Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 290/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 7 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 3154/16) oddalił skargę U. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] stycznia 1975 r. Naczelnik Powiatu w O. na podstawie art. 3, art. 8 i art. 14 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.

1. 64) oraz art. 97 K.p.a. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] o powierzchni 4395 m2.

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyła U. R., wskazując, że właścicielem nieruchomości na dzień wywłaszczenia zgodnie z aktem własności ziemi z [...] maja 1974 r. byli małżonkowie A. i U. R., natomiast stroną postępowania wywłaszczeniowego była J. F., wobec czego doszło do rażącego naruszenia prawa.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1975 r.

Decyzją z [...] września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania U. R., E. Z., A. P., T. R. i J. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak podkreślił Minister, w przedmiotowej sprawie pomimo licznych wystąpień organu nie odnaleziono całości akt archiwalnych. Wystąpiono do Starostwa Powiatowego w O., Urzędu Miasta i Gminy O., Archiwum Narodowego w K., Archiwum Państwowego w K., Archiwum Akt Nowych w W., Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w K., Archiwum Zakładowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz inwestora - byłego [...]. Prowadzone poszukiwania nie dały jednak pozytywnego rezultatu. Pełnomocnik stron, na wezwanie organu przedłożył nieuwierzytelnioną kopię pierwszej strony zawiadomienia Urzędu Powiatowego w O. z dnia 14 października 1974 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych w O. Z tych przyczyn oceny legalności decyzji z [...] stycznia 1975 r. dokonano w oparciu o zachowane i przedłożone przez Starostę O. archiwalne dokumenty, tj. decyzję wywłaszczeniową Naczelnika Powiatu w O. z [...] stycznia 1975 r., akt własności ziemi z [...] maja 1974 r., kopię z rejestru gruntów, kopię aktu notarialnego z 19 września 1951 r., kopię projektu parcelacji działki nr 3, odpis z wykazu zmian gruntowych sporządzonego przez uprawnionego geodetę, kopię mapy ewidencyjnej oraz dostarczony fragment zawiadomienia Urzędu Powiatowego w O. z 14 października 1974 r. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem niemożność odszukania określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ winien ocenić taki materiał dowodowy. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. W niniejszej sprawie zostały także spełnione przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. niezbędność wywłaszczenia oraz cel w postaci konieczności wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Brak kompletnych akt archiwalnych powoduje jednak, że nie można przeprowadzić oceny, czy rokowania zostały przeprowadzone zgodnie z procedurą, a tym samym czy zaszły uchybienia, które mogłyby stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Skoro organ prowadził postępowanie na podstawie wniosku o wywłaszczenie zawierającego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 wyniki rokowań, to należy przyjąć, że zostały one przeprowadzone zgodnie z obowiązującym prawem. Na fakt ich przeprowadzenia wskazuje również wzmianka w ocenianej decyzji, że do nabycia nieruchomości nie doszło, ponieważ właściciel nie wyraził zgody na oferowaną mu kwotę odszkodowania. Tym samym Minister przyjął, że wymogi określone w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały spełnione.

Również brak zachowania się wniosku o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego nie pozwala na jego ocenę. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby przypuszczać, że nie spełniał on wszystkich warunków formalnych. Organ wywłaszczeniowy był zobowiązany do badania kompletności złożonych dokumentów i w przypadku braków wzywał do uzupełnienia wniosku. Skoro zaś wniosek spowodował wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, to należy domniemywać, iż miał on odpowiednią treść, formę i wymagane prawem załączniki.

W aktach nie zachował się również protokół z przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej ani też opinie biegłych stanowiące podstawę przyznania odszkodowania. Z treści decyzji z [...] stycznia 1975 r. wynika jednak, że biegły brał udział w postępowaniu, a odszkodowanie zostało przyznane na podstawie opinii biegłych rzeczoznawców. Natomiast wobec braku archiwalnych opinii biegłych nie można było ocenić, czy organ prawidłowo przyznał właścicielom nieruchomości odszkodowanie w łącznej wysokości 109.559 zł. Zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej biegli byli powołani z listy Urzędu Wojewódzkiego w K, a zatem dysponowali fachową wiedzą w zakresie, w którym sporządzali opinie, byli uprawnieni do ich sporządzania i nie ma podstaw do uznania, że sporządzili je nieprawidłowo. Tym samym kwota odszkodowania została przyznana w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

Brak akt archiwalnych uniemożliwia także ustalenie, kto i na jakich zasadach uczestniczył w badanym postępowaniu. Wskazując na art. 16 ust. 3 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r., Minister zauważył, że z uwierzytelnionej kopii księgi wieczystej wynika, że właścicielami działki nr [...] w dniu wywłaszczenia byli B. F. oraz J. F. na podstawie umowy sprzedaży z 19 września 1951 r., przy czym ich prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej 12 października 1951 r. Brak akt archiwalnych nie pozwala natomiast na ustalenie, czy organ wiedział o istnieniu aktu własności ziemi z [...] maja 1974 r. stwierdzającego, iż właścicielami nieruchomości o nr [...] stali się z mocy prawa A. R. oraz U. R. (córka B. i J. F.).

Należy jednakże domniemywać, iż wobec braku ujawnienia prawa własności A. R. oraz U. R. w księdze wieczystej, organ nie miał świadomości o zmianach w stanie prawnym. Brak całości akt archiwalnych nie pozwala natomiast ustalić przyczyn, dla których J. F. wskazano w decyzji jako jedynego właściciela hipotecznego działki nr [...] podczas, gdy prawo własności ujawnione w księdze wieczystej przysługiwało także B. F., po połowie. A. i U. R. mieli z kolei możliwość zgłoszenia i udowodnienia swojego prawa, bowiem ustawa z 12 marca 1958 r. przewidywała odpowiednie ku temu mechanizmy w art. 20 i art.

24. Zdaniem organu można przypuszczać, że U. R. i A. R. musieli wiedzieć o toczącym się postępowaniu, bowiem zamieszkiwali razem z rodzicami, tj. B. i J. F., którzy byli nadal ujawnieni w księdze wieczystej.

Wskazując na powyższe, zdaniem Ministra nie można ocenić, czy organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa prowadząc postępowanie z udziałem J. F., której na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1974 r. przysługiwało prawo dożywocia, a która ujawniona była nadal w księdze wieczystej jako właściciel. Nie można również wykluczyć, że J. F. reprezentowała w przedmiotowej sprawie córkę i zięcia, na rzecz których został wydany akt własności ziemi. Gdyby natomiast uznać, że B. F. lub A. i U. R. nie uczestniczyli w postępowaniu wywłaszczeniowym to okoliczność ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ale do wznowienia postępowania (art. 145 K.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję złożyła U. R., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy dołożyły należytej staranności, aby odnaleźć dokumentację dotyczącą zakończonego postępowania. W wyniku poszukiwań udało się odnaleźć szczątkowe akta archiwalne. Zdaniem Sądu istota sporu sprowadzała się natomiast do kwestii skierowania decyzji z [...] stycznia 1975 r. do J. F., mimo tego, że w dniu jej wydania właścicielami wywłaszczonej działki byli zgodnie z aktem własności ziemi A. R. i U. R. W tym zakresie, odwołując się do art. 16 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., Sąd wskazał, że w dacie wywłaszczenia w księdze wieczystej jako właściciele działki ujawnieni byli B. F. i J. F., a następnie przyjął, że mimo braku wniosku o wywłaszczenie został dołączony do niego odpis księgi wieczystej według której właścicielami tej działki były osoby w niej ujawnione.

Zatem w przypadku gdy na dzień wydania decyzji w księdze wieczystej jako właściciele tej działki nie byli ujawnieni A. R. i U. R. to nie można postawić zarzutu decyzji z [...] stycznia 1975 r. rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zwłaszcza w sytuacji braku kompletnych akt archiwalnych postępowania prowadzonego przed ponad 40 laty. Prawidłowe jest stanowisko organu, że okoliczność braku udziału A. R. i U. R. stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia jej nieważności. Minister w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jakim dysponował i zasadnie uznał, że braki w materiale dokumentacyjnym postępowania nie dają podstaw do stwierdzenia, że decyzja z [...] stycznia 1975 r. jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej jako P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła U. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 75 § K.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej oraz zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmowy przyznania należytego waloru dowodowego przez organy obu instancji przedłożonemu przez pełnomocnika skarżącej zawiadomieniu Urzędu Powiatowego w O. z dnia 14 października 1974 r. zaadresowanemu do J. F., a który niezbicie wskazuje, iż postępowanie wywłaszczeniowe, w wyniku którego została wydana decyzja wywłaszczeniowo – odszkodowawcza od początku było prowadzone wadliwie, a prawowici właściciele od początku byli pozbawieni statusu strony,
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej oraz zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie braku rozpatrzenia przez organy obu instancji całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz stwierdzenie, że brak kompletnych akt wywłaszczeniowych nie pozwala organowi na zrekonstruowanie stanu faktycznego postępowania wywłaszczeniowego, co spowodowało nierozpoznanie istoty sprawy, tj. ustalenia komu winien przysługiwać status strony, a kto miał status strony w postępowaniu wywłaszczeniowym zakończonym decyzją Naczelnika Powiatu w O. z [...] stycznia 1975 r., a w konsekwencji uznanie, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności,
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej oraz zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydania decyzji przez organy obu instancji z przekroczeniem swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż zebrany materiał w sprawie, w szczególności decyzja Naczelnika Powiatu w O. z [...] stycznia 1975 r., w której jako strona została wskazana J. F. oraz zawiadomienie Urzędu Powiatowego w O. z 14 października 1974 r. zaadresowane do J. F. nie pozwalają organom zrekonstruować przebiegu postępowania wywłaszczeniowego i w konsekwencji uznanie, iż ww. decyzja nie daje wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w sytuacji gdy ze zgromadzonych w sprawie dowodów wyraźnie wynika, iż stroną tego postępowania była J. F., która nie była wówczas właścicielem nieruchomości, a zatem decyzja została skierowana do niewłaściwej osoby co bez wątpienia daje podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji;
4. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji gdy decyzja wywłaszczeniowo – odszkodowawcza z [...] stycznia 1975 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, a w postępowaniu nadzorczym organy obu instancji nie dopatrzyły się tak kwalifikowanej wady prawnej, co zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
5. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sytuacji gdy decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z [...] stycznia 1975 r. została skierowana do osoby niebędącą w stroną w sprawie, co stanowi kwalifikowana wadę prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, a w postępowaniu nadzorczym organy obu instancji nie dopatrzyły się tak kwalifikowanej wady prawnej co zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
6. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż zaistniałe w sprawie uchybienie polegające na przyznaniu przymiotu strony J. F. w decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej Naczelnika Powiatu w O. z [...] stycznia 1975 r., w sytuacji gdy taki status jej nie przysługiwał, gdyż nie była wówczas właścicielem wywłaszczanej nieruchomości, a pozbawieniu takiego statusu prawowitych właścicieli stanowi naruszenie polegające na pozbawieniu strony udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, podczas gdy naruszenie to było dalej idące i polegało na pozbawieniu statusu strony, a zatem stanowiło kwalifikowaną wadę dającą podstawę do stwierdzenia nieważności, a nie jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wznowienia postępowania;
7. 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz art. 24 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 26 i 29 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia poprzez przyjęcie, iż reprezentant – pełnomocnik może być stroną postępowania administracyjnego i do niego może być skierowana prawidłowo wydana decyzja, podczas gdy pełnomocnik nigdy nie staje się stroną postępowania, a w niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowo – odszkodowawcza z [...] stycznia 1975 r. została skierowana do J. F., która według organów obu instancji mogła być reprezentantką stron postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy decyzja taka powinna być skierowana do strony nawet wówczas, gdy działa ona przez pełnomocnika, a pełnomocnik jest reprezentantem strony, ale nigdy nie staje się stroną postępowania.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że skierowanie kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji do J. F. w sytuacji gdy właścicielami nieruchomości z mocy aktu własności ziemi byli U. R. i A. R. świadczy o zaistnieniu wadliwości określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. co obligowało organ i Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1975 r. Dodatkowo, "(n)awet gdyby przyjąć, że kluczowe znaczenie ma wpis w księdze wieczystej, to fakt, że J. i B. F. w dniu wywłaszczenia wpisani byli jako właściciele przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej nie zmienia oceny wadliwości decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Skoro bowiem jako właściciele wpisani byli małżonkowie to także oboje mogliby być uznani jako strona postępowania wywłaszczeniowego uprawniona do otrzymania odszkodowania".

W piśmie z 13 listopada 2017 r. Gmina O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a w niniejszej sprawie ich brak, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji, wyznaczonymi podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

I tak zwrócić należało uwagę, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.) decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez K.p.a. Ich trwałość polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, co nie jest równoznaczne z ich niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Do czasu, kiedy właściwy organ nie stwierdzi nieważności tej decyzji, może być ona wykonywana nawet przy zastosowaniu środków przymusu państwowego w trybie egzekucji administracyjnej.

Istnienie powyższego domniemania znajduje również swoje przełożenie na ocenę niniejszej sprawy, gdzie pomimo działań podejmowanych przez organ, nie udało się zgromadzić całości materiału dowodowego, jakim dysponował organ, wydając w dniu [...] stycznia 1975 r. kontrolowaną decyzję. Powyższe domniemanie nie pozwala jednak tak długo zakwestionować legalności decyzji ostatecznej, dopóki fakt ten nie zostanie wyraźnie wykazany. Stąd też organy nadzorcze były uprawnione do czynienia takich założeń jak to, że organowi prowadzącemu postępowanie wywłaszczeniowe znana była treść księgi wieczystej a nie był znany akt własności ziemi wydany niespełna pół roku wcześniej od decyzji wywłaszczeniowej tym bardziej, że jak słusznie zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji, wymagały tego przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości

Podkreślić również trzeba i to, że fakt pominięcia kogoś w postępowaniu administracyjnym mógł być eliminowany jedynie poprzez żądanie jego wznowienia. Postępowania nadzwyczajne, jak wielokrotnie podkreślano tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie są względem siebie niekonkurencyjne, co oznacza, że poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamienne, czy też łącznie. Naruszenie tej zasady może w okolicznościach konkretnej sprawy prowadzić nawet do zaistnienia w odniesieniu do takiego trybu postępowania przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym może być zatem rozpoznawany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie w ramach stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 i nast. K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 marca 1998 r. sygn. akt IV SA/Wa 988/97, 14 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 343/01, 3 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 120/08, 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 184/10 oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski.

Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014, str. 566 – 567). Podnoszona zatem argumentacja, że "prawowici właściciele od początku byli pozbawieni statusu strony" (zarzut 1), "ustalenia komu winien przysługiwać status strony, a kto miał status strony w postępowaniu wywłaszczeniowym" (zarzut 2) oraz że "ze zgromadzonych w sprawie dowodów wyraźnie wynika, iż stroną postępowania była J. F., która nie była wówczas właścicielem nieruchomości" (zarzut 3) nie mogła być oceniana w ramach niniejszego postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a co czyni zarzuty te niejako z założenia niezasadnymi. Z tych też przyczyn, w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. i art. 75 § 1 K.p.a. (zarzut 1) albo w związku z art. 80 K.p.a. (zarzut 3), stwierdzić trzeba, że pominięcie przez Sąd pierwszej instancji zawiadomienia Urzędu Powiatowego w O. z [...] października 1974 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a w zasadzie jego pierwszej strony, pozostawało bez znaczenia dla sprawy, skoro nie prowadziło do wykazania zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 2), skoro brak kompletnych akt wywłaszczeniowych nie wynikał z uchybień organów nadzoru, ale miał charakter obiektywny, zaś okoliczność, że stroną postępowania wywłaszczeniowego była osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej, a nie osoby legitymujące się aktem własności ziemi, nie była sporna.

Oceniając z kolei zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (zarzut 5 i 6), stwierdzić trzeba, że przesłanka skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, o której mowa w ostatnim przepisie ma miejsce, gdy określenie praw lub obowiązków nastąpiło wobec podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Nie jest natomiast nieważną decyzja, w której nastąpiło niepełne określenie strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 484/11 oraz z 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2079/11, 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 571/17 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy, J. F. prawidłowo została uznana za stronę postępowania wywłaszczeniowego, co wynikało z faktu ujawnienia jej prawa w księdze wieczystej, której – jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji – odpis należało złożyć wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie bowiem z art. 18 § 1 obowiązującego ówcześnie dekretu z 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320 ze zm.): "Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym", a więc organ mógł także domniemywać, że osoba wymieniona w księdze jest właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie i uznać ją za stronę postępowania. Słusznie również zwracał uwagę organ odwoławczy, że skarżący mieli zapewnioną możliwość ochrony swojego prawa, chociażby zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 20 i art. 24 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

W świetle pierwszego z tych przepisów "(j)eżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, naczelnik powiatu dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela, którego należy w sposób przewidziany w art. 17 ust. 1 i 2 wezwać do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni od zawiadomienia". Z kolei stosownie do art. 24 ww. ustawy "(j)ako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w decyzji wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 20 – osobę uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu". Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że na gruncie ustawy z 12 marca 1958 r. stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania była osoba ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości.

Inne osoby, nie ujawnione w księdze wieczystej, a legitymujące się innymi dokumentami (w tym m. in. aktem własności ziemi) mogły być jego uczestnikami jedynie pod warunkiem zgłoszenia się i udowodnienia swojego prawa własności. Okoliczność ta jednak, co istotne, i tak nie pozbawiała statusu strony osoby ujawnionej w księdze wieczystej. Co więcej przepis art. 24 wymagał jej zgody na wskazanie w decyzji "osoby uczestniczącej w postępowaniu w charakterze strony" jako "uprawnionej do otrzymania odszkodowania w decyzji". Z powyższego wynika, że skierowania decyzji wywłaszczeniowej do osoby ujawnionej w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości lub jak w analizowanym przypadku jako jej współwłaściciel pod rządem ustawy z 12 marca 1958 r. nie można traktować w kategoriach wadliwości, tym bardziej w kategoriach takich, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 lub pkt 4 K.p.a. Podkreślić należy, że w postępowaniach administracyjnych organ administracji w ogóle nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów o własność.

Ustalenie komu przysługuje prawo własności nieruchomości następuje zawsze (z wyjątkiem przypadków wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę) w oparciu o treść księgi wieczystej. Obalenie domniemania, o którym aktualnie mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a w poprzednim stanie prawnym w cytowanym wyżej art. 18 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. nie jest dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnić trzeba, że to właśnie z uwagi na występujący w latach 1944-1971 nieformalny obrót ziemią (zwłaszcza w stosunkach wiejskich) w ustawie z 12 marca 1958 r. przewidziano rozwiązania umożliwiające udział w postępowaniu wywłaszczeniowym osób nie ujawnionych w księgach wieczystych. Rozwiązania te jednak nie przewidywały wstąpienia do postępowania wywłaszczeniowego osób nie ujawnionych w księdze w miejsce osób w niej ujawnionych, a uczynienie adresatem decyzji osób, które przystąpiły do sprawy w trybie art. 20 uzależniały od stanowiska (oświadczenia, zgody, faktycznego nie brania udziału) tych wpisanych do księgi.

Pominięcie zatem w postępowaniu wywłaszczeniowym podmiotów nie wpisanych do księgi wieczystej, a mogących udowodnić swoje prawo do nieruchomości stosownie do art. 20 ustawy z 12 marca 1958 r. innym dokumentem, przykładowo aktem własności ziemi, nie świadczy o zaistnieniu jakiejkolwiek wadliwości materialnoprawnej określonej w art. 156 § 1 K.p.a. w decyzji z [...] stycznia 1975 r. Przesądza to o niezasadności podstaw skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. Kwestią drugorzędną i nie mającą znaczenia dla wyniku sprawy jest natomiast ocena czy brak udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym podmiotów, które mogłyby być jego stronami na skutek zgłoszenia i udowodnienia swojego prawa w trybie art. 20 ustawy z 12 marca 1958 r. mógł być oceniany w kontekście wadliwości, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wreszcie na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 24 ustawy z 12 marca 1958 r. w związku z art. 26 i art. 29 K.p.a. (zarzut 7). I choć rację ma strona skarżąca, kwestionując wywody organu odwoławczego odnośnie tego, że "nie można wykluczyć, że J. F. reprezentowała w przedmiotowej sprawie córkę i zięcia, na rzecz których został wydany akt własności ziemi" jako nieznajdujące żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, to jednak stanowisko to nie podważa oceny Sądu pierwszej instancji o legalności tej decyzji, bowiem w żaden sposób nie wykazuje, że w sprawie pominięto którykolwiek przypadek nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.