Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 934/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. J. R. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1977 r. orzekającej o przejęciu na wniosek jej męża W. R. na rzecz Państwa za rentę gospodarstwa rolnego o pow. 17,28 ha położonego we wsi T. gmina G. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przekazało wniosek według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku J. R. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowe gospodarstwo zostało przejęte na wniosek właściciela W. R. - umotywowany stanem zdrowia, na podstawie art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 – powoływanej dalej, jako ustawa z 29 maja 1974 r.). Wnioskodawca spełniał materialnoprawną przesłankę stanowiącą podstawę przejęcia, określoną w art. 9 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r., gdyż przekazał wszystkie nieruchomości oraz był inwalidą trzeciej grupy. Odnosząc się do twierdzenia J. R. o braku jej zgody na przekazanie gospodarstwa rolnego organ powołując treść art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 29 maja 1974 r. wyjaśnił, że jej zgoda nie była wymagana bowiem praca w gospodarstwie nie stanowiła dla niej głównego źródła utrzymania, a w dacie przejęcia gospodarstwa pozostawała na utrzymaniu męża. Ustalenia w tym zakresie zdaniem organu w sposób jednoznaczny potwierdza oświadczenie W. R. w złożonym wniosku oraz fakt, że uposażenie z tytułu renty zostało przyznane obojgu małżonkom i przez ponad trzydziestoletni okres wnioskodawczyni nie kwestionowała, ani faktu przejęcia gospodarstwa, ani też przyznanego świadczenia.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję i stwierdził, że orzekający w I instancji organ nie naruszył przepisów proceduralnych ani materialnych stanowiących podstawę wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. Zdaniem organu ponownie rozpoznającego sprawę, choć w aktach sprawy brakuje dowodu potwierdzającego, że J. R. wyraziła zgodę na przejęcie gospodarstwa jej męża, to Naczelnik Gminy G. wydając badaną w niniejszym postępowaniu decyzję nie naruszył w sposób rażący art. 3 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r., bowiem ust. 2 tego artykułu przewidywał, że zgoda małżonka nie jest wymagana w sytuacji, gdy praca w gospodarstwie nie stanowi jego głównego źródła utrzymania. W ocenie organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności oświadczenia W. R. wynika, że wnioskodawczyni pozostawała na utrzymaniu męża.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7 w zw. z art. 107 § 1 Kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej powoływanej, jako Kpa) polegające na błędnym przyjęciu, że przepis art. 3 ust. 2 nie ma zastosowania w sprawie i decyzja z [...] sierpnia 1977 r. nie narusza rażąco prawa.
Wyrokiem z dnia 6 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. W uzasadnieniu wyroku poza rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi nadzwyczajnego trybu postępowania oraz przesłanek rażącego naruszenia prawa Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do przejęcia gospodarstwa rolnego. Sąd powtórzył za organem administracji, że podaniem wniesionym do Urzędu Gminy G. z [...] czerwca 1977 r. W. R. wystąpił o przejęcie za rentę gospodarstwa rolnego po wszystkich zbiorach - od [...] sierpnia 1977r. W podaniu tym podał, iż ma na utrzymaniu 5 osób, w tym jedno dziecko, żonę i rodziców, którzy nie nadają się do żadnej pracy. Wnosił o pozytywne załatwienie podania, ponieważ jest chory i nie może pracować. Dożywotnicy w osobach rodziców wnioskodawcy oświadczyli na piśmie, iż zgadzają się na przekazanie gospodarstwa rolnego na własność Państwa. W dniu [...] sierpnia 1977 r. wydano decyzję o przejęciu nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę. W rozstrzygnięciu której m. in. wskazano, iż poziom produkcji gospodarstwa jest wyższy niż średni w gminie na podobnych glebach oraz, że praca w gospodarstwie stanowiła główne źródło utrzymania W. R., zaś w uzasadnieniu podano, iż rolnik nie może wykonywać ciężkich prac polowych. Niniejszą decyzję W. R. otrzymał [...] sierpnia 1977 r., a ostateczną stała się [...] września 1977 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. decyzją z [...] listopada 1977 r. przyznał W. i J. R. rentę, określając jej bieżącą wysokość na kwotę [...] zł. Zdaniem Sądu z akt sprawy bezspornie wynika, że W. R. był jedyną osobą pracującą w przekazywanym gospodarstwie, na którego utrzymaniu było dziecko, żona i rodzice. Skarżąca w momencie składania wniosku o przejęcie w gospodarstwie nie pracowała. Praca w przekazywanym gospodarstwie nie stanowiła więc dla niej nie tylko głównego źródła utrzymania, ale i w ogóle źródła utrzymania, jako że skarżąca w ówczesnym czasie w gospodarstwie nie pracowała. W sytuacji, gdy skarżąca utrzymywała się z pracy męża w gospodarstwie, to jej zgoda na przejęcie gospodarstwa nie była wymagana.
W ocenie Sądu twierdzenia skarżącej, w których podniosła, iż jej praca w gospodarstwie była podstawowym źródłem utrzymania całej rodziny, wobec inwalidztwa męża, leciwych i cierpiących na poważne schorzenia teściów, to ona była jedyną osobą, która mogła zajmować się prowadzeniem gospodarstwa, nie zostały poparte żadnymi dowodami (w szczególności w postaci dokumentów) przemawiającymi za ich prawdziwością, dlatego też Sąd uznał je za gołosłowne. Okoliczności powołanych przez skarżącą nie potwierdzają również dokumenty, które załączyła do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i na które powołała się w skardze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. R. zastępowana przez pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. polegające na przyjęciu, że przepis ten mógł mieć zastosowanie przy podjęciu decyzji Naczelnika Gminy G. w sytuacji, gdy wyniki postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nie wskazują na to, że praca skarżącej w przekazywanym gospodarstwie nie stanowiła dla niej głównego źródła utrzymania, a w konsekwencji uznanie, że nie była wymagana jej zgoda na przejęcie tego gospodarstwa,
- naruszenie przepisów postępowania tj.
- art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej, jako p.p.s.a) poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia decyzją art. 3 ustawy z 29 maja 1974 r., naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa przez przyjęcie, że materiał dowodowy nie wskazuje, aby praca skarżącej w gospodarstwie stanowiła główne źródło jej utrzymania oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy G. nie naruszała w sposób rażący prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji o tym, że J. R. nie pracowała w przekazanym gospodarstwie, bowiem ze znajdującej się w aktach sprawy karty informacyjnej (dowód z dokumentu) leczenia szpitalnego wynika, ze jej mąż przeszedł w 1976 r. operację oka i po niej miał zalecenie lekkiej pracy ze wskazaniem na siedzącą. Nie sposób, zatem w tych okolicznościach było przyjąć, że skarżąca nie pracowała w gospodarstwie rolnym zwłaszcza, że poziom jego produkcji w tym czasie przekraczał średnią gospodarstw w gminie G. Była ona w tamtym czasie młodą, zdrową dwudziestokilkuletnią kobietą, w zasadzie jedynym w pełni sprawnym członkiem rodziny. Wspólnie z mężem pracowała przy hodowli i uprawie, które stanowiły źródło utrzymania całej rodziny.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji niesłusznie zinterpretował postępowanie organu administracji uznając, że mógł on nie występować o jej zgodę na przejęcie gospodarstwa, pomijając okoliczność, że przy podejmowaniu decyzji Naczelnika Gminy G. nie poczyniono żadnych ustaleń pozwalających na jednoznaczne przyjęcie, że skarżąca nie pracowała w gospodarstwie i praca w nim nie stanowiła dla niej głównego źródła utrzymania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji.
Przede wszystkim podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 1977 r. (omyłkowo w skardze kasacyjnej powoływana jako decyzja z [...] stycznia 1979 r.). Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawa w stosunku do sprawy zakończonej wydaniem decyzji, której dotyczy obecnie prowadzone postępowanie. W sprawie takiej organ nie rozstrzyga co do istoty, lecz wyłącznie co do nieważności albo niezgodności z prawem wcześniej wydanej decyzji. Stwierdzenie nieważności jest następstwem ustalenia, że przedmiotowa decyzja jest obarczona kwalifikowaną, ciężką wadą przewidzianą przepisami art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości takich decyzji (art. 16 § 1 Kpa) i wobec tego przepisy uzasadniające takie stwierdzenie podlegają wykładni ścisłej (por. wyroki NSA: z 14 sierpnia 1987 r. IV SA 393/07, ONSA 1990, nr 1, poz. 1 i SN z 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996, nr 18, poz. 258).
W rozpoznawanej sprawie jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji J. R. wskazała przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to jest wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa należącego do W. R. w zamian za rentę, bez uzyskania jej zgody jako współmałżonki. Naruszenie to, jej zdaniem, polegało na wadliwym przyjęciu, że zgoda nie była wymagana, bowiem praca w gospodarstwie nie stanowiła dla niej głównego źródła utrzymania i uznaniu, że w sprawie miał zastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. Należy jednak mieć na względzie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd (podzielony również przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest stwierdzenie, że 1) w sprawie, w zakresie objętym decyzją, obowiązywał niewątpliwy stan prawny, 2) treść decyzji pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów obowiązującego prawa, 3) charakter naruszenia prawa był tego rodzaju, iż prowadziło to do niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23 i z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).
Wymienione warunki, słusznym zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie zostały wykazane w stosunku do przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r. Z brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. wynika, że nieruchomości stanowiące współwłasność małżonków lub objęte wspólnością ustawową albo stanowiące odrębną własność małżonka mogą być przekazane na własność Państwa tylko za zgodą obojga małżonków. Według natomiast art. 3 ust. 2 tej ustawy nie była jednak wymagana zgoda małżonka, dla którego praca w przekazywanym gospodarstwie nie stanowiła głównego źródła utrzymania.
W aktach sprawy znajduje się podanie W. R. (data wpływu do organu – [...] czerwca 1977 r.) z jednoznacznym oświadczeniem, że na utrzymaniu ma on 5 osób, w tym jedno dziecko, żonę i rodziców, którzy nie nadają się do żadnej pracy. Powyższe oświadczenie uprawniało organ administracji rozpoznający wniosek do przyjęcia, iż zachodzi przesłanka określona w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Gdyby bowiem skarżąca kasacyjnie całkowicie była pozbawiona wiedzy o postępowaniu w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego jej męża– co wydaje się mało prawdopodobne – to miała możliwość odpowiedniej reakcji, gdyż jak wynika to z uzasadnienia Sądu I instancji po wydaniu przedmiotowej decyzji już dla obydwojga małżonków R. została wydana decyzja z dnia [...] listopada 1977 r. o przyznaniu renty za przekazanie przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Natomiast z pkt 5 decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r. wynika, iż decyzja ta podlegała wykonaniu po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie renty. Gdyby więc J. R. miała wątpliwości, czy słusznie mąż złożył wniosek o przekazanie gospodarstwa rolnego nie było żadnych przeszkód na wyrażenie takiego stanowiska poprzez brak akceptacji co do decyzji przyznającej rentę. Jednak przez ponad 30 – letni okres nie kwestionowała ona ani faktu przejęcia gospodarstwa, ani też faktu, że uposażenie z tytułu renty zostało przyznane obojgu małżonkom. Świadczy to o tym, że J. R. faktycznie pozostawała na utrzymaniu męża i bez znaczenia było dla niej, czy źródłem tego utrzymania jest gospodarstwo rolne, czy też renta w zamian za jego przejęcie na własność Państwa. Dla wyrażenia zgody przez współmałżonka nie jest przewidziana żadna szczególna forma, należy wiec przyjąć, iż postępowanie skarżącej kasacyjnie po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r. stanowiło pełną akceptację do uwzględnienia wniosku jej męża o przejęcie gospodarstwa rolnego ze rentę.
Można oczywiście teraz rozważać, czy po takim oświadczeniu W. R. zawartym we wniosku organ powinien zapytać jego żonę o wyrażenie zgody czy też nie, ale nawet takie uchybienie mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać za niemające wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej nie stanowi ono rażącego naruszenia prawa. Należy mieć także na uwadze, co wspomniano wyżej, iż kontroli sądu administracyjnego poddane zostało postępowanie nadzwyczajne, którego zakres postępowania jest ograniczony do badania wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1pkt 1 – 7 Kpa.
Oczywiście nieuprawnione było przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżąca w ogóle nie pracowała w przejętym gospodarstwie rolnym. Z doświadczenia życiowego i znajomości w tym czasie stosunków panujących na wsi wynika, iż całe rodziny pracowały w gospodarstwach rolnych, ale za "głównego gospodarza" był uważany właściciel gospodarstwa rolnego, a pozostali członkowie rodziny byli na jego utrzymaniu. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, iż własność gospodarstwa rolnego W. R. nabył przed zawarciem związku małżeńskiego ze skarżącą. W tym zatem zakresie należało sprostować uzasadnienie Sądu I instancji.
Oddalając, zatem skargę J. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania.
Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.