Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 15 października 2020 r., sygn.akt II SA/Gl 1088/20, w pkt 1. odrzucił skargę M. O. na czynność Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, w pkt 2. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu.
Zdaniem Sądu zaskarżona czynność faktyczna polegająca na zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") aktów lub czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego, w szczególności nie stanowi innego, niż określone w pkt 1-3 przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Brak jest również regulacji szczególnej przewidującej zaskarżalność faktycznej czynności zatrzymania prawa jazdy.
Sąd podkreślił, że czynność zatrzymania prawa jazdy jest czynnością faktyczną, która nie nosi znamion czynności opisanej w omawianym przepisie. Polega na fizycznym odebraniu dokumentu w razie spełnienia jednej z ustawowych przesłanek. Nie dotyczy uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, bo nie kształtuje ich, nie ma charakteru prawotwórczego. Nie podlega wobec tego kontroli sądu administracyjnego.
Sąd wskazał, że stanowisko to znajduje oparcie w regulacji ustawy Prawo o ruchu drogowym. W rozdziale 3 tej ustawy wskazano na kwestie zatrzymywania praw jazdy i pozwoleń oraz cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami. Podano, że w art. 135 ust. 1 tej ustawy wymieniono przypadki, w których dopuszczalne jest zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta, czyli faktyczne odebranie kierowcy dokumentu upoważniającego go do prowadzenia pojazdów silnikowych. Natomiast w art. 137 i art. 140 ustawy uregulowano tzw. prawne zatrzymanie prawa jazdy.
Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zatrzymane prawo jazdy, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. c, Policja przekazuje niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni, według właściwości, sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykroczenie, prokuratorowi lub staroście. Wobec tego zatrzymanie fizyczne prawa jazdy, którego dokonuje policjant, poprzedza zatrzymanie "prawne" sprowadzające się do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy lub o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów. Dopiero te akty (także bezczynność) mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego, gwarantującej prawo do sądu.
Od powyższego postanowienia skarżący, reprezentowany przez adwokata, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu postanowieniu – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i 2 pkt 4) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że zatrzymanie należącego do skarżącego prawa jazdy kategorii B, seria i numer dokumentu [...], wydanego przez Starostę C., mające miejsce dnia [...] lipca 2020 r. o godz. 9:50 w K., stwierdzone pokwitowaniem zatrzymania dokumentu, wystawionym przez policjanta Komendy Miejskiej Policji w K., dokonane na podstawie art. 135 ust. 1a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, nie stanowiło czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegającej kontroli sądu administracyjnego, czego konsekwencją było odrzucenie skargi złożonej na tę czynność jako niedopuszczalnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że czynność zatrzymania prawa jazdy jest czynnością wyłącznie faktyczną, nie mającą żadnego związku z uprawnieniami, czy obowiązkami skarżącego, którego prawo do sądu może zostać zrealizowane w ramach kontroli decyzji wydawanej przez starostę. Wskazano, że "prawne" zatrzymanie prawa jazdy, o którym wspomina Sąd, jest w całości oparte na ustaleniach Policji, których to ustaleń starosta nie może weryfikować. Zatem odmowa kontroli sądowej zaskarżonej czynności prowadzi do sytuacji, w której skarżący pozbawiony jest rzeczywistej kontroli ingerencji w jego prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Należy wskazać, że zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, że czynność uprawnionego podmiotu – tu Komendanta Miejskiego Policji w K. – w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, nie należy do żadnej z wymienionych powyżej zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej, w szczególności nie stanowi innego, niż określone w pkt 1-3 przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Akty i czynności ujęte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały w tym akcie prawnym umieszczone w celu umożliwienia kontroli legalności również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), a dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej. Do tej kategorii powszechnie i jednolicie zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem;
- 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi;
- 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego;
- 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy);
- 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną.
Należy zatem stwierdzić, że czynność zatrzymania prawa jazdy jest czynnością faktyczną, która nie nosi znamion czynności opisanej w omawianym przepisie. Polega na fizycznym odebraniu dokumentu w razie spełnienia jednej z ustawowych przesłanek. Nie dotyczy wszak uprawnień, bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, bo nie kształtuje ich, nie ma charakteru prawotwórczego. Wobec tego, nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Wskazać należy, że ustawa Prawo o ruchu drogowym w rozdziale 3 reguluje kwestie zatrzymywania praw jazdy i pozwoleń oraz cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami. W art. 135 ust. 1 tej ustawy wymieniono przypadki, w których dopuszczalne jest zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta, czyli faktyczne odebranie kierowcy dokumentu upoważniającego go do prowadzenia pojazdów silnikowych. Natomiast w art. 137 i art. 140 uregulowano tzw. prawne zatrzymanie prawa jazdy, co oczywiście nie oznacza a contrario, że inne przypadki są bezprawne. Wyjaśnić przy tym należy, że na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957), art. 140 w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 czerwca 2018 r. nie stosuje się do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.
Na podstawie art. 14 ust. 2 minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w zdaniu poprzednim.
Wskazać w tym miejscu należy na brzmienie art. 135 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, który stanowi, że policjant zatrzyma wydane w kraju prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, z którą to sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem wynika z akt, skarżący przekroczył dopuszczalną prędkość o 52 km/h, zatem na podstawie w/w przepisu zostało skarżącemu zatrzymane prawo jazdy. Mając zatem na uwadze brzmienie powyższego przepisu należy stwierdzić, że zatrzymanie prawa jazdy w w/w przypadku jest obligatoryjne i ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Zauważyć także należy, iż zgodnie z art. 136 ust. 1 w/w ustawy zatrzymane prawo jazdy, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. c), Policja przekazuje niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni, według właściwości, sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykroczenie, prokuratorowi lub staroście. Zasadniczo więc zatrzymanie fizyczne prawa jazdy, którego dokonuje policjant, poprzedza zatrzymanie "prawne" sprowadzające się do wydania postanowienia o zatrzymaniu prawa jazdy lub decyzji o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów. Dopiero te akty (także bezczynność) mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego, gwarantującej prawo do sądu. Oczywiście nie jest wykluczony zwrot prawa jazdy w określonych przypadkach, jak też inne działania stosowne do okoliczności sprawy.
Wobec tego, w świetle wskazanych okoliczności uznać należy, że skarga na czynność zatrzymania prawa jazdy jako niedopuszczalna musiała ulec odrzuceniu, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty z przedstawionych wyżej powodów okazały się niezasadne.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 §1 i 3 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.