Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2900/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 733/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik A. D. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, że znaczny upływ czasu od wydania decyzji, która stanowiła podstawę nabycia prawa, ma wpływ na interpretację pojęcia "rażące naruszenie prawa", w sytuacji, w której tego rodzaju wniosek z ww. wyroku w żaden sposób nie wynika, gdyż Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 kpa (nie zaś art. 156 § 1 pkt 2 kpa) jest niekonstytucyjny w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, a zatem zgodnie z powołanym wyrokiem znaczny upływ czasu powinien mieć wpływ na możliwość odmowy stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 2 kpa pomimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa, zaś brak jest podstaw aby uznać, że w świetle tego wyroku znaczny upływ czasu ma jakikolwiek wpływ na interpretację przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa,
2. - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 w zw. z art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że objęcie wywłaszczeniem również działki ewidencyjnej nr [...] nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, w sytuacji w której ta działka ewidencyjna w ogóle nie była objęta decyzją nr [...] z dnia [...] września 1962 r. wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T., co oznacza że w odniesieniu do tej działki nie miało w ogóle miejsca uzgodnienie z właściwym terenowym organem administracji rządowej miejsca realizacji inwestycji (art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), zaś brak takiego uzgodnienia powinien być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa,
3. - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że nieprzeprowadzenie przed podmiot wnioskujący o wywłaszczenie nieruchomości rokowań z właścicielem nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa, w sytuacji, w której przeprowadzenie tych rokowań, w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawa było obligatoryjne, zaś w niniejszej sprawie rokowania zostały pominięte, a zatem naruszenie w tym zakresie procedury było tak oczywiste, że nosi cechy rażącego naruszenia prawa,
4. - art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego nie wynika w sposób jednoznaczny, że sporządzona w toku postępowania wywłaszczeniowego opinia powinna zostać sporządzona przez więcej niż jednego biegłego, w sytuacji, w której treść przedmiotowego przepisu nie przewidywała aby opinia mogła być sporządzona jedynie przez jednego biegłego, co prowadzi do wniosku, że opinia powinna była zostać sporządzona przez co najmniej dwóch biegłych, a wniosek taki wynika wprost z treści art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, aby przepis ten mógł być inaczej rozumiany,
5. - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że sporządzenie opinii przez jednego biegłego i to po zamknięciu rozprawy wywłaszczeniowej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w sytuacji, w której z treści przedmiotowego przepisu wynikało w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że opinia o wartości nieruchomości powinna zostać sporządzona przez co najmniej dwóch biegłych, a nadto powinna ona zostać przedstawiona na rozprawie, która służyła ustaleniu wysokości odszkodowania, a zatem sporządzenie opinii jedynie przez jednego biegłego oraz już po przeprowadzeniu rozprawy w sposób ewidentny było sprzeczne w treścią przedmiotowego przepisu, naruszając go w sposób rażący, a zatem należy uznać - wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji - że przesłanka nieważności decyzji określona w tym przepisie została spełniona,
6. - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 99 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1966 r., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu polegającym na przyjęciu, że niewskazanie adresata decyzji wywłaszczeniowej nie naruszało prawa w sposób rażący, w sytuacji, w której określenie adresata decyzji było jednym z podstawowych jej elementów i nie można tego elementu decyzji domniemywać, co prowadzi do wniosku, że wskazanie w decyzji właścicieli wywłaszczanych nieruchomości było dalece niewystarczające, a ta wada decyzji stanowi wadę kwalifikowalną przesądzającą o rażącym naruszeniu prawa,
7. - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, jak również art. 1 Protokołu Dodatkowego Europejskiej Konwencji polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, przez uznanie, że naruszenia prawa, których dopuścił się organ wydając decyzję wywłaszczeniową, są akceptowalne w demokratycznym państwie prawnym w sytuacji, w której skutkiem tych naruszeń było pozbawienie poprzednika prawnego skarżącej, tj. B. D. prawa własności nieruchomości, a zatem naruszało standard ochrony prawa własności określony w wyżej powołanych przepisach o randze konstytucyjnej, jak również Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, dlatego należy uznać, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej - wbrew stanowisku Sądu - jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

W skardze kasacyjne zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 16, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, polegające na oddaleniu skargi wskutek bezzasadnego przyjęcia, że skoro decyzja wywłaszczeniowa wydana była w oparciu o decyzję o lokalizacji szczegółowej, a nie decyzję o udzieleniu zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, to 3-letni termin ważności decyzji, pomimo tego, że był zawarty w treści decyzji lokalizacyjnej, to nie miał do niej zastosowania, podczas gdy skoro organ wydając decyzję lokalizacyjną określił okres jej obowiązywania, to tego rodzaju klauzula była w pełni obowiązująca, gdyż decyzja lokalizacyjna, ani w całości ani w części nie została usunięta z obrotu prawnego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem gdyby sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że decyzja lokalizacyjna w dacie orzeczenia o wywłaszczeniu utraciła ważność, to uznałby, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa i skargę by uwzględnił,
2. - art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, polegające na oddaleniu skargi wskutek bezzasadnego przyjęcia, że pismo Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich z dnia [...] czerwca 1966 r., znak: [...], stanowiło jedynie formalną informację, że zgodnie z prawem decyzja lokalizacyjna nie utraciła ważności, podczas gdy z treści tego pisma jasno wynika, że zamiarem autora pisma było przedłużenie obowiązywania decyzji lokalizacyjnej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż pismo to potwierdza, że w ocenie samego organu wydającego decyzję lokalizacyjną - wskutek zawarcia w niej stosownej klauzuli odnośnie do terminu obowiązywania - utraciła ona ważność i konieczne było jej przedłużenie,
3. - art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz § 25 ust. 1 Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, przez oddalenie skargi wskutek uznania przez Sąd pierwszej instancji, że Minister słusznie przyjął, że decyzja lokalizacyjna była ważna w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, w której Minister w swojej decyzji całkowicie pominął, że nie przystąpiono do budowy hali sportowej w okresie planu wieloletniego obowiązującego w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, a inwestycja nie była uwzględniona w kolejnym planie wieloletnim, co zgodnie z § 25 powołanego wyżej Zarządzenia powodowało wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej, co powinno doprowadzić do uwzględnienia złożonej przez skarżącą skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Wprawdzie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przy ocenie, czy określone uchybienie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa, trzeba mieć także na uwadze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, ale w dalszych rozważaniach Sąd w żaden sposób nie uzależnił swojej oceny charakteru naruszenia prawa od okoliczności związanej z upływem czasu. Z tego względu zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd art. 156 § 1 pkt 2 kpa w powiązaniu z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przepis art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w dniu wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, tj. w dniu 2 listopada 1966 r. stanowił, że: "Zawiadomienia i obwieszczenia [o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego] powinny zawierać oznaczenie nieruchomości, co do których wszczęte zostało postępowanie, ze wskazaniem objętej wnioskiem wywłaszczeniowym powierzchni każdej nieruchomości lub przewidzianych do wywłaszczenia praw rzeczowych." Tymczasem, w skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie tego właśnie przepisu, całą argumentację odniesiono do treści ówcześnie obowiązującego art. 15 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy bez jakiegokolwiek wskazania, że zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia powołanego art. 15 ust. 3 pkt 1. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do jakiegokolwiek modyfikowania podstaw skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 ppsa, ponieważ wskazanie tych podstaw stanowi niezbędny element sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej – zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany z mocy art. 183 § 1 ppsa. Z tego względu zarzut kasacyjny naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 w zw. z art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości również nie mógł być uwzględniony.

Z art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wynikało, aby ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przeprowadzić przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego rokowania o nabycie nieruchomości w drodze umowy. Ustawodawca stwierdził bowiem, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Nie sposób zatem zarzucić organowi orzekającemu o wywłaszczeniu nieruchomości rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w dopuszczeniu do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego po uprzednim złożeniu przez wnioskodawcę wywłaszczenia byłej właścicielce nieruchomości oferty nabycia tej nieruchomości w drodze umowy. Złożenie bowiem takiej oferty nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią powołanego art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dlatego nie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa.

Dopiero bowiem w art. 6 ust. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazano, że: "Obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane." Powołany art. 6 ust. 4, w którym użyto sformułowania "rokowania", stanowi jednak normę szczególną wobec art. 6 ust. 1, dlatego nie można jej uznać za definiującą zasady określone w art. 6 ust. 1 i w konsekwencji kwalifikować, że nieprzeprowadzenie rokowań, o których jest mowa dopiero w art. 6 ust. 4, oznacza rażące naruszenie art. 6 ust.

1. 1. Z tego względu zarzut kasacyjny naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości także nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przepis art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu określał elementy, jakie powinno zawierać orzeczenie o wywłaszczeniu oraz uprawniał organ do odroczenia ustalenia odszkodowania i orzeczenia o jego ustaleniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy. Tymczasem, w skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie tego właśnie przepisu, całą argumentację odniesiono do treści ówcześnie obowiązującego art. 21 powołanej ustawy bez jakiegokolwiek wskazania, że zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia powołanego art.

21. Przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 ppsa, należy do skarżącego, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, dlatego nie jest uprawniony do jakiegokolwiek modyfikowania tych podstaw. Z tego względu zarzuty kasacyjne naruszenia art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z powołanym art. 22 nie mogły być uwzględnione, skoro w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wskazano, na czym miałoby polegać naruszenie powołanego art. 22 o treści obowiązującej w dniu orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości. W skardze kasacyjnej nie zarzucono przy tym błędnego rozważania przez Sąd pierwszej instancji art. 22 powołanej wyżej ustawy o treści obowiązującej dopiero od dnia 4 marca 1974 r., tj. od opublikowania tekstu jednolitego ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w Dzienniku Ustaw z 1974 r. Nr 10 pod poz. 64.

Brak jest także podstaw do uznania za rażące naruszenie prawa odwołanie się w rozdzielniku doręczeń orzeczenia o wywłaszczeniu do właścicieli nieruchomości wymienionych w treści tego orzeczenia. Treść ta nie pozostawia bowiem żadnych wątpliwości, kto był właścicielem wywłaszczanej nieruchomości i w konsekwencji tego, kto był adresatem orzeczenia wywłaszczeniowego. Brak jest zatem podstaw aby takie sformułowanie adresata orzeczenia o wywłaszczeniu kwalifikować, jako rażące naruszenie art. 99 § 1 kpa o treści obowiązującej w dniu 2 listopada 1966 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Nie można również uwzględnić zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, w sposób sformułowany w skardze kasacyjnej, tj. przez stwierdzenie, że skutkiem naruszeń prawa przez organ orzekający o wywłaszczeniu było pozbawienie prawa własności nieruchomości, co naruszało standard ochrony prawa własności określony w powołanych wyżej przepisach o randze konstytucyjnej. W dniu wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, tj. w 1966 r. nie obowiązywała Konstytucja RP z 1997 r., dlatego wywłaszczenie nie mogło naruszać konstytucyjnych standardów określonych dopiero w 1997 r.

Z tych samych względów nie jest również zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 Protokołu Dodatkowego Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ponieważ Protokół ten (Protokół Nr 1) wszedł w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej dopiero w dniu 10 października 1994 r., co wynika z Oświadczenia Rządowego z dnia 18 listopada 1994 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r., oraz Protokołu nr 2 do powyższej Konwencji, sporządzonego w Strasburgu dnia 6 maja 1963 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). Wywłaszczenie nieruchomości w 1966 r. nie mogło więc naruszać aktu prawnego, który wszedł w życie wobec Polski dopiero w 1994 r.

Także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ppsa nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji nie zastosował bowiem - powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. W skardze kasacyjnej nie zarzucono natomiast naruszenia art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z naruszeniem przez Sąd innych przepisów prawa. Zarzut kasacyjny naruszenia przepisu prawa, którego Sąd nie stosował nie mógł być zatem uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.