy wynikającego z konieczności ponadstandardowej – wnikliwej lektury dokumentacji objętej żądaniem wniosku, a następnie procesu anonimizacji.

W związku z powyższym należy zaakceptować ocenę organu wydającego zaskarżoną decyzję, według której w realiach niniejszej sprawy przygotowanie kopii dokumentów, związane byłoby z istotnym i takim zaangażowaniem pracowników organu, które w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez ten podmiot. Wnioskowana do udzielenia informacja publiczna miała zatem charakter informacji publicznej przetworzonej.

Skoro zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. "prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego", a informacja objęta wnioskiem w istocie stanowiła informację przetworzoną, to dopiero brak zaistnienia przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego mógł stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyroki NSA z: 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek, z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie jednak ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

W rozpoznawanej sprawie organ wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, które to wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji organ sam dokonał oceny zaistnienia powyższej przesłanki i przyjął, że brak jest podstaw pozwalających na przyjęcie, że wnioskowana informacja zostanie wykorzystana np. w celu usprawnienia zadań realizowanych przez Oddział NFZ, w tym w zakresie kontroli. Także Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do argumentacji skargi uznał, że ani cele Statutowe Stowarzyszenia, ani zaniechanie ustawowego obowiązku zamieszczenia żądanych danych w BIP, nie stanowi o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego. Ocenę tę należy podzielić, zważywszy dodatkowo, że w skardze kasacyjnej nie została przedstawiona żadna argumentacja zmierzająca do jej podważenia. Zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że informacje dotyczące kontroli przeprowadzonych przez Narodowy Fundusz Zdrowia dostępne są na stronie internetowej BIP NFZ w postaci kwartalnych i rocznych zestawień.

O adresie tej strony wnioskodawca został poinformowany w odpowiedzi na swój wniosek z [...] listopada 2016 r. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia o istnieniu w rozpoznawanej sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego nie przesądza obowiązek publikacji określonych danych w BIP wynikający z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. Zważyć bowiem należy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zarządzeniem nr 85/2012/ZW z dnia 29 listopada 2012 r., zmienionym zarządzeniem nr 20/2013/ZKW z dnia 16 kwietnia 2013 r., określił sposób publikacji na stronach Biuletynu Informacji Publicznej informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.i.d.p. Zgodnie z treścią § 1 zarządzenia ogłoszeniu podlegają informacje zbiorcze o wynikach kontroli przeprowadzonych przez: 1) instytucje kontroli zewnętrznej w NFZ;

1. 2) Narodowy Fundusz Zdrowia;
2. 3) u świadczeniodawców;
3. 4) w aptekach. W § 2, § 3 i § 4 zarządzenia określono jakie dane obejmują publikowane w Biuletynie informacje odnoszące się do kolejnych wymienionych w § 1 pkt 1 – 4 rodzajów kontroli. Generalnie z treści zarządzenia wynika, że publikacji podlega informacja zbiorcza, opracowana w oparciu o dokumentację i dane przekazane przez poszczególne oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia. Jednocześnie w § 6 zarządzenia wskazano, że pozostałe informacje o wynikach kontroli, które nie zostały udostępnione w BIP udostępnia się na wniosek, rozpatrywany na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W sprawie niniejszej wnioskowana informacja nie była objęta, zgodnie z przepisami powyższego zarządzenia obowiązkiem publikacji w BIP, co prowadzi do wniosku, że ocena czy jest to informacja przetworzona powinna odbywać się na zasadach ogólnych, a nie przez pryzmat obowiązku publikacji w BIP. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., I OSK 1553/17 i powołane tam orzecznictwo).

Z powyższych względów uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 u.d.i.p. nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.