Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 415/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Z.K. na bezczynność Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 października 2012 r. o udzielenie informacji publicznej:
- 1) zobowiązał Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku Z.K. z dnia 31 października 2012 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,
- 2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
- 3) zasądził od Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącego Z.K. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Pismem z dnia 31 października 2012 r. Z.K. wezwał Telekomunikację Polską S.A. Operacyjne Utrzymanie Sieci i Usług w Krakowie do podjęcia negocjacji w celu zawarcie umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu, dotyczącej urządzeń posadowionych na działce stanowiącej jego własność, położonej w miejscowości [...]. W tym samym piśmie zwrócił się do Telekomunikacji Polskiej S.A. o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń usytuowanych na jego działce. Powołał się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).
Pismo Telekomunikacji Polskiej S.A. Domeny Hurt Operacyjne Utrzymanie Sieci i Usług w Krakowie z dnia 29 listopada 2012 r., nr [...], nie zawierało odpowiedzi na wniosek skarżącego dotyczący informacji publicznej.
Pismem z dnia 27 maja 2013 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że ponownie wzywa Telekomunikację Polską S.A. do przekazania kserokopii decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych, stanowiących własność Telekomunikacji Polskiej S.A. posadowionych na nieruchomości należącej do niego.
W piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r., nr [...], Dyrektor Operacyjnego Utrzymanie Sieci i Usług w Krakowie poinformował, że istnieje możliwość wglądu do posiadanych dokumentów w sprawie po wcześniejszym uzgodnieniu terminu.
Z.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił przedsiębiorstwu Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 31 października 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy.
Wniósł o stwierdzenie bezczynności spółki Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że pismem z dnia 31 października 2012 r. wystąpił do Telekomunikacji Polskiej S.A. w Warszawie m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii telekomunikacyjnych. Do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał odpowiedzi. Stwierdził, że żądanie dotyczy sprawy publicznej. Powołując przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępnie do informacji publicznej podniósł, że zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są, oprócz władz publicznych, również inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
W odpowiedzi na skargę Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie, powołując przepis art. 58 § 1 ust. 1 P.p.s.a., wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że nie pozostawała w bezczynności w stosunku do wniosku skarżącego, ponieważ w piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r. Spółka zaoferowała skarżącemu możliwość wglądu w posiadaną przez siebie dokumentację dotyczącą sprawy objętej treścią wniosku z dnia 31 października 2012 r. Dodatkowo podniosła, że jest prywatnym podmiotem gospodarczym, prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i nie wykonuje zadań publicznych. Nie należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zalicza się również do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
Skarb Państwa w ogóle nie jest akcjonariuszem Spółki. Nadto, Orange Polska S.A. nie można także przypisać świadczenia usług telekomunikacyjnych jako zadania publicznego, nie jest bowiem jedynym podmiotem z taką ofertą telekomunikacyjną oraz nie jako jedyna działa na obszarze całego kraju. Jednocześnie Spółka poinformowała, że z dniem 31 grudnia 2013 r. zmianie uległa jej dotychczasowa nazwa: z Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie na Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że skarga na bezczynność Spółki Orange Polska S.A. w Warszawie zasługuje na uwzględnienie. Uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, bowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 P.p.s.a. Stwierdził, że podmiot zobowiązany na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782) pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił wnioskującemu żądanej informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym powyższej ustawy. Odnośnie do zakresu podmiotowego wskazał na przepis art. 4 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
Stwierdził, że ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamknięty z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 omawianego przepisu, jako podmiot zobowiązany, ustawodawca wskazał m. in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 ustawy, zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy.
Sąd ustalił, że Orange Polska S.A. jest podmiotem działającym na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.). Jak wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy, działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 Prawa telekomunikacyjnego, Spółka jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w powyższym zakresie czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 ww. ustawy). Zgodnie z treścią art. 2 pkt 42 Prawa telekomunikacyjnego, telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.
Działania te Spółka wykonuje na zasadzie powszechności, a więc nieograniczonego dostępu. Sąd stwierdził, że Spółka, jakkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest firmą, która ma ofertę telekomunikacyjną dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślił, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne pełni tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak Orange polska S.A. Wskazał nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale stanowi także nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne.
Reasumując Sąd uznał, że Spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjął, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak, zdaniem Sądu, wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym jest bowiem realizacja zadań publicznych.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie został zrealizowany zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spełniony został również jej zakres przedmiotowy, bowiem żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, żądane przez skarżącego w piśmie z dnia 31 października 2012 r. informacje w postaci decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych usytuowanych na jego działce, stanowią informacje publiczne. Skarżący domaga się bowiem udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy, a także innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym urządzeń telekomunikacyjnych.
W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty są dokumentami do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację Sąd odnotował, że nie zostało wykazane, by skarżący był stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnej na wskazanej działce co umożliwiłoby mu dostęp do dokumentów na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji miał także na względzie fakt, iż zobowiązana Spółka była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co dodatkowo świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej.
Skoro Orange Polska S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek dotyczył takich właśnie informacji to w sytuacji, gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami - nawet jeśli sama ich nie wytworzyła - powinna je, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącemu, ewentualnie w tym terminie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art.
5. Wobec powyższego, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z 31 października 2012 r. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną złożyła Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego.
Na podstawie art. 173 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 P.p.s.a. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) sprowadzającą się do uznania Orange Polska S.A. za podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu powyższej ustawy, a w konsekwencji przyjęcie, iż Spółka ta jest zobligowana do udostępniania informacji publicznej w zakresie opisanym w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności do udostępnienia skarżącemu kserokopii wszelkich dokumentów objętych jego wnioskiem z dnia 30 lipca 2013 r.,
- 2. naruszenie norm prawa materialnego zawartych w art. 20 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 28 – 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) poprzez nierówne traktowanie Orange Polska S.A. względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych co narusza konstytucyjne zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej, równości wobec prawa i zakazu dyskryminowania w życiu gospodarczym oraz poprzez błędne przyjęcie, iż Orange Polska S.A. – a także jej poprzednik prawny Telekomunikacja Polska S.A. – są "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jak również że wyrażenia ustawowe zawarte w przepisach ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne takie jak "publiczna sieć telefoniczna", "publiczna sieć telekomunikacyjna", "publicznie dostępna usługa telefoniczna", "świadczenie usług telekomunikacyjnych o charakterze publicznym" czy "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna" uzasadniają domniemanie wykonywania przez OPL S.A. – a wcześniej przez TP S.A. – zadań publicznych, a tym samym nadają tej Spółce charakter osoby prawnej realizującej cele publiczne,
- 3. naruszenie norm prawa materialnego zawartych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne dotyczy również prywatnej osoby prawnej jaką jest Orange Polska S.A., 4 naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do uchybienia art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 i art. 153 P.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędnej kwalifikacji prawnej co skutkowało zastosowaniem wadliwej normy proceduralnej i uwzględnieniem skargi na rzekomą bezczynność Orange Polska S.A. jako podmiotu wchodzącego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w krąg organów i instytucji wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej przy jednoczesnym uznaniu, że nie jest ona organem władzy publicznej i nie zalicza się do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.).
Mając na względzie przywołane powyżej podstawy kasacyjne, na podstawie art. 185 P.p.s.a. wniosła o:
- 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub jego zmianę poprzez oddalenie skargi,
- 2. zasądzenie na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Z.K., zastępowany przez radcę prawnego.
Wniósł o:
- 1. oddalenie skargi kasacyjnej Orange Polska S.A. jako bezzasadnej,
- 2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty procesowe. Wadliwy jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 i art. 153 P.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędnej kwalifikacji prawnej co skutkowało zastosowaniem wadliwej normy proceduralnej i uwzględnieniem skargi na rzekomą bezczynność Orange Polska S.A. jako podmiotu wchodzącego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w krąg organów i instytucji wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej przy jednoczesnym uznaniu, że nie jest ona organem władzy publicznej i nie zalicza się do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
Od razu zauważyć trzeba, że z opisem naruszenia nie ma związku przepis art. 153 P.p.s.a. Nadto, w niniejszej sprawie nie było dotychczas wydane orzeczenie, które wiązałoby w sposób określony w dyspozycji art. 153 P.p.s.a. Zarzut wadliwej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania może być natomiast podniesiony jednocześnie z zarzutem innych naruszeń materialnych. Dalsza analiza opisu naruszenia prowadzi do wniosku, że konkretny zarzut sprowadza się do zakwalifikowania Orange Polska S.A. do organów i instytucji wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak sformułowane naruszenie nie ma charakteru uchybienia procesowego związanego z ustaleniem stanu faktycznego. Status prawny wnoszącej kasację Spółki i rodzaj prowadzonej przezeń działalności gospodarczej nie budzą wątpliwości. Sporna jest natomiast kwestia, czy ta działalność Spółki stanowi wykonywanie zadania publicznego.
Będąca przedmiotem rozważanej podstawy procesowej problematyka dotyczy zatem zastosowania prawa materialnego, a nie ustalenia stanu faktycznego. Nie można mylić ustaleń faktycznych z ich oceną prawną. Faktami są: zdarzenia, sytuacje, zjawiska. Ich ocena jest natomiast procesem subsumpcji stanu faktycznego, czyli stosowaniem prawa (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, art. 183, pkt 12).
Odnosząc się zaś do materialnej podstawy kasacji, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), sprowadzającą się do uznania Orange Polska S.A. za podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu powyższej ustawy, a w konsekwencji przyjęcie, iż Spółka ta jest zobligowana do udostępniania informacji publicznej, w zakresie opisanym w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności do udostępnienia skarżącemu kserokopii wszelkich dokumentów objętych jego wnioskiem z dnia 30 lipca 2013 r., jest sformułowany wadliwie. Wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej.
Tymczasem, podając opis naruszenia, wnosząca kasację Spółka przedstawiła indywidualną sytuację związaną z jej statusem prawnym, w odniesieniu do przesłanek normy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki zabieg nie stanowi wykładni prawa, ale jest elementem subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego, a więc jest elementem procesu stosowania prawa.
Nieprawidłowe wskazanie w analizowanej podstawie kasacji sposobu naruszenia nie uniemożliwia merytorycznego odniesienia się do omawianego zarzutu. Jednocześnie bowiem z opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika kwestionowanie przez skarżącą Spółkę zastosowania wobec niej art. 4 ust. 1 poprzez zaliczenie jej do podmiotów wykonujących zadania publiczne. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za wielokrotnie wyrażonym w orzecznictwie poglądem, według którego, Telekomunikacja Polska S.A. (obecnie Orange Polska S.A.) realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od podzielenia wyrażonego w orzecznictwie poglądu, według którego, zadaniami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2994/13).
W orzecznictwie do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 831/13). W ramach wykładni systemowej zauważyć można, ze w myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego łączności publicznej i sygnalizacji.
Natomiast według art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (poprzednio: Dz. U. z 2012 r. Nr 647 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Orange Polska S.A. jest ona przedsiębiorcą telekomunikacyjnym – dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.). Art. 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki. Dostęp do środków łączności, w tym łączności telefonicznej i internetowej stanowi zatem nie tylko niezbędna potrzebę społeczną, ale także jest istotny w funkcjonowaniu państwa. Skoro wnosząca kasację Spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym to jej zadania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych mają charakter zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2080/14; wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 312/15; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2847/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1582/14; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 792/15; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1672/14).
Bezpodstawny zarzut naruszenia norm prawa materialnego zawartych w art. 20 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 28 – 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) poprzez nierówne traktowanie Orange Polska S.A. względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych. Przede wszystkim zauważyć należy, że zarzut niekonstytucyjności powinien opierać się na zastosowaniu przepisu sprzecznego z konkretnym unormowaniem konstytucyjnym, chyba ze sąd wprost zastosował przepis konstytucyjny (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 547/05). W skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania sprzeczności powołanych w omawianym zarzucie kasacji przepisów art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 28-31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. - Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.) z przepisami art. 20 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
To samo odnosi się do przepisów art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak możliwości uwzględnienia zarzutu wynika także z tego, że przepisy art. 1 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego zostały w skardze kasacyjnej powołane zbyt ogólnie. Każdy z tych przepisów zawiera kilkanaście jednostek redakcyjnych, z których część w ogóle nie dotyczy przedsiębiorców telekomunikacyjnych lub ich działalności. Przepis art. 2 pkt 28 Prawa telekomunikacyjnego został uchylony ustawą z dnia 16 listopada 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1445) z dniem 21 stycznia 2013 r. i nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego wyroku. Przepisy art. 2 pkt 29-31 Prawa telekomunikacyjnego definiują publiczną sieć telekomunikacyjną, publicznie dostępną usługę telefoniczną i publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną. Przepisy te nie zawierają jakiegokolwiek elementu dyskryminującego. Obowiązują, jako przepisy definiujące, w wykładaniu norm Prawa telekomunikacyjnego.
Mają zastosowanie do działalności przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym także do wnoszącej kasację Orange Polska S.A. Bezzasadny jest zarzut nierównego traktowania tej Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych. Wyrok Sądu pierwszej instancji nie daje podstaw do przyjęcia, że jest ona traktowana odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Skarga skierowana do Sądu pierwszej instancji przez Z.K. w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotyczyła konkretnego podmiotu prawnego – Orange Polska S.A.
Sąd stwierdził, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne pełni tak ważną rolę jak Orange Polska S.A. Nie oznacza to, że w ocenie Sądu wnosząca kasację jest jedynym przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, który spełnia przesłanki z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić przy tym trzeba, że Sąd pierwszej instancji z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., był związany granicami skargi.
Bezpodstawny jest również zarzut naruszenie norm prawa materialnego zawartych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne dotyczy również prywatnej osoby prawnej jaką jest Orange Polska S.A. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje obowiązek informacyjny nie tylko w odniesieniu do władz publicznych, ale także w odniesieniu do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Norma zawarta w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie została podważona z punktu widzenia zgodności z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny, a jej legalność jest akceptowana w orzecznictwie i piśmiennictwie (patrz: m. in. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; Joanna Taczkowska-Olszewska "Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym", C.H. Beck 2014, s. 181-182).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.