Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 października 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia 09 maja 2005r.
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na następujący stan sprawy.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] rozpatrując wniosek E. B. o wymianę prawa jazdy kat. A, B, C, C+E, orzekł o wymianie tego dokumentu jedynie co do kategorii A. Odmówił natomiast wymiany w zakresie kat. C+E. uzasadniając to dokonaną weryfikacją dokumentów źródłowych, z której wynikał brak dokumentów potwierdzających wystąpienie ze stosownym wnioskiem jak i uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu na kat. prawa jazdy C+E.
Pomimo zaskarżenia tej decyzji przez E. B., uzyskała ona walor ostateczności, bowiem postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Pismem z 24 marca 2005 r. E. B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] zarzucając jej rażące naruszenie prawa i wydanie jej bez podstawy prawnej, co wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu wskazał, iż okoliczność występowania braków w dokumentacji archiwalno - źródłowej nie może obciążać strony, która domaga się jedynie wymiany dokumentu, a nie weryfikacji nabytych uprzednio uprawnień. Wcześniejsza trzykrotna wymiana dokumentu odbyła się bez zastrzeżeń i nie kwestionowano uprawnień wnioskodawcy w zakresie kat. C+E. Zdaniem strony, organ naruszył fundamentalną zasadę ochrony praw nabytych poprzez samowolną zmianę decyzji, na mocy której zostało nabyte określone uprawnienie dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] Przeprowadzone z udziałem organu I instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, iż wbrew twierdzeniom strony dokumentacja jest kompletna, co potwierdziło także dokonane przez Kujawsko - Pomorski Urząd Wojewódzki odtworzenie wyników egzaminu na prawo jazdy przeprowadzonego w dniu 9 sierpnia 1972 r. Zdaniem organu zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa jest bezzasadny, ponieważ organ I instancji przywołał prawidłową podstawę prawną wskazując na art. 150 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz.515 z późn. zm.) oraz § 2 i § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 69 poz. 640 ze zm.).
W wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zapadła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z [...], która utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając wcześniejszą swoją argumentację, organ stwierdził brak podstaw uzasadniających możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...], zarówno w zakresie określonym przez zarzut wydania jej bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. B. wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] zarzucił jej naruszenie określonej w Konstytucji RP i przepisach K.p.a, zasady ochrony praw nabytych poprzez niekorzystną dla niego zmianę wcześniejszej decyzji ostatecznej przyznającej określone uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zwrócił uwagę, że braki w dokumentacji archiwalnej nie mogą powodować negatywnych dla niego skutków prawnych. Podkreślił też, że przedmiotem postępowania jest wymiana dokumentu, a nie weryfikacja nabytych uprawnień, której jego zdaniem nie przewidują przepisy o wymianie praw jazdy. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] z [...] rażąco narusza prawo, jako niezgodna z fundamentalną zasadą ochrony praw nabytych, co prowadzi do konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego jako nieważnej.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska w sprawie, które jednoznacznie zawarte zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 K.p.a., i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego decyzji zawierających wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo wynikającej z tych sformułowań ich nieostrości, prowadzi do konieczności stwierdzenia istnienia kwalifikowanej wady określonego aktu administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozpatruje tę sprawę w granicach wyznaczonych art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Oznacza, że istotą tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy oraz mający do nich zastosowanie stan prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia określonych powyżej wad zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z ustalonego przez doktrynę i orzecznictwo stanowiska, decyzja wydana bez podstawy prawnej ma miejsce wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne. Tymczasem, jak wskazał Sąd I instancji decyzja Starosty [...] z [...] zawiera szczegółowe i pełne przywołanie podstawy prawnej, która dawała temu organowi legitymację do odmowy wymiany prawa jazdy w drodze decyzji administracyjnej.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, nie jest wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do naruszenia podstawy prawnej decyzji administracyjnej, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Skoro zatem weryfikacja decyzji Starosty [...] odbywała się w trybie nadzwyczajnym, to tylko wtedy mogłaby zostać wzruszona, gdyby zarzucane naruszenia przepisów miały charakter rażący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzji Starosty [...] o odmowie wymiany prawa jazdy kategorii C+E nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Co do zasady trafnym jest wyrażony przez skarżącego pogląd, że pogwałcenie zasady ochrony praw nabytych należy zakwalifikować jako rażące charakterze naruszenie prawa. Jednakże w tym wypadku Sąd I instancji stwierdził, iż taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z oceną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że dokonanie weryfikacji uprawnień kierowców określonych kategorii w drodze sprawdzenia wymaganych prawem dokumentów je potwierdzających, stanowi wypełnienie ciążącego na organie dokonującym wymiany dokumentu obowiązku wynikającego wprost z przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, znajdującego zastosowanie na mocy § 5 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący ustaliło fakt braku wymaganej prawem dokumentacji potwierdzającej posiadanie przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami kat. C+E. Brak ten nie wynika, jak o ustalono w trakcie postępowania sprawdzającego z zaniedbania organu czy innych przyczyn leżących po jego stronie, lecz z powodu nie istnienia rzekomego potwierdzenia posiadania przedmiotowych uprawnień. W tej sytuacji skarżący nie mógł skutecznie powoływać się na naruszenie zasady ochrony praw nabytych, dążąc do unieważnienia niekorzystnej dla siebie decyzji.
W skardze kasacyjnej złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. B. podniósł naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez zmianę decyzji ostatecznej na niekorzyść strony tzn. w sposób ograniczający jej uprawnienia do prowadzenia pojazdów określonego typu, co narusza konstytucyjna zasadę ochrony praw nabytych.
Zarzucił także naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie w szczególności art. 150 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 Prawo o ruchu drogowym a także § 2 i § 7 ust. 1 lit. d oraz ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24 poz. 215) oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. nr 6 poz. 640 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że procedura wymiany praw jazdy określona w tych przepisach jest w istocie weryfikacją przyznanych wcześniej uprawnień, oraz że braki w dokumentacji archiwalnej mogą mieć wpływ na ograniczenie wcześniej poświadczonych urzędowo uprawnień do prowadzenia pojazdów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjne zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia zakresu i charakteru kompetencji organu działającego w związku z wnioskiem o wymianę prawa jazdy.
Obowiązek wymiany prawa jazdy ustanawia przepis art. 150 Prawa o ruchu drogowym (tekst jedn. - Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908), zgodnie z którym prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, na jaki zostały wydane. Warunki i terminy wymiany wskazanych dokumentów na mocy art. 150 ust. 2 określone zostały w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy. (Dz. U. z dnia 7 czerwca 2002 r.). Podstawę wymiany prawa jazdy stanowią dokumenty określone w § 2 ust.3 tegoż rozporządzenia, to znaczy: fotografia kierowcy, kserokopia dokumentu podlegającego wymianie oraz dowód uiszczenia opłaty. Ich dołączenie do wniosku o wymianę prawa jest obligatoryjne.
Przepis art. 150 ust. 2 ten nie zawiera jednak ustawowego upoważnienia dla Ministra Infrastruktury do wydania takiego aktu wykonawczego, który wskazywałby warunki odmowy wydania prawa jazdy w związku z wymiana dokumentu. Warunki wydania i odmowy wydania prawa jazdy unormowane są bowiem na poziomie ustawowym w art. 90 i 91 Prawa o ruchu drogowym, oraz w przepisach rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami.
W skardze kasacyjnej słusznie podniesiono zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 150 i art. 90 Prawa o ruchu drogowym oraz rozporządzenia w sprawie wymiany prawa jazdy oraz § 2 i § 7 ust. 1 lit. d oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami.
Jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy, w wydanych w drodze wymiany dokumentach uwzględnia się ograniczenia wynikające ze stanu zdrowia lub możliwości prowadzenia określonego pojazdu, przy zastosowaniu liczbowego ich oznaczenia w postaci kodu określonego przepisami w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Przepis ten jednak jest niejasny, ponieważ nie określa jednoznacznie kompetencji organu działającego w trybie art. 150 Prawa o ruchu drogowym. Doprecyzowaniu tych kompetencji nie służy ustęp 2 § 5 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy, w myśl którego przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania określone w przepisach, o których mowa w § 2 ust. 1, tzn. w przepisach w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Takie odesłanie do innego aktu wykonawczego, zdaniem orzekającego składu, jest niedopuszczalne.
Odesłanie zawarte w § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy oceniać należy mając na uwadze przepisy Konstytucji i zasady techniki legislacyjnej. Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Konstytucja nie przewiduje konstrukcji tzw. "upoważnień kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, samym zaś upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania co do precyzji, z jaką powinny określać cechy aktu wykonawczego. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) normuje odesłania ustawowe, wskazując wymagania formalne, jakie odesłanie powinno spełniać.
Nie można zatem w rozporządzeniu wykonawczym rozszerzać materii przekazanej do uregulowania przez ustawę poprzez odsyłanie do kolejnych aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA 2348/00).
Przepisy rozporządzenia w sprawie wymiany prawa jazdy oraz rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami przewidują różne tryby działania organów administracji publicznej w związku obowiązkami nałożonymi na kierowców przez ustawę Prawo o ruchu drogowym w zależności od przedmiotu sprawy. Czym innym jest bowiem wymiana prawa jazdy, o której mowa w art. 150 tej ustawy a czym innym uzyskanie prawa jazdy, o którym stanowi art. 90 ustawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie powołując się na przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany prawa jazdy, odsyłającego do rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień nie uwzględniły tej odrębności.
W związku z wnioskiem o wymianę prawa jazdy organ I instancji wydał w istocie decyzję o odmowie wydania prawa jazdy, co w postępowaniu wszczętym na wniosek o wymianę dokumentu uznać należy za nieprawidłowe.
Organ I instancji działając w sprawie o wymianę prawa jazdy miał obowiązek wziąć pod uwagę wyłącznie dokumenty określone w § 2 ust.3 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy, to znaczy: fotografia kierowcy, kserokopia dokumentu podlegającego wymianie oraz dowód uiszczenia opłaty. Nie mógł zaś w tym postępowaniu badać dokumentów potwierdzających uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu na kat. prawa jazdy C+E.
Zgodnie bowiem z przeważającym poglądem judykatury, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, wymiana prawa jazdy na podstawie powyższych przepisów jest czynnością wyłącznie materialno-techniczną. (por. wyrok z dnia 04 października 2005r. w sprawie II SA/Po 1609/03, publ. ONSAiWSA 2006/3/83). Zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 150 Prawa o ruchu drogowym nie daje organowi, działającemu w trybie tego przepisu upoważnienia do weryfikacji, w postępowaniu o wymianę prawa jazdy uprawnień wcześniej nabytych przez kierowcę.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i na podstawie art.185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.