Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 września 2022 r. IV SA/Wr 259/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (Kolegium) z 31 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (punkte I wyroku) oraz przyznał radcy prawnemu P. D. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 23 % VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (punkt II wyroku).
Skarżąca zaskarżyła punkt I wyroku skargą kasacyjną zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art, 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z:
- art. 17 ust. 1a u.ś.r. i art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu literalnego brzmienia, jakoby osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie trzy warunki określone w art. 17 ust. la pkt 1-3 u.ś.r., podczas gdy nie istnieje bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności, w sytuacji gdy zobowiązanie to wynika z obiektywnych okoliczności, co pozwala na zastosowanie w takiej sytuacji systemowego oraz celowościowego brzmienia tych przepisów,
- art. 128 k.r.o. w zw. z art. 132 k.r.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku niniejszej sprawy należy zachować kolejność zobowiązanych do obowiązku alimentacyjnego wynikającą z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w sytuacji gdy preferowani przez ustawodawcę opiekunowie - w tym przypadku - córki - z obiektywnych względów (m.in. wieku, stanu zdrowia, wyjazdu za granicę) nie są w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną matką,
- art. 17 ust. 1a pkt 2 i 3 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że ocena tego czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, winna być rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, podczas gdy z przedłożonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że zachodzą obiektywne okoliczności, takie jaki wiek, stan zdrowia oraz miejsce zamieszkania obu córek, które wykluczają możliwość zaopiekowania się niepełnosprawną matką;
- naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy nie podjęły w postępowaniu administracyjnym wszystkich niezbędnych działań mających na celu wyjaśnienie okoliczności faktycznych w sprawie, jak również WSA nie ustalił wysokości pobieranej emerytury przez I. K. oraz B. K., dochodów oraz wydatków przypadających na rodzinę każdej z nich, celem dokonania oceny możliwości wywiązywania się córek z finansowego wsparcia wynikającego z obowiązku alimentacyjnego względem niepełnosprawnej matki, podczas gdy wyjaśnienie i poparcie w tym zakresie ustaleń właściwie zebranym w sprawie materiałem dowodowym było ich obowiązkiem.
Biorąc powyższe pod uwagę Skarżąca wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylenie co do pkt 1 zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i pozostawienie temu Sądowi przyznania mi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona ani w całości, ani w części oraz niezbędnych udokumentowanych wydatków, w postępowaniu kasacyjnym oraz przed WSA.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Na wstępie przypomnieć należy istotę sprawy, w której wniesiona została skarga kasacyjna.
Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad babcią - M. S. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z M.S. nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak o podstawę prawną rozstrzygnięcia organy wskazały art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.).
Podzielając ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy i dokonaną przezeń ich ocenę prawną Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.
W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na istotę sporu - uzasadnionym było odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych.
Skarżąca podnosząc zarzuty objęte punktem I 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej dąży do wykazania, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni prawa materialnego poprzez przyjęcie, że okoliczność istnienia względem M. S. osób spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu (matka i córka) wyłączała możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko Skarżąca podnosi, że córki M. S. z uwagi na okoliczności od nich niezależne nie są w stanie sprawować opieki nad matką, w konsekwencji winien znaleźć zastosowanie art. 132 k.r.o. do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Skarżąca podkreśla, że w tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie córek M. S. i uniemożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
Odnosząc się do tak uzasadnionych zarzutów skład orzekający pragnie wyjaśnić, że stanowisko Skarżącej nie jest trafne.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniał do niedawna spór właśnie co do tego, w jaki sposób należało wykładać przepisy ustawy o świadczenia rodzinnych, które miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Z tej przyczyny 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).
Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż wprawdzie akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej, jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych, regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność, powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki, wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
Wobec tego skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie zobiektywizowanego kryterium– zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie zaś takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem zarzutu obrazy art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 128 i art. 132 k.r.i o. za chybiony.
Okoliczność ta przekłada się w oczywisty sposób na ocenę zarzutów procesowych. Przywołane w zarzucie objętym punktem II petitum skargi kasacyjnej okoliczności faktyczne, w których nieustaleniu Skarżąca upatruje naruszenia art. 151 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mają znaczenia dla rozpoznania sprawy. Jedynie w sytuacji, w której obie córki M.S.legitymowałyby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności możliwe byłoby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce, o ile oczywiście organy ustaliłby spełnienie kryteriów pozytywnych wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.